论中国律师调解的现状与完善
（上海政法学院）
摘要：近年来，立法与实践中都积极将律师引入调解中，但律师参与调解并没有形成系统化与制度化的工作模式，在实际操作过程中仍有诸多问题。自《关于开展律师调解试点工作的意见》（简称《意见》）颁布后，一直处于探索阶段的律师调解工作正式走上制度建构的轨道。《意见》对律师调解的工作模式、调解流程进行了规定，但多为原则性内容的规定，缺乏必要的可操作性。除此之外，在律师参与调解的实践工作中也暴露出当下律师调解制度的诸多不足之处。在此基础上，分析对比国外的律师调解制度，取他人之长补己之短，充分吸收和借鉴国外的先进经验与做法，对我国律师调解制度的发展提出具有可行性的完善建议。
关键词：律师调解；多元化纠纷解决；现状；完善
长久以来，调解制度在我国多元化纠纷解决机制中扮演着重要的角色，以调解的方式解决纠纷不仅可以节约诉讼成本、快速解决纠纷，同时还能有效避免诉讼所带来的对抗性，有利于纠纷的彻底解决，这也是55年前“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的枫桥经验所体现的政法综治的宝贵经验。
而律师参与调解，不仅壮大了我国调解员队伍的建设，同时，律师因其独特的职业优势、专业优势以及实践优势，更加保障了调解工作的科学性与专业性，有效地减轻诉累，促进平安建设、构建和谐社会。因此，立足于法律与实践两个层面，探究如何正确并充分发挥律师在调解中的作用，调和并化解矛盾纠纷，已成为当下着重研究的课题。
一、律师参与调解的历史沿革
律师参与调解，无论是在立法还是实践方面，都已历经十余年的发展与变迁。一方面，通过立法带动实践的发展，另一方面通过实践成果的反馈，实现立法的完善与升级。因此，厘清律师参与调解的发展脉络，对于发现并解决问题有着重要的意义。
（一）律师参与调解的相关立法的发展
2008年施行的《律师法》规定了律师参加调解的业务范围。第28条第1款第（五）项规定，律师可以从事的业务包括接受委托，参加调解、仲裁活动。第29条规定“律师担任法律顾问的，应当按照约定为委托人就有关法律问题提供意见，草拟、审查法律文书，代理参加诉讼、调解或者仲裁活动，办理委托的其他法律事务，维护委托人的合法权益”。可见，《律师法》中规定了律师可以接受委托参加调解以及作为法律顾问，代理参加调解活动的两种参与模式。
2012年4月，最高人民法院在《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》的“试点主要内容”一项中明确提出“试点法院应当支持律师协会、律师事务所建立专职或者兼职的律师调解员队伍，由律师调解员独立主持调解纠纷，并协助其建立和完善相关制度”。这也是首次提出建立律师调解员队伍，由律师主持调解的调解模式。
2016年7月施行的最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》规定了人民法院可以邀请律师等符合条件的个人加入特邀调解员名册，特邀调解员接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解。这样来，接受委托以特邀调解员身份进行调解，也是律师参与调解的另外一种模式。
随后，2017年10月，最高人民法院和司法部联合颁布的《关于开展律师调解试点工作的意见》，对开展律师调解试点工作做出全面部署，决定在北京、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川等11个省份开展律师调解试点工作，试点省份可以在全省或者选择部分地区开展试点工作。这一《意见》的颁布，意味着十余年来一直由律师事务所探索尝试的律师调解工作正式走上制度建构的轨道。
（二）律师参与调解的实践情况
回顾律师参与调解的实践历程，根据律师参与调解的程度以及主导调解的主体不同，我国的律师参与调解的模式可分为以下三种：
