论检察机关对行政执法活动的法律监督

孙春雨

在我国，行政权力一直处于强势扩张态势，其管辖的范围已渗透到人们社会生活的各个层次和方面。与立法权、审判权相比，行政权最大、最强，它不仅执掌国家资源、社会的武力，而且拥有社会荣誉、社会地位、社会机会的分配权。行政权力最有能力、最有机会侵犯人权，也最需要接受监督制约。然而，行政执法领域历来是检察机关监督不及的领域，也是容易侵犯人权的领域。检察机关对行政执法实施监督不仅是行政权力应当接受监督制约的客观需要，是检察机关法律监督权的应有之义，而且是克服现行行政执法监督体系存在的固有缺陷和不足的必然选择。

从检察事业的长远发展来看，检察机关对于传统的监督领域，如刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督以及刑罚执行活动的监督，已经有一定的历史，积累了较为丰富的经验，形成了比较完善的制度规范。随着被监督对象各项工作的逐步规范化、法治化，需要检察机关监督的工作事项、工作环节、工作数量可能会越来越少。这些领域的监督工作将呈平稳发展趋势，难以有跨越式发展。而行政执法领域涉及国家社会生活方方面面，密切关系民生。如果能够建立和加强对这一领域的法律监督，无疑将是检察事业新的发展点、增长点，无疑有利于检察机关践行“以人为本”的执法理念，切实保障人权，全面维护社会公平正义，有利于检察机关全面履行法律监督职能，有利于实现检察事业全面协调可持续发展。

一、检察机关对行政执法活动实施法律监督的理论基础和法律依据

（一）检察机关对行政执法活动实施法律监督的理论基础

1.监督行政权的理论基础主要是有限政府论和责任行政论

监督行政权的理论基础之一是有限政府论。在西方，人们普遍认为行政权是公民权利、自由的最大威胁，他们把权力的集中，特别是集中在政府手里，看成是对自由的最大威胁。限制政府的权力一直是西方政治学的一个基本原则。然而行政权力的扩大是当代政治发展的基本趋势，在公共生活和公共利益密切的当代社会，政府管理权限的扩大具有客观必要性和必然性，行政权力的扩大强化了政府对社会的管理和对经济的干预。但日益膨胀的权力对于法治社会是一个严重的威胁，一旦失控，就可能侵犯公民的权利。有必要对行政权加强监督，防止行政机关及其工作人员滥用手中的权力牟取私利，为害他人和社会。检察权对行政权的监督就是根据有限政府原则，对易于扩张的权力在外部设定一种控制，保证行政权行使的合法、正当。

监督行政权的理论基础之二是责任行政论。一个民有、民治、民享的政府，必然是一个对自己的行为承担责任的政府。无责任状态往往和专制、人治相关联。民主的本性要求国家对主权者承担政治责任、法律责任、道德责任。民主政府要求行政权必须对主权者负责，必须忠诚、勤勉地履行自己的职责，接受来自主权者的指令和监督；法治原则要求行政权以法律作为自己最高和最根本的行为规范，对法律的违反必须承担相应的民事、行政、刑事、宪法责任。一个法治社会，必然是一个责任社会。在当代，行政权的政治责任已经宪法化了，政治责任归结为法律责任或主要是法律责任。这些责任首先是指法定义务即职责，其次是违反法定职责所产生的新的义务即相应的惩戒后果。民主政治下的政府必须对公民承担政治责任，其理由根植于民主政治中的委托责任关系理论。该理论认为：国家的一切权力属于人民，由于人民不便直接行使国家权力，因而要靠确立一种合理程序推选人民的代表或官员，组成政府，行使国家的管理权；但是，政府及其官员权力的行使，要基于人民群众的同意，在人民与政府之间形成委托责任关系。人民把权力委托给政府，政府则向人民负责，保证忠于人民的意志和利益，按人民选出的代表制定的法律行事，履行自己的职权。

而政府行为的有限、有责显然不能靠行政机关自我约束、自我反省、自我负责，而应当接受有权机关的专门监督。

2.行政权力应当接受监督制约的思想

近些年来，在行政执法领域，肆意侵犯人权的现象时有发生，人民群众深恶痛绝。典型的如孙志刚案件、城市粗暴拆迁导致被拆迁人自焚事件、钓鱼执法事件等。出现问题的主要原因之一是监督制约机制的缺失。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“要想保障自由，从国家政治制度角度必须限制政府权力，防止权力滥用和权力腐败。……一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”在我国，行政权力一直处于强势扩张的趋势，其管辖的范围不仅达到了“上管天、下管地、中间管空气”的程度，而且渗透到人们社会生活的各个层次和方面，可以说一个人从来到这个世界到告别这个世界，人生中经历的所有重要事件，比如出生、上学、工作、结婚、出行、居住、升迁直至死亡，无不受到行政权的管束。因此，与立法权、司法权（审判权）相比，它最有能力、最有机会侵犯人权，也最需要接受监督制约。

