第二节 中国对非合作政策的确立与实践阶段（1964—1982年）
进入20世纪60年代，非洲形势和中国的国际处境均发生了较大的变化：一方面，越来越多的非洲国家相继挣脱殖民枷锁、赢得政治独立；[16]另一方面，中国的国际处境更趋险恶，具体体现在中美关系依旧对立、中苏关系公开决裂。有鉴于此，发展和加强同包括非洲在内的第三世界国家的关系成为中国外交战略的重点选项，在毛泽东主席关于“中间地带”及“三个世界”的国际战略构想中也突出强调了这一点。[17]由此催生了中国的对非合作政策，其标志性事件是1964年周恩来总理访问非洲时代表中国政府提出的对外援助“八项原则”。鉴于中国的国际处境，这一阶段中非经贸合作在中国非洲政策，乃至外交战略中的定位并未发生变化，中国对非合作政策的原则也保持了明显的连续性。就政策目标而言，依旧是以经济援助换取非洲国家的国际承认或国际支持。因而，总体而言，这一阶段的中非经贸合作仍属于“政治行为”范畴，其特点是经济利益服从并服务于政治考量和外交需要。从这个意义上说，中国对非合作政策是富有成效的，它有效地配合了中国外交战略，并对改善中国的国际处境、拓展中国的国际空间、提升中国的国际地位发挥了积极作用。
一 中国对非合作政策出台的国际背景
较之第一个阶段，非洲在中国外交战略中的地位和作用非但没有发生变化，特别是在中美关系缓和之前，非洲在中国外交战略的重要性甚至还有所提升。这就决定了这一阶段中国发展与非洲经贸关系并非基于国内经济发展的需要，而依然是为了配合中国的外交战略。需要指出的是，虽然中国发展与非洲国家关系的动因，以及非洲在中国外交战略中的定位虽未发生质的变化；但由于国际形势的变化及中国外交战略的调整，较之第一个阶段，中国对非政策所追寻目标的侧重点，以及非洲在中国外交战略中所扮演的角色是存在差异的，即便在本阶段的不同时期，其作用也不尽相同。
（一）基于反对美苏霸权主义的需要（20世纪60年代）
20世纪60年代，国际局势出现新的变化：美国和苏联为争霸世界，开始了新的对抗；西欧联合自强意识增强，对美国的离心倾向日益明显；中国与苏联的裂痕继续扩大，逐步由意识形态分歧发展到国家利益冲突，导致社会主义阵营分崩离析；另则，随着亚非拉新生民族国家的诞生、不结盟运动的形成和“77国集团”的建立，标志着亚非拉国家已经成为反对帝国主义、新老殖民主义、霸权主义和旧的国际经济秩序的重要力量。
基于国际力量的矛盾运动而出现分化、改组，毛泽东对“中间地带”理论又有了新的认识，在1963—1964年的几次讲话或谈话中都涉及了“两个中间地带”问题。[18]所谓“两个中间地带理论”，即亚洲、非洲、拉丁美洲是第一个中间地带；日本、欧洲、北美加拿大、大洋洲是第二个中间地带。这两个“中间地带”的国家都反对美国的控制和干涉，反对美苏称霸世界。[19]在毛泽东的战略构想中，中国要依靠第一中间地带，使之成为反对美帝国主义的主力军；团结第二中间地带力量，使之成为反对美帝国主义的同盟者。由此可见，中间地带理论的要旨是：根据形势的发展，不把帝国主义世界看成铁板一块，对其各个不同组成部分予以区别，以便联合一切可能联合的力量，反对主要敌人。20世纪60年代，中国面对美苏两面压力，为了拓展外交空间，将外交重点转向两个中间地带的国家，尤其是发展与包括非洲国家在内的广大亚非拉国家的关系。
（二）基于建立反苏国际统一战线的需要（20世纪70年代）
进入20世纪70年代，随着中苏交恶的深化，中国的安全环境更加恶化。鉴于苏联威胁增强、美国战略收缩这一现实，中国决策层认为可以利用美苏争霸的矛盾，在“两霸”中争取“一霸”，反对在当时更具有扩张威胁的苏联霸权主义。另则，随着中国对自身在国际体系中的身份认同及中国与非洲国家关系定位的明朗化，毛泽东主席明确提出中国与非洲同属“第三世界国家”。据此，中国政府将20世纪60年代的“两条线”外交战略调整为“一条线”战略，旨在建立最广泛的国际统一战线，共同反对苏联霸权主义。[20]在“两个中间地带”和“一条线”战略构想的基础上，1974年2月，毛泽东在会见赞比亚总统卡翁达时，首次明确提出了“三个世界”划分的理论。[21]
毛泽东“三个世界”的战略构想中，将欧洲国家、日本等国际反霸力量视为团结的对象，而将非洲等广大第三世界国家视为依靠的对象。换言之，毛泽东始终把发展与包括非洲国家在内的广大发展中国家的关系置于与欧、日等发达国家关系之上。正是在包括非洲国家在内的广大“第三世界”国家的支持下，1971年10月25日，第26届联合国大会以压倒多数通过第2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利。亚非拉国家在国际斗争中的团结合作，使毛泽东认识到它们不仅是一支独立的政治力量，而且是当前国际反霸斗争的主要力量。原因在于，第三世界国家受的压迫最深，反对压迫、谋求解放和发展的要求最为强烈，它们是反对殖民主义、帝国主义，特别是超级大国的主要力量；[22]另则，基于中国与广大的非洲国家有相似的历史遭遇，中非双方有着巩固国家独立、维护国家主权的共同利益诉求。
