第三节 中国对非经济合作的调整与磨合阶段（1983—1995年）
站在历史延续性的视角，20世纪80年代初期至90年代中期是中国对非合作政策的调整、过渡阶段，同时也是中非双方对中国新政策相互适应的磨合期。1983年1月13日时任总理赵紫阳代表中国政府提出同非洲国家开展经济技术合作的“四项原则”，标志着中国对非合作政策的调整。就当时而言，政策调整的初衷之一，是为了缓解援非资金与国内建设资金之间的矛盾。总体而言，中国政策调整的取向是促进中非经贸合作步入正常的发展轨道，按经济规律和国际惯例办事，特别是真正经济意义上的互利合作构成了中国对非合作政策调整的核心内容，同时也成为未来中非经贸合作关系发展的趋向和特征。这一阶段中国对非合作政策的目标或中非经贸合作的特点可以概括为：政治利益与经济利益并重；[35]经贸合作注重平等互利、量力而行、讲求实效、共同发展；合作领域有所拓展，合作形式趋于多样化。需要指出的是，由于受到内外因素的干扰，中国对非合作“新政”的效应在本阶段并未得到充分的发挥，但这一“新政”所确立的原则意义重大，它不仅指导着本阶段中非经贸合作的实践，尤为重要的是，它确立了并引领着中非经贸合作的发展方向。
一 中国对非合作政策调整的年份与背景
20世纪70年代末，中国改革开放为中非关系特别是中非经贸合作开辟了新的前景，同时也为中国对非合作政策的调整提供了必要的条件和契机。不过，中国对非合作政策的调整并非始于改革开放伊始的1978年，而是经历了一个4年的酝酿期。其间，中国和非洲形势都发生了重大变化。应当说，对非合作政策的调整，是中国政府基于对国际形势的研判，结合非洲形势变化，特别是中国内政、外交政策的重大调整而作出的。
（一）中国对非合作政策调整年份的界定
关于中国对非合作政策或中非经贸合作的分期，学界存在不同的看法和界说。笔者注意到，中外一些学者以1978年12月中共十一届三中全会召开，即通常所说的“改革开放”这一时间点，作为中国对非合作政策分期的界标。笼统地说，这种说法也可以成立的；因为“改革开放”毕竟为中非经贸合作开辟了新的前景，同时也为中国对非合作政策的调整作了必要的铺垫并提供了契机。不过就严格的时间点而言，它并不精确。
诚然，经贸合作作为中非关系的重要组成部分，换言之，对非经贸合作政策作为中国对非政策的组成部分，其发展脉络与中非关系或中国对非政策的演化轨迹存在着相当大的关联性；需要指出的是，尽管两者的分期大致相吻合，但在具体时间点上并不完全重合。中国对非合作政策的分期涉及一个关键的时间点或重要事件。笔者之所以将1983年1月中国政府提出对非经贸合作“四项原则”作为分期的界标，是因为改革开放后，中国对非经济政策的调整经历了一个酝酿期。事实上，在1980年3月对外经济联络部在北京召开了全国外经工作会议及同年5月17日国务院批转对外经济联络部《关于外经工作当前基本情况和今后方针任务的报告》中，我国外经工作（包括对非经贸合作）的方针依然是延续以往的提法，即“坚持无产阶级国际主义，坚持援外八项原则，平等与互利，为促进友好国家的经济发展，加速我国四个现代化建设做出应有的贡献”。因此从时序上说，中国对非合作政策的调整，是在中国外交战略及对非政策调整之后而作出的，其标志性事件是1983年1月13日赵紫阳总理代表中国政府宣布中国同非洲国家开展经济技术合作的“四项原则”。关于这一点，可以从中国对非合作政策调整的背景中得到印证。
（二）中国对非合作政策调整的背景
中国对非合作政策的调整受到了国际、国内诸多因素的影响，择其要者而言，可以概述为以下三个方面。
1.基于中国国内工作重心转移的需要