3.法律监督思想和理论的应有之义和必然要求

在我国审判权都要接受检察机关的法律监督，那么受审判权监督制约的行政权（法院通过行政诉讼的方式进行），更应当同样接受检察机关的法律监督。检察机关是国家的法律监督机关，肩负维护国家法律统一、正确实施、维护社会公平正义的神圣职责。国家法律自然包括行政法律，而行政执法领域密切关系公民的人身权、财产权、自由权，理应接受检察机关的监督，纳入检察机关法律监督的视野。而且，从检察机关行使的监督权产生的历史背景看，法律监督权最初的性质和功能是以限制行政权的强大而产生的。

4.在现实生活中，我国存在行政机关接受检察机关监督的情况

如刑事诉讼中，公安机关、安全机关、海关走私侦查局的活动，监狱的侦查、执行活动都要接受检察机关的监督。

（二）检察机关对行政执法活动实施法律监督的法律依据

1.宪法依据

我国1982年《宪法》只规定人民检察院是国家的法律监督机关，而未限定人民检察院的职权范围。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的、1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订的《人民检察院组织法》虽然将人民检察院的职权范围限定在刑事司法领域，但正如这一限制并不排斥人民检察院对民事诉讼、行政诉讼的监督一样，它也不应当排斥检察机关对行政执法活动的监督。这一立法模式的本身就为检察机关对行政执法活动实施法律监督提供了宪政基础和法律基础。

2.其他法律依据

其他法律依据主要有两个：①《人民警察法》第四十二条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”第四十六条规定：“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。对依法检举、控告的公民或者组织，任何人不得压制和打击报复。”②《治安管理处罚法》第一百一十四条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”可见，人民警察执行职务的行为应当接受检察机关的法律监督。

（三）检察机关对行政执法活动实施法律监督的先例依据和政策依据

1.先例依据

对行政执法行为实施法律监督，在苏联、东欧国家、目前的俄罗斯联邦以及新中国成立初期确立的检察机关的“一般监督权”中均有所体现。笔者认为，现今再强调检察机关对行政执法进行法律监督，并不是什么创造，而只是历史的回归。

2.政策依据

2006年10月中共中央十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调：要加强对权力运行的制约和监督，加强对行政机关、司法机关的监督。2012年11月8日中国共产党第十八次全国代表大会通过的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》特别强调：要健全权力运行制约和监督体系，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。可见，将行政执法活动纳入检察机关监督的视野，不仅是权力应当接受监督制约的客观需要，是检察机关法律监督职能的自然逻辑延伸，也是构建和谐社会、建成小康社会的应有之义。

二、现有行政执法监督体系存在固有缺陷和不足，需要检察监督及时跟进

目前对行政执法活动的监督有两个途径：内部监督和外部监督。内部监督有纪检监察机关的监督、上下级之间的监督、行政复议等。外部监督有行政诉讼、人大的监督、党的监督、媒体的监督、人民群众的监督等。

（一）内部监督存在的缺陷和不足

内部监督比较有力的是行政复议，但行政复议与检察机关监督相比有明显缺陷和不足，主要体现在以下两方面：①检察机关的监督是外部监督，行政复议的监督是行政机关系统内部的监督。②检察机关的监督是专门机关的监督，是法律地位平等的机关之间的监督，是中立机关的监督，而行政复议的监督是上下级机关之间、具有一定利益关系的机关之间的监督。

（二）外部监督存在的缺陷和不足

1.人民代表大会及其常务委员会的监督

《中华人民共和国宪法》（2004年）第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；……依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；……”第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”可见，人大对行政机关的执法行为有监督权，人大可以通过听取审议工作报告、人事任免、执法检查、特定问题的调查、质询以及对行政法律法规规章的违宪性、违法性审查等方式进行监督。但是由于人大不直接办理任何具体案件，因而这种监督具有不确定性和不特定性，具有非常规性。不过，人大拥有违宪审查、法律审查的职权，可以对行政法规、规章的合宪性、合法性进行审查、监督和督促纠正，能够解决行政执法所依据的法律、法规的合法性、合理性、正当性问题。

