第一节 社会安全治理内涵演变

社会安全的内涵丰富，影响社会安全的因素复杂，不同国家在社会安全治理方面的理论和实践发展具有多样化和复杂化的特点，在公共安全体系建设中，需要明确社会安全、社会治理等基本概念的内涵和外延，创新社会治理，才能不断提升社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

一、社会安全的内涵

社会指一个特定的地域内相互影响并分享共同文化的人们，是共同生活的人们通过各种各样的社会关系联合起来的集合，是人类生存的基本形式。

“安全”是一个古老而现代的话题，作为人类社会的基本需要之一。从个体安全到群体安全，从生命安全到财产安全，是不同地区、不同历史发展时期的人们共同关注的问题。在远古时期，威胁人类安全的因素主要是各种自然风险，如地震、雷击、暴雨等。随着人类社会的发展，人为风险逐步成为主要威胁。人为风险的来源有两个方面：一是由于科学技术的发展对人体健康和生产活动带来的威胁，如汽车的普及带来的交通事故的增加；二是由于社会制度的复杂化带来的人文社会属性方面的威胁，如政治危机、群体性事件等。这两种属性的“安全”在英文中有两个词汇与之对应：safety和security。safety是指自然属性或准自然属性的安全；security是指社会人文性的安全，即有明显人文属性的安全。在《韦伯国际词典》中，security表示一种没有危险、恐惧、不确定状态，免于担忧，同时在一定的意义上还表示进行防卫和保护的各种措施。

（一）社会安全的起源与发展

从人类文明的发展历程分析，社会的发展经历了农业文明时代、工业文明时代和全球化时代三种历史形态。

在农业文明时代，社会以领土及耕地的拓展和人口数量的增加为发展目的，对安全的要求主要表现在以国家为主体的领土安全、人口安全、政治安全、经济安全和军事安全等。社会的安全与发展简单地建立在国家的统治和管理上，并没有明确地被提出和研究。

进入工业文明时代后，由于科学技术的发展、社会生产力的提高，特别是机械、电力的发明使用，使人类征服和改造自然的能力大大增强，人类社会的生产能力也得到了极大地提高。社会的高速发展以经济发展为主导，除了领土安全、人口安全、政治安全、经济安全和军事安全以外，科技安全、社会安全、文化安全也逐步被纳入安全的范畴。人类生存环境的日益恶化和一些重大安全事件的发生，促使一些学者已经开始反思发展的代价问题。20世纪70年代初，罗马俱乐部在《增长的极限》这一报告中描述了片面追求经济增长所带来的环境污染、资源贫乏、人口爆炸、社会邪恶上升和核武器威胁等各方面严重的负面问题，以及造成的人与自然、人与社会的危机，从而使人类社会的存在和发展陷入困境。这一报告轰动了整个世界，社会安全意识被唤醒。

随着全球化的推进，国际间政治、经济以及文化等交流的进一步加深，社会的发展开始注重全面协调的可持续发展。全球化一方面为世界提供了高水准的安全，另一方面也使风险迅速波及世界各地，形成连锁反应。全球化给世界带来了空前的物质繁荣和社会进步，但同时也对危机具有扩大化的效应，为世界埋下了风险的种子。20世纪80年代以来，切尔诺贝利核泄漏事故、疯牛病、重症急性呼吸综合征（SARS）、恐怖袭击事件、禽流感等，使人们变得越来越敏感与恐惧，社会也变得越来越脆弱。此时的社会已是全球社会，此时的社会安全也不再仅仅是国家安全系统中的一个子系统，从宏观角度而言，社会安全已经超越了国家范畴站到了人类社会的高度，尤其是在德国著名学者乌尔里希·贝克提出“风险社会”论题以后，风险社会成了全球化时代的必然语境和社会安全与发展之间矛盾凸显的代名词，社会的安全与发展问题亟待分析和解决。

“社会安全”这一概念最早只是作为“国家安全”的子概念而出现的。当联合国最初提出“人类安全”概念的时候，也只是狭义地指“国家安全”，即保护国家利益和国内人民的生命财产，防止军事打击的侵害。这是因为当时正弥漫着对世界大战的恐惧。冷战结束后，随着两极格局的解体和全球化的发展，传统意义上的军事安全的重要性相对下降，过去在欧洲占据主导地位的军事安全和意识形态问题逐渐退居次席，但是其他形式的冲突却时有发生。一种提倡包括军事、政治、经济、环境和社会等在内的综合安全的新安全观开始占据国际安全研究的主要议程。非传统安全的研究日渐引起国内外学者的重视。真正社会本体意义上的社会安全概念最早见于巴瑞·布赞的《人民、国家和恐惧》一书，他认为社会安全的客体是“社会”（society），而不是“国家”（state），意图突破传统安全研究以军事安全议程为主的国家中心主义范式，从而将安全的中心转移到社会上。

