第三节 中国近现代语境中协商民主的实践探索

一、中国近代协商民主思想及制度的萌芽

中国传统政治文化中已经包含一些协商民主思想，但其与近代意义上的协商民主思想还有较大的差距。“从制度上看，中国传统政治设计中的谏议制度、朝议制度、庶民议政乃至选人用人中的科举、察举、荐举，都体现了一定程度的包容性、开放性和平等性”，其中也包含着部分民主意识与实践，但这与中国社会主义协商民主思想的缘起没有直接的历史与逻辑关系，只是为中国特色协商民主的发展提供了深厚的文化基础和制度启示。深究其因，“中国传统政治中的协商民主要素，主要是对于君主专制体制的一种缓和、调剂和纠偏，其根本目的是服务于专制统治的有效性的。而我们所要发展的协商民主，是对更好发展人民民主的实践探索、更好实现人民当家做主的制度安排和更好体现人民主体地位的价值要求。所以后者是对前者的创造性转化”。中国协商民主的制度起源可以追溯到清末，到新中国成立，经历了四个阶段。

第一个阶段是清末的谘议局和咨政院。协商政治撬动的是几千年来君主决定一切的传统，使君主开始倾听国民的意见。1907年夏，清廷在镇压徐锡麟、秋瑾起义之后，为收买人心，安抚立宪派，先后发了数次有关立宪的上谕，积极进行预备立宪。9月20日的上谕宣布设立资政院，任命溥伦、孙家鼐为该院总裁，主持筹备。10月19日的上谕则命令各省督抚准备在省会设立谘议局。1908年7月，在各省掀起国会请愿运动时，清廷谕准公布了《谘议局章程》及《议员选举章程》，颁布了《资政院章程》的前两章（“总纲”与“选举”两章）；8月，颁布“宪法大纲”与“九年筹备立宪清单”。1909年10月14日，各省谘议局第一届常会同时开幕（唯新疆以“地处偏僻，知识未开”为由暂缓成立）。谘议局是省立法机构的前身，而资政院是清政府创立的审议机关或者说是国会的雏形。按照1909年公布的章程，资政院成员将“包括一百名清廷的被提名人和一百名民选的代表”，允许讨论“全国的预算与收支决算；有关税制和公债的发行事项；修订或废除法令；关于谘议局和督抚有争议的事项；由皇帝提交的其他事项”，与行政当局的关系为：“各部或其他高级行政机关的大臣如对资政院的决议不满意时，可命令重新审议；在重新审议之后，如果双方不能达成协议，需呈请皇帝做出裁决；当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求其阐明；当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。”资政院第一次会议于1910年10月在北京召开。会议之后，资政院常常与各部大臣及各省督抚发生冲突。结果，有些决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的裁决而被废弃。作为对专制制度进行改良的产物，谘议局因受到督抚的牵制，不能完全独立议事，但其毕竟与清朝原有的专制机构不同，对摧毁专制制度、打击官吏横暴多少起到了一些作用。1918年“一战”结束后，资产阶级维新派和革命派最终对民主共和达成共识。康有为的君主立宪主张已经倾向于民主共和，他提出：“今宜力请南北新旧国会同时解散，依美、法例，召开国民大会，令每县举议员一人，公决和平，公议宪法。”至此，时代的发展使维新派与革命派在诸多方面趋向合流，资产阶级的激进和保守势力在同一阵营内部以批判性协商与妥协性协商的复合形式表现出来。

第二个阶段是第一次国共合作时期的两党联席会议。第一次国共合作是以党内合作的形式进行的。如何协调好国共两党之间的关系，是当时两党面临的一大重要问题。早在1924年8月的国民党中央政治委员会第六次全体会议上，共产党和国民党左派同意了鲍罗廷提出的关于建立一个“国际联络委员会”来调解国共两党矛盾的主张。由于孙中山当时坚持了国共合作的方向，这一委员会的成立在调解两党矛盾方面发挥了一定的作用。孙中山逝世后，鲍罗廷与蒋介石一起“屡次会商国共合作问题，订定整理党务办法”。1926年5月15日至22日，国民党召开第二届中央执行委员会第二次全体会议，蒋介石控制下的国民党中央以“消除疑虑，杜绝纠纷”和“改善中国国民党和共产党间的关系”为幌子，提出了“整理党务案”的提案，开始排挤共产党。“国民革命时期的国共合作破裂以后，近代中国逐步形成三条政治发展道路：中国国民党的专制独裁道路、各民主党派的自由民主道路、中国共产党的新民主主义道路。三种不同政治力量与代表性政党组织之间的协商与斗争，构成了中国国民党在大陆执政时期的社会各阶级关系的突出特征。中国国民党坚持一党专政和个人独裁，遭到中国共产党和各民主党派的激烈批判。同时，共产党对国民党的军事斗争和对民主党派的协商合作，使国民党执政时期的政治协商既具有批判性又具有妥协性。”

