第二节 尚书内辅地位的确立

东汉尚书台内辅和秉钧执政地位的确立，是与光武帝、明帝闲置功臣、防范外戚、猜忌三公的政治取向密不可分的。

1.“高秩厚礼，允答功臣”

刘秀优待、闲置开国功臣。终建武之世，功臣封侯者百余人，邓禹、吴汉等封至四县。博士丁恭反对说：“古帝王封诸侯不过百里，—强干弱枝所以为治也。”刘秀说：“古之亡国，皆以无道，未尝闻功臣地多而亡者。”封功臣策文说：

在上不骄，高而不危，制节谨度，满而不溢，敬之戒之，传尔子孙，长为汉藩。

史称刘秀“方以吏事责三公，故功臣并不用”。《东观汉记》说：

上以天下既定，思念欲完功臣爵士，不令以吏职为过，故皆以列侯就第也。

东汉开国功臣很少负责军政事务。胶东侯贾复“知帝欲偃干戈，修文德，不欲功臣拥众京师，乃与高密侯邓禹并剽甲兵，敦儒术”，放弃兵权，受到刘秀赞赏，从此功臣纷纷交出兵权。窦融多次上书辞谢爵位，对儿子“朝夕教导以经艺，不得令观天文、见谶记，诚欲令恭肃畏事，恂恂循道，不愿其有才能”。全国统一后，“列侯唯高密、固始、胶东三侯与公卿参议国家大事”。固始侯即李通。

《后汉书·马武传》说：

帝虽制御功臣，而每能回容，宥其小失。远方贡珍甘，必先遍赐列侯，而太官无余，有功则增邑赏，不任以吏职，故皆保其福禄，终无诛谴者。

范晔《后汉书》评价说：

直绳则亏丧旧恩，桡情则违废禁典，选德则功不必厚，举劳则人或未贤，参任则群心难塞，并列则其敝未远，不得不校其胜否，即事相权。故高秩厚礼，允答功臣，峻文深宪，责成吏职。建武之世，侯者百余，若夫数公者，则参与国议，分均休咎，其余并优以宽科，完其封禄，莫不终以功名，延庆于后。

除优待、闲置功臣外，朝廷又严防外戚。《东观汉纪·显宗孝明帝纪》说：

世祖闵伤前世权臣太盛，外戚预政，至于建武，朝无权臣，外族阴、郭之家不过九卿，亲属势位，不能及许、史、王氏之半。至于永平，后妃外家贵者，裁家一人备列将校尉，在兵马官，充奉宿卫，阖门而已无封侯预朝政者。

2.“苛待三公，政归台阁”

东汉初年“以吏事责三公”，严苛待之，而尚书体系遂成为内辅与和秉钧执政机关。

光武帝时，大司农江冯上言“宜令司隶校尉督察三公”。光武帝从之。司空掾陈元曾上疏，认为“诚不宜使有司察公辅之名”。他说：

臣闻师臣者帝，宾臣者霸。故武王以太公为师，齐桓以夷吾为仲父，近则高帝优相国之礼，太宗假宰辅之权。

东汉初年，“州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退”。明帝“时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏”。执金吾朱浮上疏说：

陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏，故群下苛刻，各自为能。兼以私情容长，憎爱在职，皆竞张空虚，以要时利。愿陛下留心千里之任，省察偏言之奏。

《后汉书·朱浮传》对此评价说：

诚知宰相自有体也。故曾子曰：君子所贵乎道者三，笾豆之事则有司存。而光武、明帝躬好吏事，亦以课核三公，其人或失而其礼稍薄，至有诛斥诘辱之累。任职责过，一至于此。朱浮讥讽苛察欲速之弊，然矣。

但后任大司空的朱浮终于被明帝赐死。

朱浮的遭遇是光武、明帝时期三公的一个典型。与西汉初常以列侯为丞相、后来拜三公者同时封列侯不同，东汉三公初年较少用功臣充任，后来拜三公也不必然封侯。这时的三公常因灾异等而被责贬，更有不少受到猜忌而处死。如宋弘为大司空，因考核上党太守无所依据而坐免官。伏湛行大司徒事，以冬祭高庙，河南尹与司隶校尉在庙中争论而湛不举奏，坐免官。赵熹为太尉，以考核中山相薛修事不实，坐免官。冯鲂为司空，以考核陇西太守邓融事，听任奸吏所为，坐免官。韩歆为司徒，好直言，无所隐讳，光武不能容忍，免官遣归乡里，并下诏责之，韩歆惶恐自杀。欧阳歙、戴涉为大司徒，皆以罪下狱死。

于是，尚书体系便成为中央中枢机关。《后汉书·陈忠传》深刻揭示出东汉尚书侵夺三公之权而三公多遭打击的事实：

时三府任轻，机事专委尚书，而灾眚变咎，辄切免三公。尚书仆射陈忠上疏曰：汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公，虽当其名而无其实，选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公，陵迟以来，其渐久矣。