第一，行政主导的调解模式。所谓行政主导调解，多是由政府主导，选任特定的律师作为调解员居中主持调解工作。此种模式的调解多是采取政府统一购买服务的方式进行，比如深圳市福田区的“福田模式”，政府统一向律师事务所购买服务，将调解工作整体外包，在医院、法院等场所开放调解工作室，免费开展调解工作，而政府则对调解工作进行监督。除此之外，还有另一种模式是政府鼓励开展公益调解，主要是在北京等法制建设较发达的城市，政府部门通过政策鼓励等方式，引导律师自愿参与或开展调解工作，无偿提供调解服务。
第二，律师主导的调解模式。律师主导的调解，是指在行政部门的引导下，律师协会、律师事务所成立调解工作室，即可以无偿提供调解服务，也可以收取一定的费用。与行政主导的模式相比，律师主导的模式更能体现律师在调解工作中的主导地位以及律师调解工作的独立性。律师主导调解的实践远远早于《意见》的颁布与实施，早在2006年，上海李小华律师便成立首家以律师个人名字命名的“李小华人民调解室”。同年，由山东青岛德衡律师事务所牵头，成立了全国首家律师调解的服务机构——青岛市涉外纠纷律师调解服务中心，主营国内或涉外的民商事案件。而后，辽宁省大连晟大律师事务所也成立了调解中心，相比青岛，其受案范围有所扩大，增加了家事纠纷、合同纠纷、知识产权纠纷与劳动纠纷等，其组织结构与运营流程都有相应的改进。
第三，法院主导的调解模式。法院主导的调解模式多以在法院设立调解工作室为主，如云南省昆明市西山区人民法院，选任执业律师在其法院内部值班，为需要的当事人提供调解服务。此种模式的运作与行政主导调解的模式类似，均是向社会统一购买法律调解服务，不同的是调解工作的启动主体与主导主体不同。另外一种法院主导的调解模式是前文中所提到的特邀调解，在此便不作赘述。
二、我国的律师调解的现状：以《关于开展律师调解试点工作的意见》为基本视角
虽然律师参与调解的立法与实践由来已久，但一直没能形成系统化与制度化，直到2017年《意见》的颁布，使得律师调解制度得以上升到新的高度。
（一）《意见》确立的律师调解制度
《意见》的颁布，首次为“律师调解”作出了完整的定义，即是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动。同时，这也给予了律师独立主导整个调解流程以更加充分的保障。比之于传统的人民调解，律师调解具有更鲜明的优点。
第一，律师人数众多，覆盖范围更加广泛，人员稳定性明显优于人民调解员。截至2017年底，全国共有执业律师36.5万多人，律师事务所2.8万多家，[1]广泛遍布于全国各地，具有更强的便民、利民、惠民的特征。除此之外，绝大部分律师均是长期执业，不同于人民调解员的工作属性，具有更强的稳定性，也更利于经验的累积。
第二，律师调解员更具专业性，更能保障调解结果的权威性。相较于人民调解员，成为律师的条件则更为严格。根据《律师法》的规定，申请律师执业，不仅要通过国家统一法律职业资格考试，并且要在律师事务所实习一年，实习考核合格后方能申请成为执业律师。可见，成为律师的条件之严苛，足以保证绝大部分律师不仅具有专业的法律知识，还具有相当的实践经验。而且，与诉讼不同，调解本身并不具备权威性，律师调解亦如是。因此，只有充分保障调解过程的科学性与专业性，才能体现其权威性，才能使调解结果得到最大程度认同。
第三，律师因其职业的特殊性，更加具有职业信任感。律师因其所扮演的社会角色及承担的社会责任的特殊，天然地具有更强的可信赖度，当然这也依赖于律师的专业程度及职业道德。
（二）《意见》中律师调解制度的工作模式
《意见》中对律师调解的受理案件范围做出了基本的限定，除婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的案件外，其余各类民商事纠纷都可以进行律师调解，其中也包括刑事附带民事纠纷的民事部分。同时，根据《意见》对律师调解工作所作出的部署，并结合律师参与调解的实践情况，律师调解工作的工作模式主要可分为以下四种。
