一 城市治理在国家治理体系现代化中的战略意义
党的十八届三中全会从国家治理的战略高度审视中国改革发展大业、谋划体制改革的总体规划和顶层设计，将“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化体制改革的总目标，标志着中国改革进入了健全和完善国家治理制度体系的新的历史阶段。从区域构成来说，国家治理体系是城市治理与乡村治理的统一体。改革开放以来，伴随着中国经济的高速发展，中国城市化进入了快车道，从1980年到2011年，城镇人口占总人口的比例从19.39%提升到51.27%[1]。城市人口首次超过农村人口，意味着长期以农村色彩为基调的中国正在转变成以城市色彩为基调的中国。这是中华民族生存方式一场最深刻的历史变革，必将带动整个国家治理方式的深刻演变。
城市在现代经济社会生活中占据的重要地位，决定了城市治理已经成为现代国家治理的重心所在。城市的有效治理，首先，必须发挥城市作为中高端资源集聚地的优势，充分激发城市发展的活力，使城市真正成为现代人实现创新梦想的高地，成为国家活力的强大磁场和释放空间，充分发挥经济社会发展的主引擎功能。其次，城市的有效治理，意味着城市必须通过不断创新治理形式，提高公共服务水平，满足城市居民对于高品质生活的向往，满足城市居民日益增长的参与公共治理的诉求，使城市真正成为现代文明的塑造者和传播者。最后，城市的有效治理，还意味着对于城市这一特殊的人造生活方式、生活环境所内生的各种风险的有效控制，避免城市伴随着人口的集聚而演变为社会矛盾、社会冲突的集散地。
必须看到，迅速推进的城市化进程、急剧膨胀的城市规模及其伴生的各种城市问题，预示着城市的有效治理已经成为城市化进程的新战略重点。如果不能尽快探索形成适应城市发展要求的现代城市治理体系，及时地化解城市化进程中积累的各种治理问题，国家治理的风险和挑战将突出地集中到迅速成长中的城市来，城市甚至因此有可能演变成社会矛盾的集散地和社会冲突的火药桶。城市治理的首要任务是维护城市社会秩序的动态稳定。乌尔里希·贝克等人在“自反性现代化”研究的基础上，提出了“风险社会”（Risk Society）的概念。“风险社会”是“现代社会中的一个发展阶段，在这一阶段里，社会、政治、经济和个人的风险往往会越来越多地离开工业社会中的监督制度和保护制度”[2]。在吉登斯看来，“风险社会”面临的风险挑战是“现代制度长期成熟的结果”，虽然在某些领域和生活方式中，现代性降低了总的风险性，但同时也导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量。[3]作为现代性的集大成者，城市社会无疑集中体现了“风险社会”的规定性，其面临的治理风险也因此成为整个社会风险和国家治理风险的浓缩。
城市社会的风险，不仅源自其集聚的巨大的人口规模，更内生于其高度流动性的社会结构及其“陌生人社会”的社会交往方式。人口的大规模集聚和高频率流动，既是城市活力的源泉，也给城市治理特别是公共秩序的维系施加了极大的压力。对于发展中国家来说，短暂而急速的城市化进程，更使城市治理面临着传统社会组织网络解体与现代公民社会成长滞后所产生的社会组织化困境，城市政府无力维系城市社会秩序的稳定和原子式个体在陌生人世界陷入孤立无援的境地，成为最常见的城市治理无效的写照。相对于乡村生活，城市社会有更为突出的阶层分化，以及多元生活方式的醒目对照，更容易诱发社会相对剥夺感，以及各种形式的反社会行为。城市便捷的交通和通信方式，极易使偶发的个体性事件产生广泛的社会动员，形成“蝴蝶效应”，诱发大规模的“集群行为”（Collective Behavior），使城市社会秩序受到严重威胁。
在人类的城市化进程中，当代中国无疑是奇迹的创造者，但这种奇迹给城市治理带来的挑战和风险，也远远超出了之前的城市化经验。中国城市化进程积聚的城市治理风险，首先来自于城市化进程的惊人速度以及人口城市化的超大规模。1979年中国城镇人口为18495万，占总人口的18.96%，2011年城镇人口迅速增长到69079万，占总人口的比重达到51.27%。[4]32年间，城镇人口年均增长1580万，年均增长率达到8.5%。城镇人口超过总人口的一半，英国大约经历了200年，美国经历了100年，日本经历了50年，中国只花了30多年，远远超过了西方发达国家当年的速度。[5]就规模而言，2011年中国已有69079万城镇人口，超过了美国、日本、英国、法国、德国全部人口的总和。巨量的城市人口给城市就业、交通、能源、住房、农产品供应等施加的压力都是前所未有的，城市治理的复杂性、艰巨性也必然是空前的。乌尔里希·贝克等人曾就此明确指出：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处在泛城市化阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。造成安全风险的原因表现在几个方面：其一，城市人口高度密集，增加了风险分摊难度；其二，城市化建设过程中对环境的人为破坏及严重的不负责任，为风险发作埋下了种子；其三，社会发展失衡对城市本身构成巨大的威胁。”[6]
