第三节 尚书系统内辅职能
东汉尚书台成为辅助皇帝的决策咨询机关、大政所出机关，还成为中央的日常行政管理机关，所谓“众务悉归尚书，三公但受成而已”。《历代职官表》也说，东汉“事无巨细，皆是尚书下三公，或不经三公径下九卿”。尚书令、尚书仆射、尚书等尚书台官员具有较强的内辅色彩。
1.“文昌天府”“众务渊薮”
东汉尚书令为“机密端首、至为尊要”。
《汉官仪》说他“主赞奏事，总典纲纪，无所不统”。又描述其威仪说：
其三公、列卿、将军、大夫、五营校尉行复道中，遇尚书令、仆射、左右丞、郎，皆回车预避。卫士传呼，不得纡台官；台官过，乃得去。每朝会，尚书令、御史中丞、司隶校尉各独座，故京师号曰独座。
尚书官员之间不是简单的隶属关系，是“齐列”关系，各自职责、权力具有相对独立性。如刘陶“三迁尚书令。以所举将为尚书，难与齐列，乞从冗散，拜侍中”。后来逐渐有“尚书八座”之称谓，即尚书令、仆射、六曹（部）尚书或尚书左右仆射、六曹（部）尚书并列而称。
东汉李固对策说：“今与陛下共天下者，外则公卿、尚书，内则常侍、黄门。”又说：
今陛下之有尚书，犹天之有北斗也。斗为天喉舌，尚书亦为陛下喉舌。斗斟酌元气，运乎四时；尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归。
《唐六典》说：
光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府，尚书令为端揆之官。魏、晋已来，其任尤重。
《通典·职官四》说：
（尚书）至后汉，则为优重，出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正，斯乃文昌天府，众务渊薮，内外所折衷，远近所禀仰。
东汉尚书的地位较之西汉有了显著提高，尚书号称“机密”“近臣”“机要”“枢机”甚至“辅政”。如顺帝时尚书周举“与仆射黄琼同心辅政，名重朝廷”。官秩极低的尚书称辅政，这是历史上的首次。东汉名臣钟离意、宋均、朱晖、朱穆、乐恢、何敞、周景、陈宠、陈忠等都是以尚书台官员的姿态而在历史上发挥过重要作用并名垂青史的。
尚书台职掌十分重要。
奏疏受理、处理权：
尚书台负责各地、各处上报皇帝文书的接受、保管、省视，并提出初步处理意见；然后上奏皇帝，接受咨询，并在皇帝批准后，印封下达。《魏名臣奏》说：
汉时公卿皆奏事，选尚书郎，试然后得为之。其在职，自赉所发书诣天子前，发省便处当，事轻重口自决定。或天子难问，据案处正。
章帝初即位，承永平故事，吏政尚严切，尚书决事，率近于重。尚书陈宠上疏谏之。
转奏群臣意见权：
《史记·秦始皇本纪》集解蔡邕曰：“群臣有所奏请，尚书令奏之”。
草诏、颁诏权：
即起草诏令、颁行政令。灵帝时，太常耽等上书奏请造无极山神庙等事，开始和结尾均称“顿首上尚书”，后面则是“尚书令忠奏洛阳宫”，同日此奏由“尚书令下（太常耽等）”。东汉形成了非尚书机构起草下达诏书便无效的制度，称为“尚书敕”。外戚耿宝荐中常侍李闰兄于太尉杨震，杨震反对说：“如朝廷欲令三府辟召，故宜有尚书敕。”