第一种是设立在人民法院的律师调解工作室。在人民法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室，配备必要的工作设施和工作场所。同时，根据《意见》的规定，在人民法院设立的律师调解工作室，人民法院应根据纠纷调解的数量、质量与社会效果，由政府采购服务渠道解决调解经费，并纳入人民法院专项预算。此种模式下的律师调解工作室设立在人民法院，而其案源也主要来源于法院，因此更能体现分流诉讼、提高解决纠纷效力的目的。
第二种是设立在公共法律服务中心（站）的律师调解工作室。在县级公共法律服务中心、乡镇公共法律服务站设立专门的律师调解工作室，由公共法律服务中心（站）指派律师调解员提供公益性调解服务。此种模式的律师调解工作室设立于司法行政机关之下，所提供的调解服务具有公益性质，其案件来源以当事人主动申请以及行政机关移送为主。根据《意见》的规定，设立在公共法律服务中心（站）的律师调解工作室受理当事人直接申请调解纠纷的，由司法行政机关通过政府采购服务的方式解决经费。律师调解员调解法律援助案件的经费，由法律援助机构通过政府采购服务渠道予以解决。
第三种是律师协会设立的律师调解中心。律师协会设立律师调解中心，在律师协会的指导下，组织律师作为调解员，接受当事人申请或人民法院移送，参与矛盾化解和纠纷调解。此种模式下的律师调解中心的案源主要来自当事人直接申请调解纠纷、或人民法院移送。根据《意见》的规定，在律师协会设立的律师调解中心受理当事人直接申请调解纠纷的，由律师协会通过政府采购服务的方式解决经费。律师调解员调解法律援助案件的经费，由法律援助机构通过政府采购服务渠道予以解决。
第四种是在律师事务所设立的调解工作室。鼓励和支持有条件的律师事务所设立调解工作室，可以将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，同时可以承接人民法院、行政机关移送的调解案件。《意见》中规定，律师可以通过调解工作获取一定的报酬，也指出在律师事务所设立的调解工作室可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费。
（三）《意见》的实践情况
自《意见》颁布以来，各个试点城市都积极开展了相应的工作，一方面不断探索创新律师调解制度的建设，另一方面，积极将律师调解制度落实于实践，使得立法与实践工作齐头并进，并且二者相辅相成，互相促进。
在立法创新方面，北京、广东、浙江等地的高级人民法院也先后与司法厅联合出台本辖区内的落实律师调解试点工作的实施意见，深圳中级人民法院也与深圳市司法局签订《关于开展律师调解工作的实施方案》。除此之外，试点城市的司法行政部门与法院、律师协会等也都结合当地实践，通过开展社会调查、课题研究等方式积极探索律师调解制度，为律师调解提供更加详细更加科学的建设方案与流程设计。
在实践探索方面，2017年10月24日，在北京多元调解发展促进会、北京市司法局、北京市委政法委、首都综治办、北京市高级人民法院、北京市律师协会和朝阳区律师协会的大力支持下，北京市盈科律师事务所家事调解中心成立大会在北京市国贸三期23层成功举办。盈科家事调解中心的成立不仅有利于及时彻底化解家事矛盾纠纷，有效缓解法院“案多人少”的矛盾，节约司法资源和诉讼成本，同时对于国家司法制度创新、多元纠纷解决机制的完善也具有重要意义。除此之外，以四川为例，截至2018年上半年，四川省共有118个法院先后引入了律师调解，设立律师调解工作室共113个，[2]有效地分流大量案件，缓解诉累，降低司法成本。另外，多个试点城市鼓励公益律师调解的开展，鼓励律师事务所内部设立调解中心，免费对外进行公益调解。江苏常州博爱星律师事务所成立首家免费律师调解工作室，并提取每年收益增收部分的5%设立法援基金，并将一部分资金用于支付律师调解工作的费用，鼓励律师进行调解工作。
三、域外律师调解制度及其启示
（一）域外律师调解制度
1．日本的律师调解
