二 城市善治：城市治理创新的愿景

以治理创新或善治作为公共事务管理体制变革的主题及愿景目标，是近20年来理论界与政府官员达成的最大共识。进入21世纪以后，治理与善治的讨论便一直是国内政治学、行政管理学等领域最热门的话题之一。从某种意义上说，相关领域因此实现了一次重要的话语转向^[11]，“以治理与善治制度安排为对象的制度政治学构成了比较政治分析的一个新范式”^[12]。治理和善治理论在城市公共事务管理过程的渗透和运用，很自然地催生了城市治理（Urban Governance）的理念和实践。“在现代城市中，对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理。”^[13]进入20世纪90年代以后，在新自由主义思潮影响下的城市治理模式所形成的“增长同盟”，及其对社会公平的侵蚀和对社会参与的排斥，引起了人们对新自由主义的城市管理理念的广泛质疑。正是在这种背景下，在治理理论和“第三条道路”等思潮的刺激下，“新合作主义”及“城市治理”成为西方城市管理变革的新趋向。目前，基于城市善治的城市合作治理，早已不再仅仅是理念、思路的创新，而是演变为多种路径、多种方式的治理实践。大体上，西方的城市治理创新试验，已呈现出以下几种重要趋势：

一是城市治理重心的下移。为适应公共服务需求的日益多样化，以及公民参与社区治理愿望的高涨，推动地方政府建立横向的合作网络，实现治理重心的下移，已经成为城市治理创新的重要趋势。哈耶克早就提出过，“把政府的大多数服务性活动重新交给较小的单位进行管理，很可能会促进那种因中央集权而在很大程度上蒙遭扼杀的公共精神得到复兴”^[14]。目前，“社区的政府”或“社区拥有的政府”正在成为西方国家城市治理追求的目标，以期实现公共服务的所有权从官僚机构和专业人员到社区的转移，让服务的对象拥有它们。^[15]英国的城市政府把治安、防火、公立学校、家庭福利、消费者保护等公共服务通过改革直接承包给社区，或者通过合同租给私人。这样既节省了政府开支、降低了行政管理费用，又提高了效率。^[16]

二是多种形式的跨界合作。比较典型的是欧洲城市的伙伴制治理模式。伙伴制即PPP（Public Private Partnership），是“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”^[17]，它具有多种合作形式。从广义上，伙伴制首先指的是公共部门和私营部门共同参与城市生产和提供公共物品与服务的任何制度安排，如合同承包、特许经营、补助等制度；其次它是指一些复杂的、多方参与并被民营化的基础设施项目；最后它指的是企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。也就是说，对城市公共服务提供者、消费者和生产者三者关系的重塑与再造，通过打破传统的公私边界，提供跨边界公共服务，以更好地满足市民的多元化需求，提高城市整体管理能力。^[18]说到底，伙伴制治理意在借助于某种有效的合作机制，来充分发挥政府当局、非政府组织、市场主体在城市治理中的各自优势，形成跨界协作的整体治理效应。

三是积极拓展民主的治理功能。在日益复杂的城市公共事务治理中，民主潜在的治理功能得到了越来越广泛的重视。20世纪80年代以来，一大批国际性组织在世界范围内开展了公民参与实践项目，其中影响较大的有UNCHS（United Nations Center for Human Settlements）、UNDP（United Nation Development Programme）、UMP（Urban Management Programme）参与城市治理项目、联合国和欧盟在20世纪90年代共同推广的可持续发展实践中的参与式城市规划合作，OECD组织在成员国的部分区域和城市开展的拓展政府与公众关系——政策制定中的信息、咨询和参与实践，联合国HABITAT推行的全球城市治理运动（The Global Urban Governance Campaign），等等。正如巴纳德·朱维指出的，“当前，几乎没有任何一个城市不试图确立良性的城市治理，其必要条件是召集市民社会代表参与战略计划程序或制度的决策。所有人都以支持这种深思熟虑的行动而感到自豪，而这些行动以前是强加给他们的，现在则是重塑政治领域与市民社会间关系的自然成果”^[19]。