第三个阶段是抗日战争时期的国民参政会。国民参政会是抗日战争时期由国民党和其他各党派、团体组成的政治咨询机关。1938年7月在汉口召开了国民参政会一届一次会议，以后每年召开一次或两次大会，到1947年，国民参政会召开了四届十三次大会。抗战初期，国民参政会为维护民主，坚持抗战，发挥了一定作用。但其后来成为国民党粉饰专制统治欺骗人民群众的工具。抗日战争爆发后，迫于形势，国民党于1938年3月召开临时代表大会并做出决议：“在非常时期应设立国民参政会”，“国民政府设置国民参政机关，俾集中全国贤智之士，以参与大计”。接着颁布了《国民参政会组织条例》，对参政会的产生、参政会的职权等做了规定。《国民参政会组织条例》开头就说明国民参政会成立的目的是集思广益，在“精神上则是发挥民权主义，建树民主政治”，“在使命上，是协赞政府抗战建国，在职权上，有讨论并决议政府对内对外之重要施政方针及对政府建议之权”。不难看出，国民参政会是一个咨询性质的机构，但已初具民主形式，制定了一些制度，参政员人数和所代表的范围亦有所扩大，给各党各派提供了一个公开发表政见的场所。作为“民国以来中国政治史上最光辉的一页”，国民参政会前期对团结全国人民，发扬抗日民主，推动全国抗战起到了一定的积极作用，但它从根本上还是国民党伪装民主、独裁反共的御用工具。

第四个阶段是抗日战争胜利后的政治协商会议（旧政协）。1945年8月25日，中国共产党就抗战胜利后的时局发表了《中共中央对于目前时局的宣言》，号召“立即召开各党派和无党派代表人物的会议，商讨抗战结束后的各重要问题”，结束国民党一党专政，成立民主的联合政府。国民党政府迫于舆论压力邀请毛泽东等人飞赴重庆谈判，国共两党经过反复商议于28日签订了《双十协定》，确定召开政治协商会议。1946年1月10日至31日，政协会议在重庆召开，参加者有国民党代表8人，共产党代表7人，民主同盟代表9人，青年党代表5人，无党派人士9人，共38人。这次政治协商会议经过激烈的斗争，通过了和平建国纲领、关于军事问题的协议、关于国民大会的协议、关于宪草问题的协议、关于改组政府的协议等五项协议。按照政协决议，真正的国民大会应当是在全面停战的和平条件下，由改组后的民主联合政府召开。但是，蒋介石违反政治协商会议的决议，于1946年11月15日在南京单方面召开了“国民大会”，遂使政协解体。在国共和谈基础上形成的1946年的旧政协，进一步扩大了阶级基础，成为党派之间进行协商合作的新开端，是原初形态协商政治的最高形式。原初形态的协商政治从最初领导人之间的协商合作到各党派之间的协商合作，只是极少数人的参与，如旧政协代表只有38人，无法集中最广大人民群众的智慧和力量。其需要商谈的问题也往往是重大的宏观的政策性问题，缺乏对社会各层面的广泛深入协商，更缺乏协商对话的持续性。但这种通过各党派代表和社会贤达召开政协会议共商国是的方式，不仅深受各民主党派的拥护，也获得中共领导人的赞誉。周恩来称政协方式“是替民主政治树立了楷模”。毛泽东认为，1946年的政协虽然遭到破坏，“但是已在人民中留下了不可磨灭的印象”，因此，他筹建中央政府时，首先便考虑恢复政协，以为号召。

谘议局和咨政院、两党联席会议、国民参政会、旧政协是近现代历史上关于协商民主的有益尝试。这些尝试，虽然最后都因当时的社会性质、社会发展阶段、政治家们观点的局限性等综合原因而失败，但不可否认，它们对新中国政治协商制度的创建和运行有巨大影响。

二、新中国成立后协商民主制度的建立

新中国成立后，在国家治理方面经过长期的探索，政协制度成为中国特色协商民主形式的重要载体。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，是符合我国国情、具有鲜明中国特色的社会主义新型政党制度，是中国共产党将马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。经过长期实践、探索与积累，政协制度在理论体系、规范依据、制度建设等多方面获得了全面成长与发展，成为中国特色社会主义事业的重要组成部分。