日本的民事调停制度同样由来已久，《民事调停法》中规定了该制度的具体运行与实施细节，大部分的民商事纠纷的调停都可以适用该法，除此之外，针对家事纠纷与劳动纠纷还有专门的《家事审判法》和《劳动争议调停法》予以补充。可见，日本的民事调停制度的适用范围同样广泛，涵盖了司法实践中的绝大部分民商事纠纷。根据《民事调停法》的规定，民事调停活动由调停委员会主持，该委员会与我国的调解委员会不同，是由一名法官与两名民间的调停委员担任共同组成，而且，调停委员通常都是由执业律师来担任。可见，日本的民事调停制度仍是以法院为主导。
除调停组织的不同外，日本的调停过程与调停结果也与我国差异较大。日本的民事调停一般是在调停工作室以不公开的方式进行，双方当事人或其委托的代理人参加调停，并由调停委员会居中主持。若双方就调停内容达成一致，则有调停委员会出具调停书，该调停书与法院判决具有同等的效力；若双方没有达成合意，调停委员会同样可以根据对案件整体的判断与考量，结合当事人的意见与法律法规的规定，依职权出具调停书。当事人可以在两周的异议期内提出异议，如果两周内，当事人没有提出异议，则该调停书生效，与判决书有同等效力；若当事人提出异议，或者调停委员会没有依职权出具调停书，则该民事纠纷可提交法院并进入诉讼程序。
2．英国的律师调解
英国素来秉承“司法不容剥夺原则”，对诉讼外的纠纷解决方式持保守谨慎的态度。然而，根据欧文勋爵在其演讲中的介绍，英国民事司法制度彼时所面临的危机已经颇为严重，存在五个主要缺陷：案件审理过分拖延；诉讼成本过高；不适当的复杂性；诉讼中对可能花费的时间与金钱的不确定性；不公正性，即财力强的当事人可利用制度的所有短处击败对手。[3]这也由此促使了英国的司法改革的发生。根据《最终报告》的设想，英国民事司法改革应致力于实现的目标：尽可能避免采取诉讼；减少诉讼的对抗性，增加合作；简化诉讼；缩短诉讼时间，并且使其更具确定性；诉讼费用变得更具可支付性与可预见性，与个案的价值及复杂程度更相称；经济拮据的当事人可以在更平等的基础上进行诉讼……。
当英国民事司法改革试图平衡公正与效力的关系时，调解的重要性也得以凸显。在英国主要存在法院主导的调解与律师主导的调解两种模式，其中尤以律师主导的调解模式为调解工作的主要部分。民事调解组织的大量兴起，更能体现律师参与调解的积极性与主导性，如全国律师ADR网络（ADR Net, Ltd）、咨询、调解、服务中心（ACAS）、纠纷解决中心（CEDR）、ADR集团等。另外，为鼓励当事人使用诉讼外的方式解决纠纷，英国还将诉讼罚则的规定引入调解；并要求所有民事法庭都要提供ADR信息资源；同时将法律援助基金的援助范围也拓展到调解领域，引导当事人以ADR方式实现正义，解决纠纷。[4]
3．美国的律师调解
与英国不同，美国素来秉承“大力支持，积极介入”[5]态度开展ADR实践，美国的调解制度根据其所处的法律环境及调解人员身份地位的不同可分为三类。一是基层社区型调解。此类型的调解人员以志愿者为主，皆属于非正式的调解员，通常由社区内部具有较高社会威望的人或者知识技能相对丰富的人担任。此类调解的受案范围相对广泛，从家长里短到校园斗殴，都可经基层社区进行调解。此类型的调解虽然普遍存在，但其调解主要依赖于调解员的威望以及社会舆论压力，虽然较好地体现了调解的价值，却不能充分保障被调解人的合法权利。因此，没有得到更多的社会影响力。二是解疑型专业调解，此类型调解的调解员多为具有高学历及某方面的专业技能，因此与基层社区调解相比，更具有解决纠纷的能力，是较为广泛的调解方式之一。三是法院附设型调解。此类型的调解与包括我国在内的其他国家的做法相类似，均是在法院附设调解工作室，对民事纠纷进行分流，减轻法院的诉讼负担。[6]
从上述美国不同的调解类型来看，律师在其中均有不同程度的参与，可见律师仍是美国调解员构成的主体部分。纵观美国的调解制度，调解的整体流程都具有较高的自由度。但不同的是，美国的调解，尤其是解疑型专业调解与法院附设调解倾向于为当事人提供合理可行的调解方案，而非我国调解过程中的“动之以情，晓之以理”。另外，美国为了最大程度促进调解结案以减轻诉讼压力，也采取了部分案件调解程序前置以及诉讼费用罚则等措施。
4．德国的律师调解