（二）社会安全的概念

人类社会是处在不断变化和发展中的有机整体和复杂系统。社会安全有广义与狭义之分。从广义上讲，无论是经济、政治，还是文化、科技等，都处于“社会”这个概念的范围之中。广义的社会安全是指整个社会系统能够保持良性运行和协调发展，把妨碍社会良性运行与协调发展的因素及其作用控制在最小范围内。它强调指出了社会安全既是一种社会现象，又是一种社会过程，是包括生态安全、政治安全、经济安全等在内的一种“大安全”。狭义的社会安全主要是相对于经济安全和政治安全而言的，是指除经济子系统与政治子系统之外其他社会领域的安全。具体来讲，狭义的社会安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境，以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障。它包括社会安全、交通安全、生活安全以及生产安全。狭义的社会安全则是相对于生态安全、政治安全、经济安全等而言的一种“小安全”。

《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件定义为突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，并将突发公共事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。《中华人民共和国突发事件应对法》则将突发事件定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在实践中一般将重大刑事案件、恐怖袭击事件、涉外突发事件、经济安全事件、群体性事件、民族宗教事件等都归于社会安全事件的范畴。基于以上两个定义，在我国的公共安全体系中，社会安全与防灾减灾、生产安全、公共卫生安全是并列的，是一种以维护社会秩序和社会稳定为主要内容的更为具体的安全范畴。本书中的社会安全治理主要针对这一层面上的社会安全，是前述狭义社会安全中的一部分。

社会安全的指涉客体是“社会”，社会是一个不可被还原到个体的结构，社会安全指的是整个社会的安全，而不是社会内部某些团体和个人的安全。

社会安全不仅是一种客观存在，也是一种主观感知。社会是由群体认同界定的，因此社会安全实际上就是认同的安全，即关于巨大的、自我持续认同的群体安全。从衡量社会安全的社会稳定指标和公众安全感的角度看，社会安全比其他领域的安全更具主观性。

根据以上分析，在全方位立体化公共安全体系中，社会安全是以发现、控制和消除各种威胁社会秩序和社会稳定的因素为主要内容，预防治安、刑事、暴力恐怖事件及大规模群体性事件等社会安全事件的发生，降低此类事件造成负面影响的一系列过程或维持社会秩序和社会稳定的一种状态。

二、社会安全风险的内涵

社会安全风险在广义上是指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性的、深层次的、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会安全风险就会转变成社会安全事件。在狭义上，社会安全风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶段对立、社会发生内争等社会因素引起的风险，仅指社会领域的风险。

社会安全风险是量变前提，社会安全事件是质变结果；社会安全风险是社会安全事件处于萌芽阶段的潜在状态，社会安全事件是社会安全风险发展到一定阶段的必然表现。社会安全风险随时随地都存在于整个社会当中，并有可能危及社会的稳定和安全。时期不同、地域不同、环境不同，社会安全风险的水平也有所不同，不存在无风险的社会。只要采取适当的措施对社会安全风险加以控制，就能将风险水平限制在社会稳定与安全的临界阈值之内，保持社会的良性运行与和谐发展。当社会某一个或某几个领域的风险因素不断积累，并超出社会稳定与安全的临界阈值时，社会安全风险就会转化成社会安全事件，使潜伏的威胁演变为现实中的破坏，就会给社会的运行和人民的生活造成灾难性的影响，甚至会引发社会动乱或暴乱，具有极大的危害性。

三、社会治理的内涵

党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。社会治理理念的正式提出，表明我国更加注重政治、经济、社会和文化各领域的协调发展，标志着我国的社会建设进入了一个新的发展阶段。中国的社会治理既区别于西方的治理理论，又同传统的社会管理相区分，它与中国的社会转型和社会变迁紧密结合，在中国独特的政治、经济和文化发展背景之下，具有自身的理论特质和实践模式。

（一）治理的含义

“治理”一词在中西方长期存在，初始含义基本等同于“统治”，即控制、操纵的意思。1989年，世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，提出非洲发展问题的根源在于“治理危机”，“治理”这个概念才开始被更广泛地研究和运用。