其次，中国城市治理的风险还因特殊的城市化进程而变得更为突出。在城乡二元体制背景下启动的中国城市化进程，产生了极为罕见的利益失衡格局，这其中最为突出的便是本地户籍居民与城市新移民群体的权利失衡。据2010年第六次全国人口普查数据，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致，且离开户口登记地半年以上的人口已经超过2.61亿，这意味着每6个中国人中就有1个是流动人口。这其中绝大多数是不能享受同等市民待遇的外来务工人员。他们在城市中的特殊境遇无疑隐含着极大的治理风险。英国社会学家马歇尔（T.H.Marshall）基于英国经验，曾经将公民权利的扩展历程描绘为民事权利（Civil Rights）、政治权利（Political Rights）和社会权利（Social Rights）在18—20世纪依次实现的过程。在当下的中国，对城市经济发展和城市正常生活秩序维系发挥着重要作用的城市新移民，却无法享有与本地户籍居民同等的政治权利、社会权利甚至民事权利。更值得关注的是，体现在户籍、就业、社会保障等制度中的不平等社会权利，事实上严重阻碍了正常的社会流动，造成了底层社会相当普遍的生存焦虑。
贝克认为，城市容纳能力不足所造成的风险正严重地威胁着城市的安全，这一潜在的危险因素比任何常规危险都更加复杂、更具有不可预见性和结果的严重性。“作为普遍现象，焦虑源自于个体去超前思考及预期与当下行动有关的反事实的未来可能性的能力和必要性。但焦虑（或其类似物）又以一种更深刻的方式来自真实的信念，这种信念的存在独立于个体安全所隐含的个人和客体之外。”[7]进一步地，这种生存焦虑还可能因为无法改变现状的无力感而生发激烈的社会对抗情绪。在城市中，身处体制之外，缺乏组织归属、组织关怀的原子式个体无疑是最缺乏权益保障的，在强大的资本力量和行政权力面前，他们往往只能沦为“沉默的羔羊”。正如有的学者指出的，个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源，他们的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。[8]其结果必然是越来越多的原子式个体在强烈的生存焦虑煎熬下，在个人利益遭受毁灭性侵害而求助无门的绝望驱动下，对自我的生存困境做出极端化反应，采用原始而极端的方式来表达自己的利益诉求或者宣泄对社会不公的怨怼，如以跳楼威胁来讨薪、以广场自焚来抗议强拆、以伤害幼儿等无助人群来报复社会、以伤害公职人员来宣泄激愤、以实施连环爆炸来制造轰动效应等，造成地方政府疲于应付的困境。更值得关注的是，个体的绝望、悲怆意识极易产生社会感染效应，助长弱势群体对整个社会秩序的对立意识。大量泄愤式群体性事件都表明，深陷“集体行动困境”的原子式个体，极易在偶发事件的刺激下演变成情绪失控的“乌合之众”，产生非理性的过激行为，对社会正常秩序形成极大的破坏作用。“当人们对美好未来本有所期望，但突然之间又开始对现实这些期望的前途大失所望，只有在那个时候他们才会被充分地召唤起来进行冲突。”[9]
最后，中国城市治理的风险还深刻地根植于城市治理的制度安排之中。贝克曾就“风险社会”的体制根源，提出了一个极具启发性的概念，那就是“有组织地不负责任”。在他看来，尽管现代社会的制度高度发达，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临时却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任，各种治理主体总是能够找到诸多借口来推卸自己在风险预防和应对中的责任。[10]当下中国，严格地讲，至今尚未将探索和设计适应城市治理现实需要的城市治理体制提到体制改革的议事日程。一方面，城乡同构的职责定位和机构设置，使城市治理体制无法充分照顾城市区别于乡村治理的特殊性，无法使城市政府将治理重心转向城市发展规划和城市的精细化管理；另一方面，职能交叉、政出多门、资源分散、多头管理等体制顽症，更是造成了普遍性的城市治理的低效率。这意味着部门林立的中国城市政府可能存在着比发达国家更为突出的城市治理“有组织地不负责任”问题。