人大监督和检察监督的差别体现在：第一，监督权的效力不同。虽然人民代表大会和检察机关都享有监督权，但两者权力的性质是不同的，人大的监督权是最高层次的监督权。这是由各级人大及其常委会是本行政区最高权力机关的地位所决定的；检察权受命于国家权力机关，是下一层次的监督权。因此，建立在人大统一的国家权力基础之上的检察权，不能享有与人大的国家权力相对平等的地位，检察权的行使也必须接受人大的监督。第二，监督权的内容不同。人大监督是从全局上、整体上进行的监督。从总体上说，全国人大对一府两院的所有工作都有权予以监督，但事实上全国人大没有必要事无巨细都进行监督，原则上全国人大仅对根本性问题进行监督。人民代表大会及其常务委员会监督的内容既包括监督法律的实施，也包括工作监督，主要是监督行政、审判、检察机关的工作，如听取并审议一府两院的工作报告，审查批准国民经济和社会发展计划的报告，审查批准财政预算决算的报告等。而检察机关的法律监督主要是围绕法律的遵守和执行情况，就各个具体的案件或具体的违法行为进行监督。第三，监督权的行使方式不同。人民代表大会及其常务委员会的监督权，是以审议报告、提出议案、质询、罢免、撤销法规、决定、命令等方式行使的。而检察机关的法律监督权主要是通过对具体案件或违法行为的侦查、起诉、抗诉、检察建议等形式进行的。需要注意的是，对目前实践中出现的全国人大代表或常委会委员对具体个案的监督问题，应该慎重。这是因为全国人大有2978位代表，全国人大常委会有155位组成人员，如果每一位代表、委员都直接处理行政、司法等事务，那就等于在宪法规定的行政机关、司法机关之外增加了许多政府、检察院、法院。那样，人大的工作还怎么进行？国务院、法院、检察院的工作还怎么进行？

2.党的领导和监督

党的领导和监督主要体现在政治上、思想上和组织上的领导和监督。党的监督同样具有宏观性、不确定性和不特定性，具有非常规性，更为重要的是它不是法律范围内的监督。

3.人民群众和新闻媒体的监督

《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”可见，人民群众对行政执法行为有权监督，但是它不是权力对权力的监督，而是权利对权力的监督，这种监督没有拘束力，也不是法定监督。媒体的监督也是如此。

（三）由检察机关实施法律监督是客观需要

1.不宜由人大对行政执法活动实施具体的法律监督

首先，人大及其常委会是国家最高权力机关，一切国家机关、司法机关的权力都由人大赋予，并接受人大监督。人大及其常委会具有立法权及衍生的监督权。其监督权通过建议权、提出议案权、质询权、报告审查权以及有关人事安排上的批准权等权力来实现。人大及其常委会的监督权是一种宏观的、高层次的监督，这种监督从手段和形式上是与其作为最高权力机关地位相适应的。而检察机关的法律监督是对法律实施的监督，这种监督是具体的、细化的。人大及其常委会如果实施法律监督权，可能集立法权与执法权于一身，有悖于分权制衡的宪法理论，更与我国国家权力制度设计的初衷相悖。其次，由人大来实施具体的法律监督，也缺乏现实的可能性。每一个法律实施行为都是一个独立的行为过程，法律监督必须置身于这种过程之中。监督权的实现必须辅之以相应的调查权、侦查权、审查权、建议权等手段。试图建立一个凌驾于司法机关之上的，超脱于相互制约的诉讼环节的法律监督机关的主张，在理论上难以自圆其说；从实践中看，超脱的地位也不利于发挥法律监督机关的监督职能。鉴于人大及其常委会的权力运作机制使其不可能置身于每个法律实施行为的过程之中，因此就不会有很强的监督力度和法律效果。如果赋予人大这种权力，那么人大不仅实际上难以真正行使这一职权，而且会造成立法虚置，最终损害的是人大及其常委会作为国家最高权力机关的地位和形象。

2.与审判权对行政权的监督相比，检察权的监督更具有优越性

对行政执法活动的外部监督可以由法院来监督，也可以由检察机关来监督。就我国目前的情况看，法院监督只能通过行政诉讼的方式，通过对行政行为的合法性进行审查来实现。行政行为的相对人不服行政机关作出的行政决定时，可以直接向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院裁判撤销行政机关的决定。行政诉讼在一定意义上是对行政机关行政执法行为的一种外部监督。这种监督的优势在于具有权威性、最后性、真正意义上的司法审查的优势。但是这种监督具有很大的被动性和局限性，由于受“不告不理”原则的限制和法院受案范围、受理条件的限制，不仅人民法院的裁判活动永远是被动的，没有行政相对人的起诉，行政行为就不可能进入法院裁判的范围，而且有资格提起行政诉讼的主体和事由也是十分有限的。这就使大量的行政违法行为不可能进入法院监督的视野。相反，如果由检察机关来监督，对行政机关认定事实、适用法律是否正确，办案程序、执行活动是否合法、正当进行法律监督，不仅可以体现监督的专门性、主动性等优势，促使监督的关口前移，还可以将监督的视野延伸至行政执法的关键环节，如立案、提请、决定等环节，真正实现事前、事中监督，这样无疑可以达到监督效果的最大化。因此，从审判权、检察权的权力属性的角度来考察，由检察权监督更为适宜。

