浅析人民调解制度专业化发展趋势

——以律师参与人民调解的角度分析

秦志刚

（上海华夏汇鸿律师事务所）

摘要：人民调解制度经历了三次变化。分析人民调解案件变化的原因，基本上包括国家政策支持力度以及对调解的重视程度，城市进程中导致的人员结构由原来的熟人社会向现在的“新熟人社会”和“陌生人社会”变化，以及矛盾纠纷向更专业化行业化方向发展，这促使矛盾纠纷解决集中涌向法院及仲裁等机构，以及人民调解员专业化水平受限等原因导致人民调解没能发挥定纷止争、社会治理、稳定教化等作用。基于此，笔者提出国家构建平台、专业化水平人员和机构构建、提升调解本身的独特优势等观点，希望能更好地建设我国的人民调解制度，借助此次调解制度复兴的契机，促使人民调解能真正实现内外结合，实现转型升级，推动调解制度发展。

关键词：人民调解；专业化；转型升级

一、人民调解制度发展的兴衰变化

在传统的人民调解制度下，人民调解是指“在村委会、居委会和企事业单位设立的人民调解委员会的主持下，依据法律、政策、习惯和社会公德对民间纠纷双方当事人进行劝说，促使双方当事人互谅互让，达成调解协议，自治性地解决纠纷的活动”。[1]然而，随着社会向多元化发展，新型社会群体打破原来“熟人社会”的架构，国民法治意识提升，新科技渗入并影响生活的方式，导致社会矛盾由单一性向多元性、或者向更专业性的法律方面转变。正如艾老师所说，“在社会急剧转型的当代中国，利益愈加多元，纠纷也愈加复杂”。[2]问题发生了变化，其解决方式自然的应当与时俱进，进行调整和转型。传统解决纠纷的方式有四种：协商和解、第三方调解、仲裁诉讼、信访上访。和解建立在双方当事人自愿的基础上，此时纠纷尚处于萌芽状态，但此类纠纷解决方式只能通过提高涉事者的道德素质，文化修养、利益平衡以及其他不可控的因素完善。对于此种纠纷解决方式，本文作者不展开论述。调解制度极具东方特色，并被很多西方国家所借鉴。近几十年来，随着社会结的发展，人民调解制度也出现新的变化，这种变化主要在调解案件的数量变化、人民调解员的数量变化、人民调解机构的变化等方面得到反映。本文主要对改革开放至今的这段时间进行分析。

以下提供的三组来自国家统计局的数据，以数据的具体变化来反映我国调解制度自改革开放以来，在调解案件数量、调解人员、调解委员会的变化。通过综合对比，数据显示，我国的调解制度出现了三个阶段。改革开放后调整制度的复苏阶段，调解制度被漠视的衰落期和调解制度的新发展阶段。

从图1～图3可知：

（一）从1984年开始到1992年左右

无论从调解的人数，还是调解委员会的人数和调解的案件数量上可以看出，该阶段我国的人民调解制度呈现繁荣复苏的状态。在成功粉碎“四人帮”后，在各级政府及人民法院的高度重视和指导下，人民调解制度得到恢复，我国社会主义民主与法制建设也开始步入正轨，大规模的普法运动在农村稳步推进，依法行政、依法治理成为迫切需求，人民调解制度也获得了巨大的发展。此处数据中的人民调解委员会仅做狭义理解，专指村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众组织，在基层人民政府和人民法院指导下进行工作的组织。调解人数在1990年后得到极大增长，增长速度超过一倍，但在1997年以后，人数就出现不可逆转的减少（此处的人民调解员的人数，仅指调解委员会中的调解员，不包含其他组织内的或者是兼职调解员）。从调解案件数量看，从改革开放到1992年，整个社会的调解量整体上仍然保持增长的趋势。乡村社会和熟人社会对调解纠纷解决机制不断深化。但调解案件的调解数量，来源于整个社会的纠纷量，不妨我们参考一下近40年来，诉讼纠纷解决的总量来看，两者相互结合，整个社会的趋势会更加明显。

调解主要针对民事案件，图4中民事纠纷整体趋势是逐年上涨，而且速度和规模更加巨大。因此，综观上述4图，反映出调解制度在改革开放以后到1992年左右，调解制度一度振兴繁荣。