为了保障当事人的合法权益，德国《民事诉讼法》第41条以及德国《联邦律师法》第43条规定了律师调解员的回避制度，即充当了调解人的律师，应当进行回避；代理律师不得再作为调解人进行调解。除此之外，为了保障最大效率的调解结案，《德国民事诉讼法施行法》第15a条增设了诉前强制调解制度，规定三类民事争议在法院受理之前必须经过州司法管理机构设置或认可的调解机构对争议调解之后才被受理：①地方法院受理的低于1500德国马克的财产争议；②邻地争议，即《德国民法典》第910、911、923、906条、《德国民法施行法》第124条规定的争议，涉及经营活动的除外；③没有经过媒体、广播报道的个人名誉损害。
5．挪威的律师调解
挪威的律师调解委员会的设定，类似于我国的人民调解委员会，一般较为普通的案件由律师调解委员会主持调解。但涉及较为复杂的案件时，若双方当事人认为主持调解的律师其专业知识储备或实践经验不丰富，不能很好地解决该案件时，一旦双方当事人一致不同意通过诉讼的方式解决，就可以到当地的律师协会申请，由律师协会制定律师进行调解。
（二）域外律师调解制度的启示
1．在律师调解费用的设置上，体现了公益化与市场化兼容的多元收费标准
纵观世界上多数设立律师调解制度的国家都对公众开放了免费的公益调解，这部分的调解费用多来自政府或法院等机构统一购买服务或者来自国家、社会的专项调解基金。另外，多数国家也鼓励并支持律师或律师事务所开展调解业务，鼓励律师提供无偿的或低价的调解服务，以树立律师积极承担社会职责的良好的社会形象；同时，也保障律师在合理范围内收取调解费用的权利。归根结底，律师提供服务并收取费用也是市场机制的组成部分。对于律师调解费用的设定，各国规定均不相同，但大部分国家均将上限限定于诉讼费用的50%，专业型调解、商事调解以及行业性调解收费可能会略高于此比例，一方面源于此类案件的程度较为复杂，另一方面，也是因为此类纠纷的当事人具有较高的专业需求度同时也具备较高的付费能力和付费意愿。
2．当事人信任度来源问题
当事人对律师调解及律师调解员的信任度是律师调解工作得以开展的根本，因此，提高当事人的信任度，也是各国在创新多元化纠纷解决机制，发展律师调解进程中所达成的共识。当事人的信任度一方面来源于律师调解员的专业技能，因此，完善调解员遴选机制、加强调解员专业技能及调解技能的培训是各国探索完善律师调解机制的重要内容。另外，日本、美国、英国等国家的法律职业共同体的构建相对更为成熟，法官、检察官、律师以及法学家等法律职业人员有着共同的职业理念。同时，法律职业人员间互相尊重、互相协作，共同承担法律职业人的社会职责。因此，无论是以法官为主导的调解还是以律师为主导的调解，抑或是日本所采用的法官与律师共同参与调解，都是社会纠纷解决机制的重要组成，都一样为社会公众所信赖和接受。
3．运用诉讼费用的经济杠杆鼓励当事人选择调解方式解决纠纷
鼓励当事人以调解的方式解决纠纷，是当今世界各国的主流趋势。而各国鼓励的手段和措施多种多样，其中最主要也是最普遍的做法是合理运营诉讼费用。法院通过审查当事人的行为，如积极参与调解或为达成调解协议积极做出努力等行为，或者无正当理由拒绝调解或故意阻止调解协议的达成与做出等行为，判断当事人的行为性质，并在诉讼费用的设置上予以适当免除、降低或增加，或在诉讼费用的分担中适度倾斜，以体现对适用调解的鼓励。
四、当下我国律师调解所存在的问题
自《意见》颁布后，我国的律师调解制度已初步迈向制度化建构的正规，但在实践过程中仍存在以下几点问题。
（一）律师的身份界定模糊
当下律师参与调解的渠道有三个：一是受一方当事人的委托，以其代理人的身份参与调解；二是作为一方当事人的法律顾问，依照约定代理委托人参与调解；三是以中立的身份参与或主持调解。三种不同的参与方式，使得律师在调解过程中的身份地位以及权利义务各不相同，而且律师的传统身份便是接受当事人的委托，代理参加诉讼、调解与仲裁，此时参与调解的律师，仅代表一方当事人的利益，其权利也来源于委托人的授权，因此，在调解过程中，律师的一言一行都是为了维护委托人的合法权益。通过第二个渠道参与调解的律师亦如是。但律师调解制度要求律师一反传统的身份定位，在调解过程要持中立的态度，不偏不倚。因此在律师参与调解的实践中，经常出现律师身份混乱、模糊的现象。