殇帝死，司空周章“密谋闭宫门”, “劫尚书，废（邓）太后于南宫”，目的是由尚书制诏。灵帝初，宦官曹节等为反对窦太后等，闭禁门，“召尚书官属，胁以白刀，使作诏板”。
直接指挥百司权：
据《汉仪》，延熹中，京师游侠有盗发顺帝陵，卖御物于市，市长追捕不得。尚书官员周景以尺一诏召司隶校尉左雄诣台对诘。
通议、谏诤权：
东汉尚书“通议”制度已经成熟，同意者即要署名，不同意者可以不署名。尚书之谏争是皇帝正式决策前，与公卿大臣事后谏争不同，这正是内辅与外朝各自发挥不同职能的体现。
章帝时，郅寿为尚书仆射，“坐于台上，与诸尚书论击匈奴，言议过差”，被劾下狱。何敞上书，以为“寿机密近臣，匡救为职，若怀默不言，其罪当诛，今寿违众正议，以安宗庙，岂其私邪！又台阁平事，分争可否”，认为不该定罪。
章帝时，朱晖为尚书仆射，尚书张林提出解决财政困难的办法，“诏诸尚书通议。晖奏，据林言，不可施行，事遂寝”。后又有人赞同张林，“有诏施行”。朱晖在诏书下达前的通议中又反对说：
行年八十，蒙恩得在机密，当以死报。若心知不可，而顺旨雷同，负臣子之义！
章帝怒，“切责诸尚书，晖等皆自系狱。三日，诏敕出之。曰：国家乐闻驳议，—何故自系？晖因称病笃，不肯复署议”。
王译为尚书郎，“台阁议奏，常依义据法，为三台之表”。
封驳诏令权：
钟离意为尚书，“独敢谏争，数封还诏书，臣下过失辄救解之”。
谏议权：
顺帝欲立皇后，而贵人有宠者四人，“议欲探筹，以神定选”。尚书仆射胡广与尚书郭虔、史敞谏争，建议根据品德简选。尚书令左雄要改选举之制，尚书胡广三人上书驳之，说：
矫枉变常，政之所重。臣愚以为可宜下百官参其同异，然后览择胜否，详采厥衷。
官员任用权：
尚书令“掌凡选署，及奏下尚书文书众事”。尚书握有选拔官员的大权。据《资治通鉴》第五十八卷，灵帝时，中常侍吕强上疏曰：
旧典，选举委任三府，尚书受奏御而已；受试任用，责以成功，功无可察，然后付之尚书举劾，请下廷尉覆案虚实，行其罪罚。今但任尚书，或有诏用，如是，三公得免选举之负，尚书亦复不坐，责赏无归，岂肯空自劳苦乎！
尚书掌握选官大权的具体事例很多，如：
建光元年（121），尚书陈忠荐隐逸及直道之士颍川杜根、平原成翊世，分别拜为侍御史、尚书郎。
阳嘉元年（132），尚书令左雄上言顺帝说：
请自今孝廉年不满四十不得察举，皆先诣公府，诸生试家法，文吏课笺奏，副之端门，练其虚实，以观异能，以美风俗。有不承科令者，正其罪法。若有茂材异行，自可不拘年齿。
顺帝从之。尚书官员胡广、郭虔、史敞上书驳之，顺帝不从。
顺帝时，尚书令黄琼以前左雄所上孝廉之选，专用儒学、文吏，于取士之义犹有所遗，乃奏增孝悌及能从政者为四科，帝从之。
质帝时，尚书选能治剧者，以司徒掾颍川韩韶为嬴长。
桓帝时，尚书朱穆举右校令山阳度尚为荆州刺史，上疏，帝不纳。
灵帝时，大司农张奂与尚书刘猛等共荐王畅、李膺可参三公之选。
安帝永初三年（109）诏，对于诸侯王国人才，“国相岁移名，与计偕上尚书、公府通调，令得外补”。
桓帝时，陈蕃上疏建议说：“尺一选举，委尚书、三公。”
安帝时，尚书仆射虞诩上疏荐议郎南阳左雄曰：“宜擢在喉舌之官，必有国弼之益。”由是拜左雄尚书。