中国对非合作政策的调整首先并且主要是基于自身发展的需要。1978年12月召开的中共十一届三中全会确立了以经济建设为中心、实行改革开放的基本路线，并明确提出在平等互利的基础上，积极发展同世界各国的经济合作。[36]另则，1979年中美关系正常化后，中国的国际处境大为改善；随着美苏争霸转入僵持阶段，中国决策层特别是邓小平审时度势，及时调整“一条线”战略，[37]并明确提出和平与发展是当今世界的两大问题。[38]
1982年召开的中共“十二大”是中国外交史上的一个重要转折点，在总结了新中国成立30多年以来外交工作经验教训的基础上，基于对战争与和平、意识形态与国家利益等问题看法的变化，对外交政策作出重大调整，确立了“真正不结盟”的独立自主外交战略方针。[39]随之，中国外交工作重心也开始转向为国内现代化建设服务。中国内政、外交政策的变化，为包括经贸合作在内的中国对非政策的调整铺平了道路，即提供了政策依据。
诚然，中国的对外开放是全方位和多层次的，就对外开放对象而言，既包括发达国家，也包括苏联东欧国家和广大第三世界国家；并且不计较历史恩怨，不计较社会制度和意识形态的差异，不分贫富强弱一视同仁。不过客观地讲，在改革开放初期，中国国内建设百废待兴，基于轻重缓急的考虑，中国专注于“先把自己的事情办好”。因此，中国对外开放主要是面向发达国家，旨在获取资金和技术，[40]在当时特定的条件下，中国一时还未能顾及非洲。
2.适应非洲形势及中非关系变化的需要
在非洲大陆，20世纪七八十年代之交，除了纳米比亚和南非还在进行反对殖民主义统治和种族主义压迫的斗争外，非洲国家基本上完成了民族独立的历史任务。随着政治上的“非殖民化”进程趋于终结，发展经济、改善民生，成为非洲国家的首要任务。此外，非洲大陆政体经济形势的恶化，迫使非洲国家开始进行经济结构调整，实行经济自由化和私有化；后者或多或少地对固有的中非经贸合作模式构成了冲击。
与此同时，中非关系也发生了相应的变化：其一，随着非洲国家争取民族独立运动接近尾声，中国支持非洲国家反对殖民主义的斗争基本告一段落，随之，中国在非洲的国际主义义务转向维护非洲国家的独立与主权，特别是经济权益；其二，随着国际处境的改善，中国与绝大多数非洲国家建立了外交关系，争取获得非洲国家外交承认的任务业已基本完成，中国对非洲的政治和外交需求相对减少或发生了变化。总之，随着中国和非洲国家先后都将工作重点放到恢复和发展经济上，政治因素在中非关系中所占的权重趋于下降，经济利益的筹码开始逐步提升。
3.中国对非援助超出了国家财政的承受力
在改革开放初期，随着工作重心的转移，中国专注于国内经济建设。诚如胡耀邦总书记所言，“在全面开创新局面的各项任务中，首要的任务是把社会主义现代化经济建设继续推向前进”；“在战略部署上要分两步走：前十年主要是打好基础，积蓄力量，创造条件，后十年要进入一个新的经济振兴时期”；目前的首要工作是“必须集中资金进行重点建设和继续改善人民生活的问题”。[41]在这种情况下，援外资金与国内建设资金之间的矛盾日益突出，大大超出了中国的承受能力，以往那种不顾自身实力和客观经济规律的弊端有必要得到修正。
具体到中国对非援助，1971年恢复了联合国合法席位后，一方面，中国的国际处境大为改观，这在中非关系层面表现为与中国建交的非洲国家数量迅速增加；但另一方面，非洲受援国的数量亦随之急剧增加，截至1979年，接受中国援助的非洲受援国的数目已增至44个。虽然当时中国对非洲援助的绝对金额并不高，但它在中国国内生产总值和财政支出中所占的比例却相当可观。原因在于，中国也是发展中国家，当时的人均GDP甚至还低于一些非洲国家。随着非洲受援国数量的增加，我国对非援助规模在70年代迅速扩大，对非援助已使中国有些不堪重负。简而言之，随着形势的变化，中国与非洲原有的经贸合作从内容到形式都存在很大的局限性，在这种情况下，顺应时势，另辟蹊径，势在必行。
二 中国对非合作政策调整的内涵与新意
