第二节 地方干部对省管县改革的基本认知

自1982年中共中央51号文件发出《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》以后，全国绝大部分地方都实施了市管县体制改革。市管县体制在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，促进了区域市场的统一和规模经济的形成，精简了政府机构并提高了行政效率，避免了省县之间长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬，加快了中国城市化的发展进程（孙学玉等，2004）。然而，支撑市管县体制的政治经济条件的形成与变化，同时说明了它的成功与危机。随着我国市场经济体制的建立和完善，政府职能的进一步转变，市管县体制正在越来越偏离其初始的目标。

表2.1中的N表示响应人数，指选择了本选项的人数，或者说是原始频数。响应百分比指的是，在做出的所有选择中，选择该项的次数占总次数（总响应次数）的比例。个案百分比是指，选择该项的人数占总人数的比例。结果显示：地方干部认为市管县体制的主要优点在于促进了中心城市不断壮大（54.8%），实现了城乡统筹发展（40.4%），带动了周边县域快速发展（31.3%）。地方干部认为市管县体制提高了政府管理效率（19.1%）、确保了社会稳定和谐（18.4%）的比例相对较低。值得注意的是，有19.0%的地方干部认为市管县体制没有任何优点。考虑到这一选项有些“绝对”，这个比例算是相当大了。令人疑惑的是，市管县体制被理论界认为并没有真正实现城乡统筹（吴金群，2010a），反而扩大了市县之间的差距（陈国权等，2012），为什么还有那么多的地方干部认同那些所谓的优点？这不能简单地推论说地方干部被体制设计的初衷、以及与之相伴随的政策宣传蒙蔽了双眼，而是必须对不同工作单位地方干部的态度做更加精细化的分析。

表2.2、表2.3、表2.4、表2.5、表2.6、表2.7做了工作单位和每个优点选项的交叉分析，结果表明：相对于县级政府干部和乡镇干部，地级政府干部更加倾向于认为市管县体制促进了中心城市不断壮大、带动了周边县域快速发展、实现了城乡统筹发展、提高了政府管理效率、确保了社会稳定和谐；相对于地级政府干部，县级政府干部和乡镇干部更多地认为市管县体制没有任何优点。因为调查的样本中地级政府干部（579人，占55.4%）比县级政府干部（308人，29.4%）、乡镇干部（78人，7.5%）多，所以表2.1呈现出来的结果就完全可以理解了。

在统计研究中，分类变量有二分类变量、无序变量和有序变量，其中无序变量和有序变量都属于多分类。典型的二分类变量有：同意、不同意；男性、女性；死亡、存活。无序变量比如：汉族、回族、满族；工人、农民、教师。有序变量比如：轻度、中度、重度；非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意。在分析方法的差别性检验中，二分类变量和无序变量都可以用卡方检验，前者是四格表卡方，后者是RXC列联卡方，而有序变量则得用秩和检验的方法。因为SPSS只能做2∗2的二分类变量卡方检验，所以本章没有做工作单位和各项优点之间的卡方检验。本章针对有序变量分析的部分，采用了秩和检验的方法；针对无序变量分析的部分，则采用了卡方检验的方法。

市管县体制存在哪些缺点呢？表2.8显示：排在前四位的缺点分别是：加大了行政成本（77.2%）、增加了地方层级（65.2%）、地级市压缩了县（市）的发展空间（50.7%）、地级市剥夺了县（市）的大量资源（48.3%）。与表2.1呈现的较高比例干部认为市管县体制实现了城乡统筹发展（40.4%）一致，认为市管县体制扩大了城乡差距的干部比例相对较低（20.6%）。有意思的是，从表2.1可见，54.8%的地方干部认为市管县体制促进了中心城市不断壮大，而表2.8显示，有50.7%的地方干部认为地级市压缩了县（市）的发展空间，有48.3%的地方干部认为地级市剥夺了县（市）的大量资源。这说明，地方干部已经明确意识到，市管县体制虽然促进了中心城市不断壮大，但却部分地以周边县（市）的牺牲为代价。表2.9、表2.10、表2.11显示，不同层级政府的地方干部对地级市剥夺了县（市）的大量资源、压缩了县（市）的发展空间、扩大了城乡差距的认知存在较为明显的差异。相对于县级政府干部和乡镇干部，地级政府干部较为普遍地（超过50%）对这三个问题表示“不同意”。表2.12、表2.13显示，地方干部对增加了地方层级、加大了行政成本的认知也存在一定的差异。虽然地级政府干部在总体上（超过60%）承认了市管县体制增加了地方层级、加大了行政成本，但是相对于县级政府干部和乡镇干部，地级政府干部表示“不同意”的比例依然更高。从表2.14可见，市管县体制背离了《宪法》精神，大部分地方干部还没有认识到。或者说，他们在实践中根本就没有意识到存在这个问题。这与中国地方干部强调中央政策执行、忽视宪法法律规定的实际状况是一致的。