在政协制度的产生和成长过程中，中国共产党历代中央领导集体都为创建和丰富人民政协理论做出了重大贡献，彰显了“中国特色”和“协商特质”两大品格。毛泽东同志就人民政协的性质和任务、在国家政治生活中的地位和作用、共同政治基础及工作方针，中国共产党对人民政协和统一战线的领导权，人民代表大会成立后人民政协长期存在的必要性和重要性等提出过一系列独创性思想，并将政治协商确定为新中国宪法制度的基本内容。他说：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”周恩来说：“新民主主义的议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”。党的十一届三中全会以后，我们党提出了新时期统一战线和人民政协的性质和任务，确立了中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。邓小平说：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”以后，着眼于党和国家事业发展全局，我党把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，并通过修改宪法规定这项基本政治制度将长期存在和发展。

中国政协制度最早的宪法依据是1949年9月制定的起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1982年宪法序言中规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”1989年，中共中央颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，并就如何加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商，进一步发挥民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中的作用、民主党派在人民政协中的作用等问题进行了阐述。2005年，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次指出中国共产党同各民主党派和无党派人士的政治协商主要有两种方式：中国共产党同各民主党派直接进行的政治协商、中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。2006年，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，侧重从内在机制角度对我国人民政协的性质，在当前的作用、任务、工作原则、主要职能及人民政协的政治协商、民主监督、参政议政、自身建设等各方面的主要工作做出了新的全面而系统的规范。这三个文件与《中国人民政治协商会议章程》共同构成了我国政协制度运作的基本规范依据。此外，人民政协履行职能的主要依据，包括国务院办公厅《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》和中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《全国政协办公厅关于办理政协提案的意见》等。

协商民主彰显着中国的政治智慧，共产党领导下的协商民主也经历了四个阶段。

第一个阶段，从新民主主义革命时期的“三三制”民主政权到1949年的新中国成立，是协商民主制度在我国的产生形成期。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，标志着协商民主开始在全国范围内实施。

第二个阶段，从新中国成立到1954年全国人民代表大会召开，人民政协代行全国人民代表大会职权，完成创建新中国的历史使命，这是协商民主制度较快发展的时期。

第三个阶段，从1954年到1966年，人民政协作为社会主义民主的重要形式，继续在国家政治生活中发挥重要作用，初步形成了我国选举民主和协商民主相辅相成的格局。

第四个阶段，从1978年至今，人民政协历史作用和现实作用的科学表述载入宪法，协商民主作为我国社会主义民主两种重要形式之一，得到确立、发展和完善。2012年11月，党的十八大报告提出健全社会主义协商民主制度。以此为标志，“协商民主”概念确立。

十八大报告要求推进协商民主广泛、多层、制度化发展，而人民政协这一透着中国智慧的政治制度设计，已成为协商民主的重要渠道，日益焕发出强大的生命力。近年来，地方协商民主的制度化实践方兴未艾。2009年9月，广州率先制定出台政治协商规程；2010年5月，广东出台全国首部省级政治协商规程；至2013年，全国已经有十几个省级、副省级市党委，专门就“政治协商”出台了相关的规程、意见和办法。这些规程、意见和办法让人民政协的首要职能———政治协商，变得更加硬实，比如有的地方规定，未经协商的事项原则上不得提交决策、表决和实施，不“协商”不决策；有的地方还明确把是否重视和发挥好政治协商的作用纳入领导干部考核内容。这些都为中国的协商民主发展增添了新的内容。

澳大利亚学者何包钢认为：“协商民主具有多维度的含义，它具有相对独立的价值目标，即追求政治平等和决策的审议性。它也是一种公共咨询、政治治理的手段，也是一种政治参与的过程，更是一种民主化、科学化的决策过程，如果把协商民主当成一种手段、一种策略，这就贬低了协商民主自身的独立价值。协商民主旨在追求一个人格受到尊重、每个人的声音及其理性观点得到尊重的公正社会。”也就是说，协商民主是一种决策机制、治理机制，是培养公民精神的学校，具有审议性、平等性、参与性等特征。发展中国共产党领导的协商民主，是我国政治体制改革和推进社会主义政治文明的内在要求。协商民主在我国不仅有深厚的社会制度基础，同时有多年来行之有效的广泛而深入的政治实践基础。发展协商民主，就要对我国行之有效的协商民主政治进行理性的审视，把它提升到一个理性的高度，将其归纳总结，使其程序化和制度化而延续下去，建立协商民主的长效机制。同时，要扩大协商民主的范围，拓展协商民主的领域。协商民主不仅应关注政治、经济等重大事务，而且应关注百姓的日常生活，即一切与公共利益相关、与人民群众切身利益的事务都是协商对话的范围。