而尚书台官员作为朝臣参与公卿大臣会议议政权、针对百官的劾奏权的史料，更是不绝于史。
学识丰富是出任尚书令的重要标准。可考的东汉任尚书令者近50人，他们是：光武帝时郭伋、侯霸、申屠刚、冯勤、郭贺、陆闳。明帝时宋均、孙堪。章帝时郑弘、李育、朱晖、韩棱、周荣、王鲔、郅寿。和帝时黄香。安帝时樊准、陈忠、李郃。顺帝时郭镇、左雄、成翊世、黄琼、虞诩、刘光。桓帝时尹勋、陈蕃、周景、刘祐、黄雋、刘宽、尹勋、廉忠、桥玄、边韶、刘矩、杜密、王畅。灵帝时阳球、曹节、张温、刘陶。献帝时王允、赵谦、荀彧、华歆、杨彪。他们大多通晓儒学，如樊准“少励志行，修儒术”；虞诩“年十二，能通《尚书》”；刘宽“称为通儒”；黄香“博学经典，究精道术，能文章”；王允“少好大节，有志于立功，常习诵经传”。宋均“好经书，每休沐日，辄受业博士，通《诗》《礼》，善论难”。尚书陈忠上书荐周兴为尚书郎，称他“属文着辞，有可观采”，批评当时“诸郎多文俗吏，鲜有雅才，每为诏文，宣示内外，转相求请”。
章帝时，大鸿胪韦彪上疏，主张尚书要选任识大体、厚重者。他说：
天下枢要，在于尚书，尚书之选，岂可不重。而间者多从郎官超升此位，虽晓习文法，长于应对，然察察小慧，类无大能。宜鉴啬夫捷急之对，深思绛侯木讷之功也。
灵帝置鸿都门学，诸生多为杂艺小人，或出为刺史、太守，入为尚书、侍中，而士君子耻与为列。灵帝要为鸿都文学三十二人图像立赞，遭到尚书令阳球阻谏。
就尚书令来源看，《后汉书》所载资料较全的44位中，由地方郡国守相出任的占20%，由尚书体系官员出任的占13%。就流转而言，出任地方郡守的占总人数的36%，是流转的最主要途径，其中多人出任京师重地河南尹、帝乡南阳郡太守、发达地区如颍川郡太守。有的尚书令出任中央官职，其中3人出任司隶校尉：宋均、左雄、陈忠。出任的中央官职中，九卿占大多数。有些尚书令不愿外任。和帝以尚书令江夏黄香为东郡太守时，黄香推辞说：
典郡从政，才非所宜，乞留备冗官，赐以督责小职，任之宫台烦事。
乃复任，增秩二千石，甚见亲重。
尚书郎、令史的转官也有一定规则。建初初年（76），郑弘为尚书令，“旧制，尚书郎限满补县长，令史丞尉。弘奏以为台职虽尊，而酬赏甚薄，至于开选，多无乐者，请使郎补千石、令史为长。帝从其议”。
2．录尚书事
东汉录尚书事多带有临时性特征，每次录尚书事存在的时间都很短，旋任旋罢，不像西汉的领尚书事存在的时间较长。永平十八年至中平六年（75-189）年共114年间，录尚书事存在约43年，时间比例仅约为38%。详见下文“东汉内辅大事年表”。
东汉录尚书事内辅色彩不如西汉领尚书事浓厚。西汉领尚书事和东汉录尚书事者同样被称为“辅政”“内辅”“宰辅”“冢宰”等，但政治地位实有区别。
东汉的录尚书事之制，始于明帝永平十八年（75）章帝初即位时的赵熹以太傅、牟融以太尉而并录尚书事。此后，东汉每当幼帝初立，便置太傅以录尚书事。而所谓录者，“亦西京领尚书之任，犹唐虞大麓之职也”。其后以太傅而录者有邓彪、张禹、冯石等。以太尉录者有尹睦、徐防、刘熹、朱宠等。以司徒而录者有赵戒、胡广等。以司空而录者有杨彪等。以大将军而录者有梁冀、窦武、何进。