（二）公利与私益存在冲突
从宏观角度来看，推动调解机制的发展是深化司法改革、实现司法为民公正司法的重要举措；从微观角度来看，调解具有定分止争、彻底解决民事纠纷与矛盾的作用。因此，无论是传统的人民调解还是当下的律师调解，其功能定位都是解决纠纷，平息矛盾冲突，实现社会和谐，是公益色彩浓厚的社会活动。而在法律允许的范围内，为委托人争取最大限度的利益，此乃律师的本职。同时，律师也在此过程中实现自身利益的追求。于律师自身而言，通过提供法律服务谋求私利，这是律师的职业本性。而律师调解制度要求律师承担解决社会纠纷的公共职能，很难避免调解制度的社会公利与律师的个人私益间存在冲突的可能。比如：律师为谋求更高额的代理费用，而将原本可调解解决的案件引入诉讼程序；或者律师在调解过程中以公谋私，向当事人推荐本人或律师事务所，扩宽案源等。
（三）律师对制度的理念认识不到位
律师往往习惯于通过诉讼程序为一方当事人实现利益，对调解制度的认识有时稍显不足，不能对律师调解制度达成普遍的认同。他们一方面不能认同居中调解这种类似于“和事佬”的新身份，导致调解过程缺乏中立与公正，即律师可能会出于职业习惯与职业本能，偏袒一方当事人，最终导致调解过程的非中立性以及调解结果的不公正性。另一方面，律师对制度理念认识的不到位，还可能会直接导致律师参与调解的积极性不高，更有可能会使得律师在调解过程中不能尽到勤勉义务，出现敷衍、应付等消极调解的行为。
（四）公众对律师调解制度的认识不够
律师调解作为一项新兴的调解制度，公众对此的关注度与了解度不高，这也直接导致了公众在面对矛盾纠纷时更倾向于选择诉讼、仲裁等解决方式。另外，公众因其法律知识有限，对律师调解工作的工作性质认识不到位，甚至有时会出现认识错误。比如，法院附设型调解的当事人，很可能会出现“诉调混同”等错误认识，这都使其不能更好地根据本人的意愿选择纠纷解决途径，保护自身的合法权益。
五、我国律师调解制度的完善路径
通过对当下我国律师调解制度所存在的问题的分析，结合国外律师调解制度发展的成果与经验，构建一套从调解员选任到落实调解流程，同时涵盖对调解员监督约束机制与奖惩机制的完善路径。
（一）构建调解员选任机制
1．设置任职条件
针对调解员的入职条件，部分地区结合当地的实践情况，设置了执业年限或者通过考核等要求。从美国的实践经验来看，调解员在获得调解资格前，应先进行专业培训，只有完成固定的培训时长，并通过考核，才能取得调解员资格。然而，当前我国的调解实践中没有对律师调解员设置统一的任职条件，因此，应确立一套科学的选拔标准。对于该标准的考量，既可以是通过考核，也可以是接受固定的培训时长，或者参照美国的做法，二者兼具，这样才能更好地保障调解员的专业素养，进而保障调解的质量。
2．完善调解员名册制度
最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》中对调解员名册制度的建立与使用有所提及，其中第5条规定：“人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册。建立名册的法院应当为入册的特邀调解组织或者特邀调解员颁发证书，并对名册进行管理。上级法院建立的名册，下级法院可以使用”。律师调解制度可参照此做法，完善调解员名册制度，一方面，便于对律师调解员的监督管理，另一方面，也便于当事人对调解员的自由选择。
（二）落实调解流程管理
1．调解程序前置
当下多元化纠纷解决机制发展的缓慢，很大程度源于当事人倾向选择诉讼作为解决纠纷的手段。然而，诉讼是保护公民合法权益的最后保障，而不应是解决纠纷的首要选择。为了避免此情况的发生，美国的法律对一部分案件规定调解程序前置，以加利福尼亚州法院为例，对于15000美元以下的小额案件须先进行调解，不能直接以诉讼方式结案。[7]而我国的调解遵循自愿原则，只能依当事人的自愿选择而启动。因此，可以对家事纠纷、小额纠纷、消费者权益保护以及交通事故纠纷等规定强制的前置调解程序，并规定违反强制调解程序应承担的相应责任。