（二）从1993—2004年

人民调解制度地位逐渐下降。因为在本阶段，社会结构、社会矛盾对人民调解制度提出新的要求，但是，从作为制度供给方的国家来看，其对人民调解的供给意愿不强，甚至在一定程度上体现出对人民调解的打压态势，使得人民调解制度的灵活性，效力性极大降低，人民对调解的信任更加降低。从以上4幅图中可以看出，在该阶段，虽然社会民事纠纷始终在增加，但是，调解数量却不断减少。调解数量的减少也使得居委会和村委会更不愿意增加将人员和机构的配置，反而为了节俭费用，一度减少。各方面的综合懈怠，让人民调解一度陷入低迷的时期。

（三）从2005年至今

很多专家学者认为这是调解制度的复兴阶段，其实，这一阶段是人民调解制度的重大转折，更是人民调解制度的升级转型关键期。从以上四幅图中看出，人民调解委员会和人民调解员的数量，虽然不再减少，而社会纠纷的民事案件却在急剧增长。这一时期的调解委员会已经不仅仅局限于居委会和村委会了，更多地转向政府街道，公安交警、单位企业等各个部门搭建的调解平台。这些人民调解组织不断壮大发展，在很大程度上冲击了上面4幅图的数据变化。这一阶段，由于各种社会因素，时代因素，案件性质等因素的变化，让人民调解制度焕发了新的生机，也倒逼着人民调解制度转型升级，以更好地发挥人民调解制度的“社会治理功能、传承文化、道德和社会组织（自治）功能以及纠纷预防和解决功能”，[4]让人民调解制度更好地服务于社会。

总之，自改革开放以来，人民调解制度经历了“一个发展起伏的过程，呈现出繁荣、衰落、再复兴的走势曲折的发展过程”。[5]其中第三阶段的变化，更应该引起我们每一位学者的注意，此次人民调解制度的复兴发展，乃是一个社会发展过程中各种因素综合反向推动人民调解制度的转型，在向着解决纠纷法律专业化的趋势发展。

二、人民调解制度近阶段变化的内在因素

2005年以来，人民调解的制度革新的内容体现在组织结构、模式载体等方面，人民调解制度变迁是国家与社会组织、团体共同选择的结果，具有很强的针对性与导向性，并促使整个国家的调解制度发生巨大的变化。但本次调解制度的振兴发展，绝对不是像改革开放后的发展一样，而是有了新的变化。正如兰荣杰老师所说，“与其说2005年后的人民调解强势复兴，不如说人民调解在社会纠纷持续变迁的背景下，主动寻求转型以适应纠纷变迁”。[6]因此，本次变化的深层次的原因，笔者认为主要表现在国家推动，社会人员结构的变革，国民法治意识提升以及利益最大化的“功利主义”的发展等方面。

（一）国家的推动

人民调解制度坚持以自治为基础，具有灵活性、便利性、非营利性、解纷依据社区化等特点，在解纷中注重共同体秩序、人际关系的恢复和心理疏导，为解决基层矛盾和社区基本问题以及在社会维稳方面皆具有不可替代的作用。比如，“枫桥经验”“马锡五式的审判方式”等将矛盾就地化解，平安建设文明社区。新时代以来，矛盾呈多元化发展，而且社会矛盾纠纷也由原来的单一性向多元性转变，由单一的道德纠纷向更专业性，复杂性的法律纠纷转变。伴随经济发展，社会矛盾也成爆发式增长，而且许多问题远非当事人能通过协商和解的方式所能解决，需要通过第三方介入定分止争，有的直接诉讼法院，增加了当事人以及法院的诉累。于是，国家希望赋予调解新的生命力，使各种矛盾能在萌芽状体中解决。2011年，全国人民代表大会通过《中华人民共和国人民调解法》，给人民调解一个准确的法律定位，增强人民调解的法律效力。同时，国家增加对调解机构和调解员的经费补贴以及奖励机制，给人民调解足够的空间，并引导各大机构甚至是各机关开设人民调解工作，增加调解平台，合理配置调解人员，使人民调解的案件数量，在短期内飞速增长。但是，国家推动只是促使人民调解发展的一个推动力，并非人民调解发展的内因，真正促使人民调解发生本质变化的是人民调解的内部结构、当事人的选择以及纠纷本质等特征。因为在这一阶段，不仅人民调解具有长足的发展，司法调解，行政调解等纠纷解决方式国家也给予高度重视，但是唯有人民调解发生了新的转型。