四是方兴未艾的公民治理。“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念已经成为西方超越主义话语的基本政治共识。^[20]近年来西方公共事务治理包括城市治理都呈现出校正效率至上的管理主义倾向的趋势。珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特就对新公共管理实践对市场机制的不恰当运用，特别是将公众顾客化而漠视其公民角色的做法进行了深刻批判，并提出了强烈关注公共利益、以公民对话维护民主治理的“新公共服务”原则。在实践层面，社区的公民治理在西方城市已经得到了广泛的发展。美国学者鲍克斯（Richard C.Box）明确将公民治理视为美国社区治理变革的潮流，强调公民在公共行政中应当扮演积极的主人角色，行政人员的角色则应转换为帮助公民表达利益并满足其共享利益，从而推动“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式。^[21]

治理和善治理念极大地拓宽了城市治理创新的视野，各种形式的城市治理创新实践也不断丰富着人们对城市治理价值准则的理解。2000年5月，联合国人类住区中心在肯尼亚首都内罗毕发表了《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，发起了“健全的城市管理全球运动”，宣言草案提出的健全城市管理的七项标准^[22]，即可持续性（Sustainability）、下放权力和资源（Subsidiarity）、公平参与决策过程（Equity）、提供公共服务和促进当地经济发展的效率（Efficiency）、决策者和所有利益攸关者的透明度和责任制（Transparency and Accountability）、市民参与和市民作用（Civic Engagement and Citizenship）、安全保障（Security）同样可以视为城市善治的目标与路径。城市善治有着不同于传统城市管制的内在运行逻辑。现代城市的治理之道，大体上可以概括为以人本为价值旨归，以服务为基础功能，以公平为运行规则，以合作为治理方式，以活力为目标原则。

现代城市治理创新的核心价值导向，是以人为本。城市治理的人本性，强调的是城市治理对城市主人生存发展需求的有效满足。城市是人类选择的一种生活方式，主体必然是人。正如亚里士多德所说：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好而居留于城市。”因此，人的生存和发展的需要，是考虑一切城市问题的根本出发点，如何满足人们追求自由、愉快生活的需要，应当成为城市管理的内在目标和规则。城市规划、建设、管理都要从人的实际需要出发，创造最适宜安居乐业的城市环境。

人本性的城市治理之道，塑就了城市政府运行的公共服务导向。城市居民享受到的社会公共福利的数量和质量是评价现代城市发展与治理水平的基本标准。强化城市政府的公共服务导向对于校正时下中国城市发展的增长中心主义，以及城市管理的经营化、短期化倾向具有特殊的重要意义。随着城市居民物质生活水平的快速提高，城市居民的公共服务的总体需求会快速增长，不同居民群体的公共服务需求的差异性也会显著增强，城市政府不仅需要加快实现城市基本公共服务的全覆盖，并不断提高其水平，而且需要创新公共服务供给体系，不断满足差异化、个性化的服务需求，实现整个政府服务体系的人性化。

公平性是城市社会和谐最根本的保障，也是判断城市管理社会效果的重要衡量指标。实践证明，实现社会公正，是提高公民满意度和幸福感的重要途径，也是检验公共治理水平的重要标志。任何城市管理政策的权衡都要兼顾到相关利益主体，而不可有意忽视一部分人及其团体的利益，或者通过牺牲一部分人的利益而成全另一部分人的利益。只有坚持公平正义原则，构建城市生活的正义秩序，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度，实现人人共享、普遍受益的社会发展基本宗旨。

城市的公平性还体现在所有的城市居民都能够有平等地参与城市管理的机会。构建公平公正的城市治理环境，让全体市民都享有参与城市管理的各种权利和义务，是现代民主政治发展的必然要求，也是实现城市善治目标的客观需要。城市政府应当积极创新市民参与机制，畅通各种参与渠道，保证市民的知情权、参与权。只有市民自由、平等地参与到治理环境中，才能实现城市管理的良性循环与可持续性。

城市发展的活力，既是城市善治所贯穿的人本、服务、公平、合作原则的实施结果，也是现代城市治理的重要目标。在传统的管制型城市管理模式中，城市的活力往往受到人为的压制，城市生活因政府单向度的管理和公众参与的缺失而变得单调乏味。现代的城市管理理念，就是要创造更好的公共空间和公共参与条件，让城市生活中的各种要素资源的功能得以充分发挥，让城市生活变得更加繁荣。提高城市的活力，就是要强化城市的包容力、亲和力、吸引力和承载力，使城市的经济更繁荣、社会更文明、环境更优美、生活更殷实、人民更幸福。