20世纪90年代以来，一些西方学者在现代化的发展背景之下，对治理作出了更深入的解释，并形成了治理理论。美国学者罗西姆在《没有政府的治理》一书中将治理定义为：“一系列活动领域里或隐或显的规则，它们更依赖于主体间重要性的程度，而不仅是正式颁布的宪法和宪章。”他认为治理是一种在共同目标和规则支持下的活动，治理主体不一定是政府，也不需要依靠国家强制力量来实现。库依曼和范·弗利埃特指出：“治理所要创造的结构和秩序不能由外部强加；治理作用的发挥是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”英国学者格里·斯托克则从治理主体的多元、治理责任的模糊、主体间权力的依赖、治理网络的自主以及治理工具的现代性五个层面对治理内容作了进一步的丰富和拓展。

西方学者对治理理论的深入研究，拓展了国家和社会关系的分析框架，使人们看到了政府和市场在社会资源配置中的局限性。全球治理委员会于1995年在《我们的全球之家》研究报告中指出，治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式的总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程。它有四个特征：治理不是一整套规则和一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这个阐释更具代表性和权威性，基本表达了治理的深层含义。

20世纪末以来，国内学者也开始对治理理论进行研究。毛寿龙将治理与统治、行政和管理区分开，他认为“治理”一词介于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代。俞可平认为治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，并在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，满足公众需要。与“统治”（govern）不同，有效的“治理”（governance）是“善治”，具备六个基本要素：一是合法性（legitimacy）；二是透明性（transparency）；三是责任性（accountability）；四是法治（rule of law）；五是回应（responsiveness）；六是有效（effectiveness）（见图0-1）。

（二）社会治理的概念

社会治理指政府管理社会事务的一种全新的管理模式，它通过政府部门、社会组织、市场部门之间的合作协调来解决社会事务中存在的实际问题。一般将以治理理念为指导的社会管理统称为社会治理，即在一个既定的空间范围内，由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活进行规范、协调和服务的过程，其目的就是满足社会需求，维持社会秩序，实现社会善治。

社会治理最大的特点，在于它强调处理社会事务过程中多元主体的平等性以及政府主体的服务性。“社会治理蕴涵了服务至上和公正至上的管理理念，它既要将政府从包揽一切的财政重负中解脱出来，又要谋求社会多个主体、多种力量的协商合作；既要增强私营部门、公民社会的活力和自主性，又要保证私营部门和公民社会对具体意义上的公众负责；既要提高社会管理的效率，又要保证社会管理过程和结果的相对公正。”

从“社会管理”到“社会治理”的转变只有一字之差，但是其含义却有很大的不同。“管理”是指在特定的环境下，通过“人”这个中心，对组织拥有的资源进行分配、计划、管理，达到组织既定的目标。从狭义来说，管理就是指挥他人进行工作。而“治理”是指政府管理的行为方式及调节政府行为的机制。“治理”与“管理”之间最大的不同，就在于治理的权威并不是完全靠政府来支撑，而是可以和非官方的人员或者组织协调和合作。另外，“管理”有明确的上下级关系，无论上级的工作对错与否，下级都要服从上级的管理，而“治理”则注重于官方与非官方对参与国家和社会事务的平等参与，从而找到解决问题的最佳途径。从“治理”的提出，可以看出以习近平同志为核心的党中央，在国家治理思想上的转变，这是一个巨大的进步，有利于促进社会更广泛地参与，有利于激发社会的活力，有利于更好地维护人民群众的利益。从“管理”到“治理”，显而易见，是从一元到多元、单向到互动的最终实现公共治理的过程（见表0-1）。

四、社会安全治理的内涵

安全是社会发展的基石，在公共安全体系建设中，社会安全治理不仅是总体安全治理的重要组成部分，也是其他领域安全治理的重要基础和基本保障。

（一）社会安全治理的概念

社会安全治理是以治理理念为引领，根据社会安全风险的演化规律，通过制度安排，化解社会矛盾，降低社会安全风险，保障社会公正，实现社会安全。

与防灾减灾、生产安全和公共卫生安全相比，社会安全的威胁因素主要是人为因素，且大多具有主观故意性。由于全球化和信息化的影响，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件发生后如果处置不当也可能对社会安全造成威胁。社会安全的内容复杂性、威胁多元性、演变的不确定性和连带性，都大大增加了社会安全治理的难度。