三、新时期协商民主的发展与特点

1．新时期协商民主的发展

在中国，协商民主可从国家形态的民主与基层民主两个层次上看。从国家形态来看，党的代表大会制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，是协商民主的现实政治制度基础。在政治运行机制上，遵循民主集中制的原则，在民主协商的前提下进行表决，体现了民主协商、民主决策与民主监督的关系。我国公民可以通过多种形式参与政治活动与社会治理活动，可以参与民主选举（选举投票）、民主决策（向组织反映社情民意、政府的重大事项向社会公示、举行社会听证）、民主管理（农村的村民自治和城市的居民自治）、民主监督（每个人都有批评建议权、申诉诉讼权、指控举报权）等。我们国家的重大决策，都是在广泛征求党内外人士及广大人民群众意见的基础上，经反复协商讨论酝酿而形成的，如改革开放以来的多部法律法规的制定与颁布。从基层民主形态看，社区、居委会、村委会及各种由公民直接选举产生的社团组织，是公民行使自己的权利与义务相结合的主要形式；与市场经济相适应的各科依法保护组织，如消费者协会等，行使的也是类似的职责。我国的基本社会制度是社会主义民主政治本质要求的体现，这一基本制度形成了社会主义协商民主的政治机制，展现了社会主义民主政治的独特优势。

2．新时期协商民主的特点

我国当前的协商民主具有以下四个特点。

一是协商主体的广泛性。协商主体涵盖国家与社会、政府与民众、中央与地方、执政党内部、执政党与参政党、社会团体与个人、群众与群众等各个方面，囊括了各个社会阶层、各类政治力量，已经成为全体劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义及国家统一的爱国者的最广泛的联盟。

二是协商过程的规范性。中国的协商民主通过具体的制度和程序设计、体制和机制建设，以法律、规章和制度等规范形式确立下来，如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度基础，此外，全国人大制定了《立法法》《全国人民代表大会议事规则》作为国家层面的法律，国务院和地方政府有参事制度，各民主党派、社会团体有日常的协商对话制度，各地方省市立法机构有重大决策实行听证制度、立法听证办法和规则等，一些地方政府和社区有“民主恳谈会”“社区议事会”“村民评议会”等，将协商民主纳入法治化、制度化轨道，做到了有法可依、有章可循。

三是协商形式的多样性。在执政党重大决策方面，有执政党与各民主党派、无党派人士、知识分子、社会团体等的政治协商；在人民政协方面，有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式；在社会生活方面，有社会协商对话、居民议事会、公民评议会、社区论坛、网络论坛等多样化实践，既有不同层次又有不同领域，既立体又交叉。

四是协商目标的公益性。中国的协商民主与执政党的最终目标是一致的，始终坚持一切为了人民、一切依靠人民、一切成果为人民共享，在兼顾各方利益的基础上达成多方共识，更好地推动决策制定和落实，使尊重多数意愿和照顾少数合理要求相结合，扩大民意基础和促进社会和谐相结合，保证国家整体利益和公民充分享有民主权利相结合。

综上可见，协商民主是中国共产党集中了中西方政治智慧结出的制度成果，中国的协商民主可以从中华民族传统的兼容并蓄、和衷共济、和而不同等理念中找到深厚的文化根基，在西方协商民主理论中挖掘出合理内核，由马克思主义民主理论提供思想灵魂和理论指导。1996年起在全国逐步实行的行政许可和处罚听证、立法听证、价格决策听证，基层政府和社会的民主恳谈会、居民议事会等，进一步拓展了协商民主的实践。正是在系统总结国家机关、共产党内、政协组织、社会团体，以及社会领域、基层政治生活实践的基础上，党的十八大报告提出了“健全社会主义协商民主制度”的总体要求，并就社会主义协商民主的准确定位、制度形式、具体方法、发展目标、实践平台等方面进行了科学规划和系统部署，创造出了具有中国特色的协商民主理论体系。协商民主是在中国的革命、建设和改革开放长期实践过程中逐步形成的，其产生、发展、完善的全过程始终都离不开共产党的领导和自觉推动。协商民主是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展，它彰显了社会主义制度的特点和优势，有助于拓宽有序政治参与渠道，有助于推动改进党的领导方式和执政方式。同时，各级党组织在社会生活中的强大动员力和整合力，为中国协商民主奠定了坚实的政治基础和组织基础。

目前，协商民主已经广泛渗透到国家政治社会生活中，要坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，不断完善各种协商形式，进一步完善协商制度、实现规范化，进一步丰富协商形式、扩大包容性，进一步提升协商质量、增强实效性，把协商民主这一民主形式建设好、利用好、完善好。应深入探索开展专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商等多种形式，确定各个程序和环节的责任部门、工作职责和时限要求，进行规范化的设计，从而增强程序设计的科学性及制度执行的制约性。

协商民主正在各地的实践中不断展开和推进，本书将以宁波为例，对协商民主实践进行总结。