（二）社会人员结构的变化

费孝通先生曾经说过：“亲密社群的团结性就依赖于各种分子间都相互拖欠着未了的人情”和“在熟人中，我们‘眉目传情’，我们‘指石为证’，我们可以抛开比较间接的象征材料，而求更直接的会意”。在本国这个熟人社会彼此之间的矛盾都可以用道德、伦理和人情方式解决。这样的熟人社会依然存在，不过在社会发展中逐渐式微，此类矛盾纠纷也逐渐缩减，人民调解在该类纠纷中发挥的作用也不断淡化。然而，市场经济的迅速发展，社会人员流动不断增强，陌生人间的交往和贸易成为市场经济的主要形式，淘宝，京东等网上销售等产生的纠纷，就无法找到“具有取信于双方当事人的威望、也具有娴熟的调解技能，且能在长期待人处事过程中始终保持的良善言行，具有丰富的相关生活经验和相关实践的人”。这时，发生纠纷只能寻找新的或者其他可替代性的矛盾解决方式。陌生人的社会是城市化进程中必然产生的结果，人们大量向城市转移，同在一栋楼里生活，却“老死不相往来”的社区形式已然成为常态，甚至楼上楼下，左邻右舍，生活几年后也完全是陌生人。和居委会的关系就如同到商店买东西，只是偶尔的服务与被服务的关系而已，根本算不上认识，更不敢称了解。此类纠纷一旦发生，就会诉诸法院，不希望通过自己不熟悉的，对公平与否心存怀疑、调解不成反而增加时间成本和人情成本的居委会调解。因此，近几年诉讼案件成爆发式增长。另外，城市化是一个过程，在我国城市化进程中，城市化并不一定意味着全盘陌生化，他们彼此之间有一个或者多个共同的组织，比如车友会、老乡会、各种专业性社团等，在这个组织中会有一个或者多个组织者或者发起人，彼此建立关系，考察人品性格等。于是，“新熟人社会”大规模产生。他们主要是：一是基于血缘姻缘等传统纽带组成的扩展型家庭；二是基于稳定的职业产生的业缘团体；三是基于共同爱好、情感或背景产生的非职业团体；四是因长期的经济协作和利益交换形成的商贸团体。[7]这类矛盾的解决方式也更倾向于诉讼，因为问题的专业化和时间成本数量会促使他们向更加权威的法院寻求解决之道，而非人民调解。

所以，社会人员的结构变化，由熟人社会逐渐向新熟人社会以及陌生人社会的转变，当事人本人对纠纷的解决方式的选择，促使人民调解必须改变原来的依靠声望水准、社区共同认可的“道德完人”解决纠纷的模式。城市化乃是时代大趋势，当事人纠纷解决方式的选择，必然倒逼人民调解制度的转型，发挥人民调解“在程序的效率性、灵活性和低成本性方面的优势，结果将越发接近实体法律规范，而非实体处理上对人情世故的包容性”。[8]

（三）矛盾纠纷内容更具专业化

图5和图6反映出改革开放以后各类纠纷案件人民调解数量的变化。数据显示，从1984年开始，专业性房产和损害纠纷案件的数量，一条街方式结案的数量不断减少。但是无论图5还是图6，2005年以后，各类专业性案件都在逐年上涨。因此可以看出，目前调解案件的性质向更为专业化方向转变已然成为趋势。图中的数据变化，是各种原因综合作用发生的，笔者认为原因如下：

第一，整个社会的矛盾问题向着专业化的方向转变。人民调解的矛盾毕竟只是社会调解矛盾的一部分，随着社会专业化矛盾增多，诉讼判决、司法调解、行政调解、人民调解以及当事人和解的案件必然随之增多。人民调解案件增多主要有以下几方面的原因。首先，城市化进程中人员结构从熟人社会到陌生人社会的转变，促使矛盾问题的解决转向和解或者司法机构。进入司法机构的纠纷，必须以请求权为基础，因此，此类案件必然是行业性或者专业性的纠纷。其次，国民素质的提升。在大城市中，国民高等教育的普及，人们的文化水平和素质普遍提高，尤其是法治意识，维权意识深入人心。当一个纠纷发生以后，当事人会权衡自己维权的成本的收益。比如，一次简单的交通事故发生，交警定责后，即使是无责任的受害人，在要求对方赔偿方面也愿意和解，赔钱结案。因为时间成本和工作压力让他更愿意和解。再次，人民调解机构开始设置，人员开始调整，人民调解方式转变，让人民调解案件的数量在保持平稳状态下稳速增长。比如，南京市随着特定行业矛盾纠纷的增多，根据行业纠纷专业性特点，一些地方设立了环保纠纷人民调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会等。（南京市鼓楼区医患纠纷人民调解委员会现有5名专职调解员、7名兼职调解员、1个法学专家咨询组、1个医学专家咨询组、1支联络员队伍（由辖区内二级以上医院选派沟通中心主任组成）。江苏省目前已经设立了89个医患纠纷人民调解委员会），因此，矛盾问题的专业化趋势，使得人民调解案件数量增加。