国际形势、非洲形势的变化，特别是中国内政、外交的变化，或多或少地对中非关系和中国对非政策产生了影响。作为中国外交战略的逻辑延伸，20世纪80年代初中国对非政策的调整，在政治层面主要反映在：超越社会制度的差异和意识形态的分歧，一视同仁地与所有非洲国家发展关系；在经济层面则体现为：中国将在“平等互利”的基础上与所有非洲国家开展“形式多样、讲求实效”的经济合作，以促进中非双方的“共同发展”。[42]
（一）中国对非合作政策调整的内容
1982年12月20日至1983年1月17日，中国领导人对埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、几内亚、扎伊尔、刚果、赞比亚、津巴布韦、坦桑尼亚、肯尼亚和加篷11个非洲国家进行正式友好访问。此行“是中国政府采取的一个重大外交行动”，旨在彰显中国重视“同非洲国家发展友好合作关系”；同时也是为了与非洲国家领导人探讨在新形势下进行经济技术合作的新形式和新途径，并向非洲国家领导人阐述中国的设想。
1983年1月13日，在出访非洲进入尾声之际，赵紫阳总理在坦桑尼亚宣布了中国同非洲国家开展经济技术合作的四项原则：（1）中国同非洲国家进行经济技术合作，遵循团结友好、平等互利的原则，尊重对方的主权，不干涉对方的内政，不附带任何政治条件，不要求任何特权。（2）中国同非洲国家进行经济技术合作，从对方的实际需要和可能条件出发，发挥各自的长处和潜力，力求投资少、工期短、收效快，并能取得良好的经济效益。（3）中国同非洲国家进行经济技术合作，方式可以多种多样，因地制宜，包括提供技术服务、培训技术和管理人员、进行科学技术交流、承建工程、合作生产、合资经营等等。中国方面对所承担的合作项目负责守约、保质、重义。中国派出的专家和技术人员，不要求特殊的待遇。（4）中国同非洲国家进行经济技术合作，目的在于取长补短，互相帮助，以利于增强双方自力更生的能力和促进各自民族经济的发展。
中国对非经贸合作的“新政”又被概述为“平等互利、形式多样、讲求实效、共同发展”。“四项原则”的出台，标志着中国对非合作政策的一次重大调整，它明确了中国与非洲国家在新形势下展开经济合作的原则、方式和目的；其要旨是，中国将在平等互利基础上与所有非洲国家开展多种形式的经济合作。
（二）中国对非合作政策调整的新意
中国总理的此次非洲之行在中非关系特别是中非经贸合作史上具有极其重要的意义，它标志着中国与非洲合作政策的一个重大调整；此后，中国同非洲国家的经济合作关系逐步从相对单纯的以援助为主，转向真正经济意义上的平等互利合作。当然这是一个渐进的过程。
较之前两个阶段，特别是较之20世纪60年代中期中国政府提出的“八项原则”而言，这一阶段以“四项原则”著称的中国对非合作政策或中非经贸合作呈现出如下特点或新意：其一，改变以往只讲付出、不计成本，重政治影响、轻经济效益的做法（从政策目标和结果来看）；换言之，与以往以经济援助换取非洲国家政治支持的“互利”相比，新政策更注重政治回报[43]与经济效益的均衡性。其二，鉴于对非援助已超出了中国的承受力，新政策强调“从双方的实际需要和可能条件出发”；这表明中国对非经济援助将量力而行，更加注重援建项目的社会和经济效益，不会不顾国内建设的需要而盲目扩大对非援助。其三，中非经贸合作的领域不断拓展，由过去以提供援助为主，逐步向贸易、工程承包、援助并重的方向发展，并开始尝试投资合作。其四，合作方式更为灵活并趋于多样化，在传统技术合作的基础上，出现了代管经营、租赁经营、合资经营、技术服务、人员培训等诸多新的合作方式。[44]
需要指出的是，20世纪80年代初中国政府对非合作政策的重新定位，是依据形势变化在政策层面进行的调整，这种调整实际上是60年代“八项原则”合乎逻辑的延伸和发展。原因在于，中国对非合作政策的基本原则和政策理念并未发生质的变化，只是根据中国内部形势的变化，适度调整了对非经济合作的内容和方式，并且使平等互利原则更加名副其实罢了。