当前我国正处于重要的战略机遇期，也是社会矛盾凸显期。社会矛盾是影响社会安全的因素。毛泽东说过有进步就会有矛盾。伴随着我国经济飞速发展，社会矛盾也渐渐显露出来。从实质上看，社会矛盾可分为两类：一是合法形式的社会矛盾，这类社会矛盾的冲突程度较轻，社会危害较小，一般可以通过合法途径解决；二是非法形式的社会矛盾，与合法形式矛盾相反，社会危害严重，而且会对正常的社会秩序构成严重威胁。近年来，我国社会矛盾总量不断上升，其中合法矛盾比例在下降，非法矛盾比例在不断攀升，反映出我国社会矛盾不但数量多而且日益严重的特征，对社会秩序将产生较大的负面影响。无论在社会发展的任何阶段，稳定的社会秩序都是社会生活正常进行的必要条件，是社会治理追求的理想状态，更是国家繁荣兴盛的根本前提。因此，为了构建社会主义和谐社会，社会治理要坚持以人为本，以关系群众切身利益的现实问题为切入点，化解社会矛盾，稳定社会秩序，使社会各部分在发展中达到动态平衡。

公正是和谐社会的本质和基石，是社会主义核心价值观的主要组成部分，反映社会成员对合理社会规范、社会秩序和分配格局的诉求，是党和政府的一贯主张和矢志不渝的奋斗目标。公正是具体的，在不同的领域有不同的内涵，如经济领域的公正主要是指商品买卖双方的等价交换，社会领域的公正则是指所有社会成员都能共享改革发展的成果。公正也是相对的，社会发展程度决定社会公正的现实程度。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平决定了我国唯一公正的分配制度应该是以按劳分配为主，以多种分配方式为辅。在此制度下允许产生差距，但这种差距应该是在社会成员可接受范围之内的基于公平分配方式的收入分配差距。实现社会公正是社会治理的具体目标之一，更是社会治理现代化的重要衡量尺度。

（二）社会治安综合治理

社会治安综合治理是指在各级党委、政府的统一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，齐抓共管，依靠广大人民群众的参与和支持，通过综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，预防和打击违法犯罪，整治社会安全秩序，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，促进社会和谐的一项系统工程。社会治安综合治理是一项具有鲜明中国特色的治安方略，也是社会安全治理的初步探索。

“礼乐刑政，综合为治”的治国理念，是我国古代治理国家的核心思想之一。我们党和国家在革命与建设时期，依靠群众保卫和巩固政权的生动实践，为社会治安综合治理思想的逐步形成提供了经验基础。在改革开放前夕，中央关于“统筹解决社会治安问题”要求的提出，标志着社会治安综合治理思想趋于概念化。社会治安综合治理理论最早形成于20世纪70年代末，80年代初，正式提出社会治安综合治理方针。

社会治安综合治理工作从20世纪90年代初开始进入新的发展阶段。1991年1月，中共中央在烟台召开了全国社会治安综合治理工作会议，总结了过去10年开展社会治安综合治理取得的成绩和探索的成功经验，明确了今后的大政方针和工作任务。随后，中共中央、国务院和全国人大常委会分别作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，深刻阐述了对社会治安实行综合治理的重要意义，明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、工作范围、主要任务和基本方法等，成为指导社会治安综合治理的纲领性文件。1992年召开的党的十四大特别强调加强社会治安综合治理工作，在修改后的《中国共产党章程》中，增写了“加强社会治安综合治理，保持社会长期稳定”的内容。1997年召开的党的十五大和2002年召开的党的十六大进一步强调，维护社会安全，要坚持“打防结合、预防为主”的方针，全面实行综合治理。

2006年，党的十六届六中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的新理念、新思路、新途径、新目标，并在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，完善社会治安防控体系，广泛开展平安创建活动，把社会治安综合治理措施落实到基层，确保社会治安大局稳定。”2007年，胡锦涛在党的十七大报告中强调，要“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改革和加强城乡社区警务工作，依法防范和打击违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”。

2016年，习近平总书记就加强和创新社会治理作出重要指示，强调要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系，各级党委和政府要高度重视社会治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制，切实肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任。

2016年10月，在全国社会治安综合治理创新工作会议上，时任中央政法委书记、中央综治委主任孟建柱强调，要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和关于加强和创新社会治理重要指示精神，主动适应新形势，立足当前、着眼长远，坚持创新引领，积极推动理念、制度、机制、方法创新，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，努力实现对各类风险从被动应对处置向主动预防转变，建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众的安全感。