一 国家治理现代化的实践发展离不开对其客观认知和准确理解
将治理理念纳入国家视野之中，如何去准确理解它呢？韦伯认为，“社会科学的历史是且一直是尝试借助概念厘清现实的持续过程”[1]，因为“对政治生活达到可靠了解的程度，有赖于我们称之为概念结构这种分析工具的发展”[2]。但比较政治学中的概念很容易令研究者和学习者产生混淆，原因之一是政治学的比较研究中使用了各种含义不严谨并可以交替使用的名词；原因之二是由于对研究对象现实的界定不清晰和不完善，会出现萨托利所言的“我们很容易被所选择的作为概念的词语所俘虏”[3]，谨慎对待任何试图成为学术概念的词语，有必要全面认识研究对象，在此，深刻解读和理解作为学术概念的“国家治理”，可为其研究奠定基础。
“国家治理”并不是简单地如其他治理类型——在“治理”一词前加入修饰限定性词语——进而构成新的组合词组。在治理议程中，国家作用的本质被认为是通过颁布政策和提供自由市场有效运作机制，但在20世纪中期行为主义在西方政治学研究中占主导地位时，“国家”这一概念依然被政治学学者认为不合乎要求、含混不清而摒弃，所以，20世纪80年代前的历次政府机构改革方向是弱化国家的作用；同时，传统的“治理”讨论中常将市场、官僚层级与网络作为治理的主要构成要素，而“忽略国家作为中心的劝导能力（Persuasion）和国家信念也是治理战略的一部分”[4]，也忽略了存在于“国家”之中官僚制结构的吸纳作用及国家自主性、国家能力对其他社会结构和个体行为的影响。
但1985年埃文斯等主编的一本《带回国家》的论文集提出：社会科学比较研究中没有将国家作为一组织结构变量和潜在的具有自主性参与者加以分析，加之行为主义研究的固有缺陷，令后行为主义研究下的“政治科学中的一个旧式术语‘国家’再度成为研究的热点”，掏空国家的理念已经失去往日的光彩。之后，尽管认识有限，但人们根据事实存在的市场失灵现象，认为有必要建立能够为市场提供有力支持和制度监督的国家。
所以，在理论层面上，从20世纪90年代兴起的对国家研究的重视，既体现社会科学新一波研究对国家变量的关注，又体现20世纪80年代国家建构（State Building）研究在新时期的延续。彼时诸如学者曼等提出的现代国家专断性能力（Despotic Power，国家精英可以在不必与社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，也是国家自主性的体现）和基础性能力（国家渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力）引起学者对此议题的热烈探讨，以及麦格达尔（J. S. Migdal）在曼的研究基础上又进一步将国家能力划分为国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定的方式拨款或使用资源的能力；埃文斯则指出国家的自主性是国家能力实现的重要条件，是政治博弈过程中所形成的“多重稳定均衡”。总体来看，这一阶段政治学者对国家作用的重新发现集中在以下三个方面：首先，国家是在一定空间区域内，通过垄断性控制的强制手段建立的内部政治秩序；其次，国家实体需要基本公共行政或有效的官僚体制存在；[5]最后，国家权威合法化，权力的运行得到公民的认同。[6]
上述“国家治理”内涵解析，从理想概念的划分维度来看，至少具有如下优势：在认知度层面，国家治理正在从实践到新闻传播到理论研究等不同维度受到普遍性的熟知，特别是伴随中国的崛起和实践成效，中西方的实践者和研究者都对此予以极强的关注；在引起共鸣层面，一方面，基于前一普遍认知，“国家治理”中自下而上的结构性要素形成国家价值观的情感互动，另一方面，研究者对实践者的智力支持和实践者对研究者的效能反馈亦构成相应的理论探索共鸣，易于受到公众的接受和认同；在形式简约层面，“国家治理”排除了诸多具有情感色彩的修饰限定性词语，将不同层次和区域的治理类型归纳为以“国家”为单位的治理方略；就内在一致性而言，国家治理内部结构性要素变化前后一致，互相配合、互相影响；就区分度和深度而言，相比较其他“竞争性概念”，“国家治理”概念以客观中性的“国家”作为衡量水平时，实现社会科学追求的价值中性，不同于其他类似概念的区域经验和价值取向；就“国家治理”的理论效用而言，有助于研究者从本土视角进一步总结中国转型经验，为建立中国转型研究奠定“方法论”基础，亦有助于研究者和实践者对中国现实作出公正分析和客观认知；就专业效用而言，国家治理不仅提供学者研究的心理感知，也通过反映不同国家发展实践来体现较好的解释力和鉴别力，易于拓展社会科学专业的理论空间，实现社会科学的研究抱负。
当然，也有学者指出，美国企业精英和政府高层人员互相流动带来了国家自主性的日益削弱（Sklair，Leslie，2004 139-140），在治理决策和实践过程中国家角色逐渐淡化，而在国家能力增强时也容易导致倾向于视社会简单化和条理化，在现代国家发展建设与规划中忽视了发展的多样性和复杂性，忽视了地方的传统，将复杂的发展项目简单化，导致基于专家学识和发达国家经验提供的“治理清单”难以起到预期作用。这种实践的失败转化到理论研究中则体现为学者忽略了“不同社会体系和发展道路的差异”。所以，当以国家作为比较的单位变量时，基于国家治理的研究视角需注重不同国家的差异化背景，而恰当的研究方法自觉将有助于避免将国家治理分析的片面模式化和单一化。