三 “四项原则”对中非经贸合作发展的意义
较之第一、第二两个阶段，虽然这一阶段中国对非合作政策的原则并未发生实质性的变化，但中非经贸合作的内涵及其在中非关系中的定位发生了变化。确切地说，“四项原则”出台后，促使中非经贸合作逐步回归到“经济”这一基本面，从而使得“平等互利”原则在经济层面变得更加名副其实了；随之，中国对非经贸合作的政策目标也发生了相应的变化。关于“四项原则”对中非经贸合作发展的意义，不仅涉及中国对非合作政策或中非经贸合作关系的分期，更重要的是此次政策调整对日后中非经贸合作发展的作用和影响。
（一）“四项原则”成为中非经贸合作的分水岭
现在回过头来看，笔者认为，无论是从中国对非合作政策或中非经贸合作关系历史延续性的角度，还是站在发展的视角，中国政府的此次政策调整均具有非常重要的意义。“四项原则”所体现的精神，不仅顺应国际经济合作的发展潮流，预示了中非经贸合作的发展方向，而且也符合中非双方的长远利益。后来的实践结果也证明，中国对非合作政策的调整是富有成效的，它不仅拓展了中非经贸合作的领域和形式，而且提升了中非经贸合作的规模和水平，并为日后中国对非合作政策的充实、完善作了有益的铺垫。
尤为重要的是，站在历时延续性的视角，“四项原则”构成了中国对非合作政策和中非经贸合作关系的分水岭。换言之，以1983年对非合作“四项原则”出台作为界标，中国对非合作政策或中非经贸合作可划分为前后两个时期：第一个时期的时间跨度为1949—1982年；第二个时期始于1983年并一直延续至今。笔者之所以倾向于将新中国成立后60多年来的中非经贸合作关系“一分为二”，并将1983年“之前”和“之后”各作为一个完整的时期，主要是基于政策连续性之考虑。虽然总体而言，中国对非合作政策的原则保持着相对稳定的连续性，但就政策目标而言，在前后两个时期则发生了相当大的变化。在“四项原则”出台前，中国开展对非经贸合作并非出于经济方面的需要，而是基于政治和外交上的考虑；在“四项原则”出台后，中国对非合作政策的着力点逐步向经济层面的互利合作倾斜，这种趋势在20世纪90年代中后期更趋明朗。进入21世纪，经贸合作不仅成为中非关系的基础和驱动力，并且日趋紧密地融入中国的发展战略之中；尤为重要的是，中非经贸合作已不再充当中国对非政策的工具，而构成了中非关系或中非合作的主要内容，进而成为中国对非政策所追寻的目标。
（二）“四项原则”预示了中非合作的发展方向
中国政府的此次政策调整在中非经贸合作发展史中具有承上启下的里程碑意义，它从新奠定了中国对非合作政策及中非经贸合作的基调，指明了其发展的趋向。实际上，“四项原则”始终引领着中非经贸合作的发展方向。虽然在1983年之后，中国政府就促进中非经贸合作的发展又陆续出台了许多新倡议、新举措；但后者只是为因应形势变化，在具体政策或操作层面所进行的充实或完善，是“四项原则”的延伸或拓展。原因在于，中国对非合作政策的主基调和政策取向并未发生质的变化。
关于这一点，可以从20世纪90年代中后期及在21世纪第一个10年中国政府为提升中非合作的战略层级而陆续出台的一系列政策、措施和中国领导人讲话所体现的精神中得到印证。例如，2000年10月12日“中非合作论坛”首届部长级会议通过的《中非经济和社会发展合作纲领》明确重申：“中非将在未来发展中遵循以下合作原则：平等互利，形式与内容多样化、注重实效，实现共同发展，以友好方式消除分歧。”[45]上述原则与中国政府在1983年提出的四项原则（“平等互利、形式多样、讲求实效、共同发展”）不仅在内容上而且在文字表述上几乎也是相同的。而朱镕基总理在“中非合作论坛”第一届部长级会议闭幕式上的讲话中，[46]以及对外贸易经济合作部石广生[47]和外交部长唐家璇[48]在首届“中非合作论坛”大会上的讲话中则一字不差地复述、重申了“四项原则”。