第二，人民调解案件虽然不断增多，但是调解组织及其能力较弱。社会大分工，向着更为专业的行业领域拓展。专业化的纠纷会不断地增加，比如医疗纠纷、股权纠纷、房产、动拆迁纠纷，等等。刘敏教授虽然提到南京的专业调解的建设，但相当于整个社会的矛盾纠纷解决能力，还是杯水车薪，微不足道。因此，大部分的纠纷案件还是通过法院或者仲裁解决的。人民调解的数量虽然有增加，但是这是基于社会整体纠纷增长环境，才不断增多。但是，调解具有诉讼不可能具有的高效和灵活优势，因此，日本学者棚濑孝雄指出：“如高度法制化的现代社会明显存在一种社会心理，许多纠纷不能都由审判处理却又期待着审判式处理”，即一方面，把发现法律上正确的解决作为调解应该贯彻的第一目标；另一方面，又希望“降低发现正确解决所需要的成本”。[9]

三、人民调解新时代转型的思考

人民调解从诞生之日起，就不局限于一种单纯的纠纷解决制度，而是一种重要的基层治理机制。可以说，人民调解追求的“初心”就是自治、法治和德治相结合的治理效果，具有联系国家法律与地方民间规范，维系地方社区共同体和文化精神传承等方面的特殊意义。人民调解的案件的数量虽然不断地增长，但人民调解制度仍处于转型期和发展期。笔者认为，促使调解发挥真正“基层治理和纠纷解决制度”的优势，需要做到以下几点：

（一）人民调解制度需要强国家推动建设，加大支持力度

人民调解制度不同于法院和其他矛盾的解决机构，它不仅是纠纷解决组织，而且是推行社会治理，传承与发展社会优良道德伦理，构建和谐社会的一线工作站。正是无数的人民调解组织，在化解社会矛盾纠纷、缓和冲突关系、对接国家治理机关、维护社区稳定，教育和帮扶社区矫正人员等方面发挥着巨大的作用。因此，在推动人民调解转型中，国家政府机构必须作为坚实推动力量。

第一，引导构建官方的调解平台，使调解更具有公信力，确保人民调解在人民心中的威望。现在的人民调解组织除了居委会和村委会以外，很多组织是自愿组织，随意性较大，且这些调解组织的公平性、专业性以及实际调解效果，定然不如由官方组建的人民调解平台公信力高。随着调解制度的进一步发展，这些调解组织必然式微。在纠纷双方都是陌生人或者“新熟人”时，当事人双方都更愿意将自己的纠纷调解权交给正式的，有权威性的官方平台，而不愿意冒着冤调或者调解不成的风险，将案件交给很散漫的组织。

第二，建立合适的报酬和奖励机制。从图1和图2可以看出，人民调解员的数量逐年降低。缺少相应的报酬和奖励机制，是人民调解员离职或者不愿从事人民调解的重要原因。人民调解员应当有其正确的工作职位定位，即出任人民调解员的条件，应当坚持《人民调解法》第13条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”

第三，确认人民调解协议的效力，保护人民调解协议的成果。《人民调解法》第33条规定，“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”调解协议一旦达成，便具有合同的性质。“人民调解应以当事人之间存在纠纷为前提，其通过对争执的民事法律关系重新进行规制而消解了纠纷形成人民调解协议，虽然人民调解协议属于民事合同，但其显非一般的合同”，[10]尽管法律作出了相应规定，但是限制了申请时间，对协议的效力缺乏更有利的保障。