3.由检察机关进行监督是历史的必然

首先，依据宪法关于人民检察院是国家的法律监督机关的规定，检察机关是人民代表大会授权的专门法律监督机关，对行政权力实施检察监督，乃是检察机关“法律监督”职能的题中之意。其次，检察机关有权主动对行政权实施法律监督，能够弥补审判监督被动性之不足。而且由于检察监督权不具备作出实体性决定的权能，不容易出现检察专权的危险。再次，检察监督是一种外部监督，一定程度上能够克服行政复议这一内部监督的局限性。最后，检察监督是一种经常性专门监督，能够弥补立法监督的不连续性和非专门性缺陷。

三、检察机关对行政执法活动实施法律监督的途径和方式

（一）对行政机关规范性文件的合法性实施一定程度的监督

根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》的规定，对行政机关规范性文件合法性的审查监督权由全国人民代表大会常务委员会行使，检察机关没有此项权力。但是根据《中华人民共和国立法法》第九十条规定，检察机关（最高人民检察院）有权提请全国人民代表大会常务委员就行政法律、法规、规章的合法性、合宪性进行审查监督。对行政机关的内部工作规范，检察机关如认为其违法或存在漏洞，可能导致违法犯罪的发生时，也可以通过行使检察建议权，建议有关单位采取措施改进工作、堵塞漏洞，以防止违法犯罪的发生。

（二）通过对行政诉讼监督实现对行政违法行为的法律监督

检察机关对行政诉讼活动的监督从表面上看主要是对行政审判权的监督，但从实质上看也是对进入诉讼领域的行政执法行为的监督，还是对进入诉讼领域的行政执法行为的相对人合法权益的保护。它可以通过维护行政诉讼领域的审判公正，间接达到维护行政执法领域的法律公正的目的。

（三）通过职务犯罪侦查权对行政执法中的违法犯罪行为实施法律监督

通过及时查处行政执法活动中存在的职务犯罪，维护这一领域的执法公正，保障这一领域的人权，教育引导行政执法人员依法行政。

（四）通过行政执法与刑事司法相衔接的方式实施法律监督

根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，1997年《中华人民共和国刑法》以及《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》有关规定的精神，通过建立行政执法与刑事司法衔接机制的方式，将检察机关立案监督权延伸至行政执法领域，对行政机关、行政执法人员违法行政，以罚代刑、徇私舞弊等进行监督。

（五）通过行政公诉方式对行政执法活动实施法律监督

检察机关对执法活动的监督可以用行政公诉的方式，理由如下：

（1）行政公诉是指检察机关代表国家和公共利益，将行政主体侵犯公共利益的行政行为，提请人民法院进行审理和裁判的制度。它是公益诉讼的一种。其特征是：公诉的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益；诉讼标的为行政主体有严重违法行为，发生或可能发生有损国家和社会公共利益的结果。

（2）行政公诉制度是作为对行政复议、行政诉讼、行政赔偿诉讼等对具体行政行为的监督方式的补充而存在的。它主要是针对涉及公共利益、国家利益和社会整体利益的没有直接利害关系人、没有直接受害人，或者受害人众多、分散，难以确定，或者受害人不敢起诉的行政违法案件。

（3）检察机关提起行政公诉可以实现检察权制约、监督行政权，维护公法秩序的目的。也只有检察机关提起行政公诉，人民法院才能运用审判权撤销违法的具体行政行为或判决行政机关重新作出具体行政行为，从而制约行政权，实现检察监督权、法院司法权、行政权之间的良性互动。但是，基于私权自治的原则，作为公权力的检察监督权不应随意介入、干预私权的行使，应以私权主体发动模式优先。对于在现行法律体系内相对人完全能够以自力取得救济，则没有必要动用公共资源去维护个人利益；除非不存在适格的私权主体，或者在出现私权与行政权合谋损害国家利益或公共利益而无人发动时，或者适格主体迫于公权力压力无法行使权利时，才能启动检察监督。

基于上述原因，以下案件适宜提起行政公诉：①行政决定违法，侵害国家、社会公共利益，没有具体行政相对人，如环境污染事件；②行政决定有利于行政相对人，但侵害国家和社会公共利益，相对人不起诉的，如税务机关越权减免税；③行政机关不作为损害公共利益的；④违背善良风俗的行政作为和不作为；⑤检察机关认为应当提起公诉的其他案件。

但是，对于有具体相对人的行政执法活动，由于其针对的都是特定自然人、法人、单位，一般不涉及公共利益，所以，对这些执法活动，如果确实侵害了相对人合法权益的，相对人可以通过行政诉讼的方式获得救济，而一般不宜由检察机关用行政公诉的方式间接提供救济。