四 中国对非合作政策调整的成效评估
总体而言，中国政府对非合作政策的调整是富有成效的，它开启了中非经贸合作的新局面。当然，这种政策调整积极效应的施放不可能即时显现。由于惯性使然，中非双方对中国新的合作政策均需要有一个逐步摸索或适应的过程，在这个磨合期里出现问题在所难免。另则，在当时特定的时空背景下，中国新的合作政策在实施过程中受到了国际环境、中国和非洲形势变化等诸多“环境因素”的干扰；因此，其积极效应在这一阶段的中非经贸合作尚难以充分发酵。
（一）中国对非合作政策调整的积极效应
在中国政府对非合作政策作出调整前，中非经贸合作的领域主要局限于贸易和援助；此后，在“四项原则”的指导下，合作领域逐步拓展，尤为重要的是，中非经贸合作的形式趋于多样化，出现了代管经营、租赁经营、合资经营等诸多新的合作方式。这些形式改变了中国传统的经济技术合作方式，收到了较好的经济效益，达到了平等互利，讲究实效的政策目标。随之，中非经贸关系开始步入了互利合作、共同发展的新阶段。具体而言，中国对非合作政策调整的积极效应主要反映在以下几个方面。
1.不断尝试新的贸易合作方式
中国对非合作政策调整后，在对非贸易方面作出了许多新的尝试：其一，在继续改变记账贸易支付方式的同时，根据中非双方各自的需要与可能，积极开展易货贸易、对销贸易，作为发展现汇贸易的补充；其二，继续完善贸易合作机制，中国政府同绝大多数非洲国家政府先后签订了关于成立经济、贸易和科技合作混合委员会的协议，实践证明，此举有助于扩大政府间的经贸合作；[49]其三，为扩大双边贸易，中国政府积极推动国内相关外贸公司在非洲国家建立代表处，在当地注册成立贸易分公司或合资公司，初步形成了在非洲地区的销售网络；其四，根据非洲国家的经济结构和外贸特点，开展多种形式的贸易合作，诸如开展半成品和部件出口，就地组装和加工业务，开办独资或合资企业，进行来样和来料加工业务、补偿贸易，开展企业间单项商品易货、投标、寄售业务等多样合作形式，等等。
2.积极摸索对非投资的新方式
虽然1979年7月1日召开的第五届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，但在“四项原则”出台前，中国在非洲几乎不存在任何形式的投资活动。合资企业是1982年后出现的新形式，它是根据非洲国家的需要，由中国和非洲国家的政府或个人联合出资建设的项目，由双方共同管理。这一合作形式将中非双方的利益密切地结合在一起，对中国来说，可以有效地利用非洲国家的资源，带动商品和劳务出口，开拓非洲市场；对非洲国家来说，可以利用本国的资源和劳动力，生产当地所需的产品，减少进口、增加收入，培养和锻炼本国技术人员和经营、管理人员，促进民族经济的发展。因此，合资企业作为中国对非投资雏形，是中国与非洲国家开展投资合作的一种南南合作的新形式、新尝试。截至20世纪80年代末，中国在非洲已兴办了33个生产性合资企业。
3.努力展开对非展承包工程业务
承包工程和劳务合作是中国根据对外开放政策而采取的经济技术合作新形式。1983年，中国承包了刚果英布鲁水电站。从1984年起，中国在埃及承包“十月六日城”1000套住宅、亚历山大城12000套住宅、阿斯旺2500套住宅，改造西努伯利亚农田22万平方米。1985年11月，中国、阿尔及利亚两国政府签署了由中国公司承建包括大会堂、国民议会大厦和国家图书馆三大建筑在内的阿尔及利亚首都阿尔及尔哈玛行政中心工程的意向书。由于中国在承包工程中认真贯彻“守约、保质、薄利、重义”的原则，因而在非洲国家中已树立了良好的信誉。截至1989年，中国有33家公司在非洲承包工程和进行劳务合作。