两汉领、录尚书事者人选的不同。西汉人选重外戚和宠幸，如霍氏、许氏、史氏、王氏、丁氏、傅氏家族的成员，都是以外戚而录尚书事；而张安世、韩增、董贤、金日磾等是因受皇帝宠幸而领。而且西汉领者的本官类型较多，有的领者官秩较低，如以列卿、大夫领者。至于丞相和御史大夫则未曾领过。行三公之制时，也只有大司马领，而大司徒、大司空不领。而东汉的人选则不重外戚和宠幸，录者的本官类型的也较少，官秩较高，基本上是所谓的“五府”，即太傅（上公）、太尉、司徒、司空（并称三公）和大将军。其中太傅（上公）、太尉参录最多，大将军、司徒次之，司空极少。
东汉外戚专权程度不亚于西汉，但不同于西汉外戚的主要凭借领尚书事而擅权，东汉外戚主要凭借占据将军（大、骠骑、车骑等）、侍中、中郎将、中常侍等职位，而不是录尚书事。所以，在东汉章、和、殇、安、少、顺、冲、质诸帝时期，外戚邓氏、阎氏、梁氏等虽然也得以擅权，但均未录尚书事。这其中的一个原因便是东汉的光武、孝明二帝惩西汉外戚之祸，明令后妃之家不得封侯与政。如章帝建初二年（77），有朝臣请求给外戚赐爵，帝母马太后拒绝，并下诏重申：“先帝防慎舅氏，不令在机枢之位。”
当有人请他们录尚书事时，他们犹逡巡于舆论而不敢，只是通过胁制大臣的方式以擅权扬威。直到桓帝立，外戚梁冀才悍然以大将军而录尚书事，开东汉外戚录尚书事之先，以后又有窦武、何进的效法。
二者与尚书关系的疏密程度不同。西汉尚书只是当时内朝的一部分，另有由将军、侍中、诸吏、给事中等组成的内朝以助皇帝处理日常事务，领尚书事既是尚书系统领袖，又是中朝、内辅领袖，领尚书事者常居尚书办公，如上官桀副霍光领尚书事，“光时休沐出，桀辄入代光决事”。张安世为领尚书事，“每定大政，已决辄移病出”。所谓“出”，即出尚书而归府中或家中。
但东汉的录尚书事并不常居尚书台办公，依据大致有三：
一是史籍并无他们常居尚书台办公的记载。
二是延平元年（106），张禹“迁为太傅，录尚书事。邓太后以殇帝初育，欲令重臣居禁内，乃诏禹舍宫中，给帷帐床褥，太官朝夕进食，五日一归府”。张禹因太后的特诏才入宫，这正好说明了东汉录尚书事例不居宫中，不常居尚书台办公。
三是梁冀参录尚书事后，“十日一入，平尚书事”，可见他也不是常居尚书台办公。
由此可见西汉的领尚书事比起东汉的录尚书事来，与尚书的关系更为密切。可见，虽然东汉的录尚书事名誉较之西汉更为崇高，每拜录者常诏以“百官总己以听”，但由于录尚书事者不是常居尚书台办公，不是常居中央枢机的人物，因而东汉录尚书事内辅色彩远不如西汉领尚书事浓厚，甚至可以说已经有了一定程度的虚衔化倾向。
光武帝、明帝惩于西汉晚期大臣专权的教训，一是忌丞相权大，故行三公之制以分丞相之权。二是亲临吏事，明帝甚至获“弘人之度未优”和“察察小慧”之讥。三是忌三公权大，故重尚书而以尚书制衡三公。四是忌尚书权大，故不抬升其品秩。五是忌外戚权大，故抑裁外戚，尤其不许其入主尚书台。六是虽置录尚书事，录尚书事者虽拥有最高品秩和声誉，却不得常居中央枢机，又旋任旋罢，内辅的色彩较西汉领（平、视）尚书事为淡。