表2.15显示，地方干部中有68.0%认为省管县改革促进了县域经济社会发展，63.5%认为降低了行政成本，59.4%认为提高了行政效能。然而，认为省管县改革推动了城乡统筹的比例是36.8%，认为改进了省市县府际关系的比例仅有19.0%。这说明，省管县改革虽然已经取得了一定的成绩，但因为改革尚不彻底、配套工作没跟上等诸多原因，省管县的体制优势并没有完全发挥出来。不仅如此，当前省管县改革中还存在诸多问题（见表2.16）。地方干部认为最主要的问题依次是：财权、事权和人权不配套（76.2%）、省市县职责分工不明确（41.4%）、改革遇到的阻力很大（36.2%）、权力下放没有到位（34.7%）、省级政府管理难度加大（33.1%）、垂直管理部门定位模糊（29.5%）、地级市对县的支持减少（26.3%）、改革的法律保障欠缺（19.6%）、影响了中心城市发展（11.0%）。

调查表明（见表2.17），地方干部认为所在地区的市、县政府间关系比较和谐的占53.6%，一般的占32.2%；认为非常和谐（6.4%）、不太和谐（6.7%）和很不和谐（1.2%）的比例相对较少。这说明，地方干部对当前市县政府间关系的评价不是太好，也不是太坏，而是总体上还可以。如果分地区来看（见表2.18），浙江金华、浙江温州、广东湛江、内蒙古包头等地对当前市县政府间关系的评价相对较低，而山东青岛、河北廊坊、河南商丘、内蒙古通辽、安徽黄山等地对当前市县政府间关系的评价相对较高。这与当地是否已经开展省管县改革或改革的具体进展之间没有简单的线性关系。比如，浙江的省管县改革走在全国前列，但因为改革依然主要局限于财政体制或对县（市）的放权，导致行政体制与财政体制的扭曲、省市县之间的职责不清等多种问题，所以地方干部对当前的市县关系并不满意。一些省管县改革进展相对缓慢的地区如山东、河北等地，因为体制改革过渡期可能出现的问题还没有充分暴露，地方干部对当前的市县关系评价反而更高。当然，同一省区之内的不同地级市也会存在明显的差别。比如浙江舟山，因为地理位置和国家海洋综合开发试验区的关系，对省管县改革的呼声就远远不如浙江金华和温州来得高，对当前市县政府间关系的评价也相对较为宽容。

有意思的是，由性别∗所在地区市县政府间关系交叉表发现（见表2.19），女性干部比男性干部更倾向于做出比较和谐或非常和谐的评价。利用多个独立样本的非参数检验，发现性别与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，存在显著的相关性（见表2.20、表2.21）。非参数检验主要用于那些总体分布不能用有限个实参数来刻画，或者不考虑被研究对象为何种分布以及分布是否已知的情形（张文彤等，2004:279）。表2.20中秩的含义是，对样本X1, X2, …, Xn，按由小到大排成一列，如果Xi在这一列中占据第Ri位，即称Xi的秩为Ri。在本数据库中，用1代表了非常和谐，2代表了比较和谐，3代表了一般，4代表了不太和谐，5代表了很不和谐。所以，秩越大，意味着其评价越负面；而秩越小，意味着评价越正面。表2.21中的Kruskal-Wallis检验由Kruskal和Wallis设计，类似于两样本的Wilcoxon秩和检验方法在多样本时的推广：将数据转化成秩统计量（张文彤等，2004:289）。

由工作单位∗所在地区市县政府间关系交叉表可见（表2.22），地级政府干部认为所在地区市县政府间关系比较和谐与非常和谐的比例远远高于县级政府干部和乡镇政府干部。也就是说，地级政府作为市管县体制的主要获益者，对当前市县政府间关系的满意度相对较高。而县级政府和乡镇政府在总体上已经产生了对地级市的离心倾向，因而对当前市县政府间关系的满意度相对较低。经过多个独立样本的非参数检验，发现工作单位与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，存在显著的相关性（见表2.23、表2.24）。

由行政级别∗所在地区市县政府间关系交叉表可见（表2.25），正处级和副处级干部对市县政府间关系的判断，要比正科级和副科级干部的判断乐观得多。经过多个独立样本的非参数检验，发现行政级别与对所在地区市县政府间关系和谐程度的判断，存在显著的相关性（见表2.26、表2.27）。因为样本中的处级干部大部分来自地级政府，所以这一结论与工作单位对所在地区市县政府间关系判断的影响，在逻辑上一致的。