（二）人民调解员调解水平以及专业化水平建设

提高人民调解的水平以及强化专业专业化调解力量的建设，是人民调解转型的关键。“人民调解员文化程度整体过低是人民调解衰落的原因之一”。[11]笔者认为，调解员文化程度低只是一方面，调解员应当具备对专业化问题的解决能力和专业化经验。笔者始终坚信，文化水平绝不等同于道德威望程度，但是，专业化水平一定会影响调解的水平。在这一点上，我同意艾佳慧老师的观点：“人民调解员解决纠纷的能力更多的是取决于其威望和调解技能，与其学历水平之间并不呈现正相关”。“在社会急剧转型的当代中国，利益愈加多元，纠纷也愈加复杂。”[12]因此，提高调解员专业化水平，不是设置门槛，提高学历要求。笔者认为，选择人民调解员应当满足两个条件。一方面是意识道德水平和专业文化水平。道德水平应该是该地区公认的德高望重之人，能保持公平公正，不偏不倚，依据法律、政策、习惯和社会公德对民间纠纷双方当事人进行劝说，促使双方当事人互谅互让，达成调解协议。另一方面，是专业文化水平。这些人民调解员可以从退休的法官、检察官、仲裁员等中选拔，最好是律师。律师人数众多，专业分工明确，时间相对自由，而且承担社会公益事业本来就是对律师提出的一项要求。如同法律援助诉讼，若能充分发挥律师的调解能力的话，对调解双方达成协议必然增添更多专业性的力量。

每次调解会议最好有两位同事参加，一位是调解组织或者该地区相对德高望重之人，另外一个就是根据案件的专业性，随机遴选一位具有本领域专业的律师，或者其他专业人员。两者相互合作监督，也可共同促进调解成功完成。同时有专业人员的参与，不仅能达到普法教育的效果，更重要的是可以保证调解协议不会因为调解协议违反法律的强制性规定而被法院撤销或者宣告无效。

经常性地组织专业性行业性的调解员或者实践经验德高望重者对调解员们进行调解技能培训，尤其是律师等专业的调解员的调解实战技巧的培训。

总之，人民调解的专业化水平提高，可以强化人民调解的社会地位，增强公民对人民调解的信任，确保调解协议的成果以及更好地对接司法机关等。因此，促使人民调解专业化发展，是人民调解转型和快速进步的关键。

（三）人民调解制度自身特点的优化和建设

人民调解制度具有时间方式灵活性、高效性、效力性、免费性以及调解氛围亲和性等独特的优势。与诉讼相比，诉讼的成本太高，不仅是金钱成本，更是时间、精力、人情等成本。打一场官司会让当事人觉得“不值得”，他们就不会选择诉讼。而且，中国自古就有“厌讼”习惯，以追求“无讼”实现天下大同的愿景。通过大量的实践，人们也逐渐发现，诉讼并不等于正义。不诉讼不一定不能实现正义。只是在现有的情况下，人民调解制度无法满足实体法正义的要求，唯有退而求其次，选择诉讼。其实人民更愿意通过非诉讼的方式，也就是通过调解方式，来实现实体法的目的，最终实现相对的公平正义。因此，增强人民调解制度的优越性，更好地发挥调解制度，解决矛盾纠纷。

四、总结

人民调解制度最本质的目的乃是解决矛盾和纠纷。同时，由于其本身的特殊性，承担了更多的社会责任和国家责任。只有提升人民调解的解决纠纷的能力，增强人民调解的职业定位，获得社会的公信力，建设并完善好人民调解制度。唯有这样，它所承担的社会责任、国家责任才有可能实现。不然，人民调解只是虚设，赋予其再多的虚名和装饰，都是空谈。

人民调解制度随我国国内情况的变化而不断作出自我调整。由于城市化进程、国民素质和法治维权意识提升、时代科技催生的生活方式的变化以及其他矛盾纠纷解决方式的变革，仅仅依靠人民调解制度自我更新是无法适应现代社会矛盾解决机制的。因此，需要国家推动，不断完善构建调解制度，加大对调解制度的支持，推动调解专业化转型，以适应并建立新的纠纷解决模式，完善人民调解自身的优势，促使人民调解制度向专业化行业化方向转型。

参考文献

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[2] 艾佳慧．“大调解”的运作模式与适用边界[J]．法商研究，2011（1）.

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[9] [日]棚濑孝雄．纠纷的解决与审判制度[M]．王亚新译．北京：中国政法大学出版社，2004:52-54.

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[11] 周望．转型中的人民调解：三个悖论[J]．社会科学，2011（10）.

[12] 艾佳慧．“大调解”的运作模式与适用边界[J]．法商研究，2011（1）.