4.对非援助的方式更加灵活务实
“四项原则”实施后，中国适度调整了对非援助的规模、布局、结构和领域，旨在巩固老项目，慎重对待新项目的上马；更加注重提高援建项目的经济效益和长远效果。为进一步巩固已建成生产性援助项目成果，中国同部分非洲受援国开展了代管经营[50]、租赁经营[51]和合资经营[52]等多种形式的技术、管理合作。一些已建成援外生产性项目通过采取上述合作模式，在改善企业经营管理和提高生产水平等方面，取得了比传统合作方式更为显著的成效。经过调整巩固，中国对非援助走上了更加适合中国国情和受援国实际需求的发展道路。
实践证明，在“四项原则”指导下，中国与非洲国家开展多种形式的互利合作的成效依然初步显现；其意义还在于，它为中非经贸合作的发展指明了前进的方向，并为日后中国在20世纪90年代中期加大对非工作力度和21世纪中非经贸合作的全面、快速、可持续发展做了有益的铺垫。
（二）中国新政在实施过程中所受到的干扰
20世纪80年代初中国政府对非合作政策的重新定位，特别是中国对非经济援助的减少，恰逢非洲经济形势恶化及台湾岛内形势变化，致使一些非洲国家与中国关系因台湾问题而处于不稳定状态。因此，虽然从总体而言，中非经贸合作在20世纪80年代初期至90年代中期平稳发展且成效卓著；但鉴于当时特定的时空背景，客观地讲，“四项原则”在实践过程中并非一帆风顺，它受到了诸多因素的干扰。
就中国方面而言，“四项原则”的出台预示着，相对于此前重视政治利益和外交需要，经济因素在中非经贸合作中地位逐步凸显；但由于惯性使然，中国的政策目标依然未脱离配合中国外交战略之“常规”。这种状况的出现系由下列各方面因素使然，一方面，中国自身在国际关系层面有一些特殊的问题，台湾岛内政治生态的变化使海峡两岸在非洲的外交争夺逐步趋于白热化，致使一些非洲国家与中国关系处于不稳定状态；另一方面，80年代末至90年代初，[53]中国因1989年政治风波遭受西方国家制裁，亟须打开外交局面，对非洲的外交需求加大，这些因素都在一定程度上干扰了中国新的对非合作政策所预设的目标。
就非洲方面而言，中国对非合作政策的调整可谓“生不逢时”。整个20世纪80年代被称为“非洲失去的10年”，中国对非经济援助的减少，恰逢非洲国家经济形势恶化，多数非洲国家在经济结构调整的进程中苦苦挣扎；致使一些非洲国家对中国对非经济政策的调整难以一下子适应和接受，个别国家认为中国不再慷慨，甚至抱怨“中国得到的西方援助越来越多，给非洲的钱却越来越少”。另则，冷战终结后，非洲的地缘政治地位迅速下降，随之西方国家对非洲的重视程度和投入力度急剧下降。不幸的是“屋漏偏逢连夜雨”，整个90年代上半叶，非洲国家都在外部高压下被迫进行政治体制变革，内部局势持续动荡，经济更是跌入谷底。
凡此种种，均对“四项原则”的有效贯彻、实施构成了程度不同的影响，并使包括经贸合作在内的整个中非关系都面临新的考验。为了因应时势变化，特别是打破西方因“六四”政治风波对中国实行的制裁，避免在经济上过分依赖西方，中国政府在20世纪90年代上半叶出台了一些政策措施，诸如：1991年实施市场多元化战略，积极开拓非洲市场；1992年7月提出对非政策的“六项原则”，[54]重申中国愿意在平等互利的原则基础上，发展同非洲各国形式多样的互利合作；1993年，中国政府利用发展中国家已偿还的部分无息贷款资金设立“援外合资合作项目基金”，用于支持中国中小企业与受援国企业在生产和经营领域开展合资合作；等等。上述举措及时稳住了因形势变化对中非关系的冲击，使中非经济合作得以在20世纪90年代上半叶这一多事之秋没有偏离预设的方向，继续沿着既定的轨道向前推进。虽然中国对非合作政策调整的积极效应未能在这一阶段得到充分释放，但它为中非经贸合作的发展指明了前进的方向。