总之，东汉录尚书事的权力受到尚书台体系的分割；东汉的五府长官若不兼录尚书事，内辅的意味就很淡，而录的比不兼录的内辅意味要浓；但五府长官无论兼录与否，都比不上尚书台官员内辅的意味浓重。曾任东汉尚书仆射的陈忠说：
今之三公，虽当其名而无其实，选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公。
他所谓的三公，既可以理解为不录尚书事的三公，也可以理解为录尚书事时的三公。
3．党争和宫廷斗争中的尚书
由于尚书体系在东汉政治生活中占据极为重要地位，在党争和宫廷权力斗争中，总是难免尚书的身影。
尚书与党争：
桓帝初为蠡吾侯时，受学于甘陵周福，及即位，擢周福为尚书。时同郡河南尹房植有名当朝，乡人为之谣曰：“天下规矩房伯武，因师获印周仲进。”二家宾客互相讥揣，各树朋徒，渐成尤隙。由是甘陵有南北部，党人之议自此始。
桓灵之际，党锢事件前后的尚书体系官员坚决抵抗宦官。太尉陈蕃上疏曰：
陛下深宜割塞近习与政之源，引纳尚书朝省之士，简练清高，斥黜佞邪。
陈蕃被免，朝臣震栗，莫敢复为党人言者。贾彪入雒阳，说城门校尉窦武、尚书魏郡霍谞等，使讼之。窦武上疏曰：
陛下即位以来，未闻善政，常侍、黄门，竞行谲诈，妄爵非人。—今台阁近臣，尚书朱寓、荀绲、刘佑、魏朗、刘矩、尹勋等，皆国之贞士，朝之良佐；尚书郎张陵、妫皓、苑康、杨乔、边韶、戴恢等，文质彬彬，明达国典。内外之职，群才并列。而陛下委任近习，专树饕餮，外典州郡，内干心膂。宜以次贬黜，案罪纠罚。
党锢事件前后，党人“三君”中的陈蕃，“八俊”中的刘佑、魏朗、朱寓、杜密，“八顾”中的尹勋、羊陟，“八及”中的苑康，都是尚书台官员。尚书台官吏与党人有着密切的关系，如李膺、郭泰是党人领袖，而尚书官员魏朗曾“又诣太学受《五经》，京师长者李膺之徒争从之”；尚书官员荀绲、杜密和李膺是同乡，尚书官员苑康与郭泰是朋友。
桓帝诛杀梁冀：
延熹二年（159）八月丁丑，桓帝准备诛杀梁冀，御前殿，召诸尚书入，发其事，使尚书令尹勋持节勒丞、郎以下，皆操兵守省阁，敛诸符节送省中，使具瑗率武士与司隶校尉张彪共围梁冀第，使光禄勋袁盱持节收冀大将军印绶。梁冀及妻孙寿即日自杀。
窦武谋除宦官：
建宁元年（168），灵帝即位，大将军、领尚书事窦武谋除宦官，与太尉陈蕃、尚书令尹勋等共定计策。窦武使亲信小黄门山冰奏收长乐尚书郑飒，送北寺狱。宦官曹节闭诸禁门，召尚书官属，胁以白刃，使作诏板，拜宦官王甫为黄门令，持节至北寺狱，收尹勋、山冰。后窦武、陈蕃等被杀。
何进谋诛宦官：
中平六年（189），灵帝去世，皇子刘辩即位，何太后临朝，以后将军袁隗为太傅，与大将军何进参录尚书事。何进征何颙、荀攸及郑泰等二十余人，何颙为北军中候，荀攸为黄门侍郎，郑泰为尚书，以为心腹，又召董卓将兵诣京师。郑泰与尚书卢植都言不宜召董卓，何进皆不从。后宦官张让、段珪等诛杀何进。
董卓专权：
董卓召群臣商议废立，公卿惶恐莫敢对。尚书卢植说：“今上富于春秋，行无失德，非前事之比也。”董卓大怒，罢坐，免植官。尚书周毖等说董卓矫桓、灵之政，擢用天下名士以收众望，卓从之，命毖等与尚书郑泰、长史何颙等沙汰秽恶，显拔幽滞。董卓又任命一些地方长官，其中以尚书韩馥为冀州牧，侍中刘岱为兖州刺史。