2．完善诉调对接
对于律师对于律师调解与诉讼的衔接问题上，《意见》已规定了“完善调解协议与支付令对接机制”与“完善调解协议司法确认程序”，经律师调解达成的和解协议、调解协议，当事人可以直接向法院申请支付令或申请司法确认，上述规定仅是针对调解结果强制执行的依据。《意见》中还规定：“调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，律师调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无须对调解过程中已确认的无争议事实举证”。此条仅体现诉讼与调解的衔接，此外，还应该对律师调解组织的主体认定，对调解过程及证据取得、认定，以及调解失败后进入诉讼程序的问题等内容予以规定，以更好地衔接诉讼。
（三）完善监督约束机制
1．完善回避机制的规定
《意见》中规定了“律师调解员具有以下情形的，当事人有权申请回避：系一方当事人或者其代理人的近亲属的；与纠纷有利害关系的；与纠纷当事人、代理人有其他关系，可能影响公正调解的。”但是条文中只规定了律师个人的回避，没有规定律师事务所的回避，因此，应当完善包括律师本人及所在律师事务所在内的严格回避制度，同时为了保障回避制度的合理适用，还应当规定律师、律所等有关机构的信息披露义务，以确保当事人充分了解律师及律所的相关信息。另外，还应当构建反向的回避制度，即在调解失败进入诉讼程序后，担任过调解员的律师不可以代理任何自己正在调解或已经调解过的案子。只有如此，才能保障律师调解过程中，律师调解员能尽到勤勉义务，不致使原本可以调解的案子最终转变为诉讼。
2．明确告知义务
当事人普遍缺乏专业的法律知识，对律师调解的性质认识不足，因此，应当规定律师调解员必须在调解程序开始之前，清晰告知当事人自己的行为是调解行为，不是代理行为。避免当事人在调解过程中误认为律师是自己的代理人，从而会造成调解结果的不公正。
（四）构建奖惩激励机制
1．完善奖励机制
首先，要对律师调解员进行物质激励。一方面，落实律师调解的收费制度，保障律师对其工作可以得到合理的报酬；另一方面，鼓励社会组织成立“调解基金”，这既可以保障律师调解工作的顺利开展，也可以给予成功调解结案的律师一定的奖励。其次，也要重视精神方面的激励措施。根据马斯洛的需求层次理论，在最基础的生理需求与安全需求得到满足后，会追求更高层次的需求，尊重需求以及自我实现需求。因此，法院、司法行政部门或律师协会可以定期对适用律师调解的案件进行数据统计，根据调解工作成果对律师和律所予以嘉奖。对律师调解工作中业绩突出的律师，法院、司法行政部门或律师协会可以进行表彰，也可参照“十佳公诉人”的形式，设立“十佳律师调解员”[8]对业绩突出的律师给予荣誉奖励。同时，还应鼓励公益的律师调解，对积极参加公益调解的律师以及律所进行奖励，做到公益化与市场化兼容。
2．构建惩罚机制
一方面，针对调解过程中具有不当行为的律师及律所进行通报批评等惩罚措施，并对惩罚的内容记录在律师及律所的档案中，并公开通报，对于严重违反法律法规的行为，由律师协会或司法行政部门视其严重程度及具体情况，分别给予警告、责令改正、罚款、训诫等不同等级的处罚。另一方面，可以参考英国与美国的诉讼费用罚则机制，对不合理地拒绝调解的当事人施以惩罚性的诉讼费用，以诉讼费用为经济杠杆，保障调解的顺利启动与进行。
六、结语
关于我国律师调解制度的具体完善路径尚在探索之中，在未来，律师调解工作无论是在工作模式、开展方式、报酬获取、监督管理等各方面还有很多探索的空间，也必将积累下更多值得推广的经验做法，成为我国司法实践中多元化纠纷解决机制中的重要一环。
参考文献
[1] 龙飞．律师调解制度的探索创新与完善路径[J]．中国律师，2018（5）:22.
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