在问及有没有必要开展全面的省管县改革时，60.0%的地方干部认为非常有必要；11.3%的地方干部认为没必要，财政省管县就可以了；22.4%的地方干部认为没必要，权力下放就可以了；1.7%的地方干部认为根本不必要；另有4.7%的地方干部认为无所谓（见表2.28）。由工作单位∗有必要开展全面的省管县改革吗交叉表可见（表2.29），县级政府干部和乡镇政府干部认为非常有必要进行全面省管县改革的比例远远高于地级政府干部，而地级政府干部则更多地选择了“没必要，财政省管县就可以了”或者“没必要，权力下放就可以了”。考虑到样本中的地级政府干部（575人，占55.4%）比县级政府干部（303人，29.4%）和乡镇政府干部（78人，占7.5%）都多，仍然有60.0%的地方干部认为非常有必要进行全面的省管县改革，说明省管县改革已经成为“人心所向”。

如果要进行全面的省管县改革，应该如何推进呢？表2.30显示，63.0%的地方干部认为应该根据各地条件逐步推进；18.7%的地方干部认为应该全国统一推进；17.8%的地方干部认为应该中央总体推动，但容许个别省份例外；0.6%的地方干部提出应该拒绝改革。虽然有接近2/3的地方干部同意根据各地条件逐步推进，符合理论研究的一般预期（吴金群，2010b），但是超过1/3的地方干部认为应该全国统一推进或由中央总体推动，说明经过一段时间的各地碎片化改革，地方干部对省管县改革的顶层设计有了较强的需求。

全面省管县的改革，需要满足一定的条件。调查表明（见表2.31），地方干部比较看重的条件依次为：改革共识要达成（65.4%）、试点经验要积累（51.2%）、管理幅度要适当（50.9%）、经济基础要具备（48.0%）、主要领导要重视（46.8%）、技术保障要到位（29.2%）。

具体到对所在省份开展全面省管县改革条件的判断（见表2.32），地方干部中认为非常成熟的占7.2%，比较成熟的占35.6%，一般的占37.0%，不太成熟的占18.1%，很不成熟的占2.0%。可见在总体上，地方干部对改革现实条件的判断在谨慎中带点乐观或者在乐观中依然保持谨慎。

调查表明，不同的任职地区、工作单位、行政级别，甚至不同的性别、学历对所在省份开展全面省管县改革条件的判断都存在明显的差异。这说明，地方干部的不同角色和身份，会在很大程度上影响到他们对客观事物的主观认知。

由任职地区∗所在省份开展全面省管县改革条件交叉表可见（表2.33），浙江金华、温州、嘉兴和舟山的地方干部认为所在省份开展全面省管县改革条件的成熟程度相对较高，而河南商丘、漯河和郑州，内蒙古包头和通辽，安徽安庆和黄山等地的地方干部认为所在省份开展全面省管县改革条件的成熟程度相对较低。

由工作单位∗所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表可见（表2.34），县级政府干部和乡镇政府干部对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，比地级政府的干部要乐观得多。根据表2.35、表2.36的非参数检验结果，工作单位与所在省份开展全面省管县改革条件的判断，存在显著的相关性。这反映了县级政府干部和乡镇政府干部对加快推进省管县改革的迫切渴望。

由行政级别∗所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表可见（表2.37），厅局级干部和科级干部对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，明显比处级干部要乐观。根据表2.38、表2.39的结果，行政级别与所在省份开展全面省管县改革条件的判断，存在显著的相关性。因为样本中的处级干部大部分都来自于地级市，所以这个结果跟工作单位对所在省份开展全面省管县改革条件判断的影响，在逻辑上是一致的。

由性别∗所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表可见（表2.40），男性干部比女性干部对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，要乐观得多。而且，根据表2.41、表2.42的非参数检验结果，不同性别对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，在统计上呈现出显著的差异。

由学历∗所在省份开展全面省管县改革的条件交叉表可见（表2.43），除了高中或以下学历的两个样本之外，学历越低越倾向于认为所在省份开展全面省管县改革的条件比较成熟或非常成熟。根据表2.44、表2.45的非参数检验结果，不同学历对所在省份开展全面省管县改革条件的判断，在统计上有显著差异。这一方面是因为较低学历的干部（比如大专）更多工作于乡镇政府或县级政府，另一方面则可能说明地方干部的学历越高，对省管县改革条件的判断越发谨慎。

如果要推进全面的省管县改革，需要做好哪些配套工作？表2.46显示：地方干部的选择依次是：下放管理权限（71.0%）、调整行政区划（64.9%）、转变政府职能（61.4%）、改革干部制度（58.6%）、统一干部思想（41.7%）、修改法律法规（17.8%）。相对来说，地方干部对管理权限、行政区划、政府职能、干部制度更为关心，而对相关法律法规的修改却没有引起足够的重视。实际上，我国现行宪法虽然规定了省管县体制，但三十多年的地方实践使得许多法律法规被锁定在市管县体制之中，比如规定“经设区的市批准……”。地方干部对宪法和法律的关注不够，在前文对市管县体制的主要缺点（表2.8）、省管县改革试点中存在的主要问题（表2.16）的问答中已可见一斑。