东汉末年，仲长统指出，东汉权归台阁，又宠信后族、宦官，但又因灾异严责三公；他主张废除三公制，恢复丞相制，至少也应该是三公实际负责制。他说：

周礼六典，頉宰贰王而理天下。春秋之时，诸侯明德者，皆一卿为政。爰及战国，亦皆然也。秦兼天下，则置丞相，而贰之以御史大夫。自高帝逮于孝成，因而不改，多终其身。汉之隆盛，是惟在焉。夫任一人则政专，任数人则相倚。政专则和谐，相倚则违戾。—光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已，然政有不理，犹加谴责。而权移外戚之家，宠被近习之竖。

他批评朝廷以屡遭灾害为由苛待三公，认为这是“曩者任之重而责之轻，今者任之轻而责之重”，说：

此皆戚宦之臣所致然也，反以策让三公，至于死免，乃足为叫呼苍天，号咷泣血者也。又，中世之选三公也，务于清箻谨慎、循常习故者。是妇女之检柙、乡曲之常人耳，恶足以居斯位邪？埶既如彼，选又如此，而欲望三公勋立于国家，绩加于生民，不亦远乎？未若置丞相自总之。若委三公，则宜分任责成。

而九卿之权也被侵夺。《资治通鉴》卷八十胡三省注：

汉初九卿各有所掌，东都以后尚书诸曹分掌众事，九卿殆为具官。

3．尚书“未尝尽夺三公之权”

东汉“虽置三公，而事归台阁，尚书始为机衡之任。然当时尚书，不过预闻国政，未尝尽夺三公之权也”。东汉三公仍是外朝领袖，职权未被尚书全部侵夺。

东汉太尉分管军事事务以及有关官吏的考察、监督。司徒分管民事事务以及有关官吏的考察、监督，郡、国每年（或每三年）年终派吏携“计簿”到京师，往往是由司徒听取汇报，即“受计”。据《后汉书·赵壹传》, “举郡上计到京师。是时，司徒袁逢受计，计吏数百人皆拜伏庭中，莫敢仰视”。《周礼·槁人》郑注：“今司徒府中有百官朝会之殿。”司徒在此与公卿一起进行考课和奏行赏罚。三公还分领九卿。

三公仍有议国大政的权力。如太尉“凡国有大造大疑，则与司徒、司空通而论之；国有过事，则与三公通谏争之”。这一职责定位为西汉所未见。

桓帝时，中常侍侯览之兄侯参为益州刺史，残暴贪婪，太尉杨秉奏槛车征参，参于道自杀。尚书召对杨秉掾属，诘之曰：

设官分职，各有司存。三公统外，御史察内。今越奏近官，经典、汉制，何所依据？其开公具对。

杨秉使掾属对曰：

《春秋传》曰：除君之恶，唯力是视。邓通懈慢，申屠嘉召通诘责，文帝从而请之。汉世故事，三公之职，无所不统。

于是，尚书不能诘，桓帝不得已，竟免侯览官。

外戚梁冀为大将军，执掌大权，鸩死质帝，欲立蠡吾侯刘志。太尉李固联合司徒胡广、司空赵戒，“先与冀书”，迫使梁太后与梁冀“召三公、中二千石、列侯大议所立”。会上，三公与大鸿胪杜乔建议立清河王刘蒜为帝，理由充足，梁冀“未有以相夺”。

安帝时，大将军邓骘因军费不赡，“欲弃凉州，并力北边”, “乃会公卿集议”。开始议者咸同，后太尉府郎中虞诩说服太尉李修，以为不当放弃。“修善其言，更集四府，皆从诩议。”

顺帝永和三年（138），侍御史贾昌与州郡并力讨区怜等，不克，被攻围；岁余兵谷不继。帝召公卿百官及四府掾属问以方略，皆议遣大将，发荆、扬、兖、豫四万人赴之。三公李固驳斥，四府悉从固议，由是岭外复平。

桓帝永寿三年（157），或上言：“民之贫困以货轻钱薄，宜改铸大钱。”事下四府群僚及太学能言之士议之，遂不改钱。

三公拥有很大的用人权，包括对官吏的监督、考核，奏行赏罚权。《东汉会要·选举》收录了许多特诏三公以下举士的材料。

顺帝时，郎顗上书并诣对尚书说：

今选举皆归三司，每有选用，辄参之掾属，公府门巷，宾客填集，送去迎来，财货无已。选举之任，不如还在机密。

“机密”即是尚书。顺帝阳嘉元年（132）诏：

今刺史二石之选，归任三司；其简序先后、情窍高下、岁月之次、文武之宜，务存厥中。

桓帝末年，“政事多归尚书，桓帝特诏三公，令高选庸能”。

和帝时，外戚窦氏家族干政，袁安为司徒，与司空任隗“举奏诸二千石，又它所连及，贬秩免官者四十余人，窦氏大恨”。

和帝、安帝时，鲁恭两为司徒，选辟高第至列卿、郡守者数十人。