综上所述，在20世纪六七十年代相当长的时间内，亚非拉国家是中国外交的重点，而非洲又是其中最大的一个。在毛泽东关于“中间地带”及“三个世界”的国际战略构想中，也突出强调了非洲国家的地位和作用。因此，巩固和加强与包括非洲在内的广大第三世界国家的团结与合作成为打开中国外交新局面的一个基本立足点。另则，中国发展与非洲国家关系的动因，也决定了中国对非合作政策所追寻的目标。确切地说，作为中国对非政策乃至外交战略的逻辑延伸，这一时期的中非经贸合作主要服务于中国的外交战略，即经贸合作是手段或工具，而不是目的本身。
二 中国对非合作政策的内涵与特征
基于国际环境、非洲形势的变化以及中国的外交诉求及毛泽东的外交战略构想，同时也是为了帮助新生的非洲国家发展民族经济、巩固政治独立，促使中国政府将发展和加强与非洲国家的关系列入议事日程，相应地也催生了中国对非合作政策。由于这一阶段的中非经贸合作主要集中在援助层面，因此，中国对非合作政策主要是针对援助而言的。较之西方国家，中国对非合作政策的原则、理念可谓独树一帜。[23]
（一）中国对非合作政策的基本内涵
中国对非合作政策是在1963年和1964年之交周恩来总理访问非洲10国途中提出的。继1963年12月21日，在埃及提出《中国处理同非洲国家和阿拉伯国家关系的五项原则》[24]之后，为了让非洲国家更好地了解中国政府的对外经济合作的原则，1964年1月15日和21日周恩来总理在会晤加纳、马里领导人时明确表示，中国政府在对外提供经济技术援助的时候，严格遵守以下八项原则：（1）中国政府一贯根据平等互利的原则对外提供援助，从来不把这种援助看作是单方面的赐予，而认为援助是相互的。（2）中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权。（3）中国政府以无息或低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担。（4）中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路。（5）中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少、收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金。（6）中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换。（7）中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术。（8）中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。[25]
中国对外援助的“八项原则”的提出，标志着中国政府对非经济合作基本方针政策的正式确立，并奠定了此后20年中非经贸合作的主基调。需要指出的是，就政策内容而言，“八项原则”与中国政府在此前的中非经贸合作中所奉行的政策理念是一脉相承的；只是基于以往十多年的实践经验，在表述上更加明确、全面，并且在操作层面更加有章可循罢了。中国依旧把包括非洲在内的亚非拉国家作为反帝、反殖的基本力量，将对非援助作为履行无产阶级国际主义义务的重要内容；并且“不把这种援助看作是单方面的赐予，而认为援助是相互的”，中国有责任和义务支持非洲国家争取民族解放、巩固政治独立、发展民族经济。
（二）中国对非合作政策的主要特征
较之西方国家，中国对非合作政策的原则或理念可谓独树一帜，同时也开创了后来被称为“南南合作”的新的国家间合作模式。“八项原则”的要旨是“严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权”。另则，“八项原则”除了重申平等互利、不干涉内政原则之外，还特别强调了对非援助是中国应尽的国际主义义务及援助的相互性。上述政策主张和合作原则理所当然地得到了非洲国家的认同。
中国第一代领导人对“相互支持”概念作了非常清晰的诠释。诚如毛泽东主席1963年8月在同非洲友人的谈话所言，“已经获得革命胜利的人民，应该支援正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义的义务”。[26]因为只有当“全世界人民从帝国主义、殖民主义的统治下解放出来”，“世界人民才会安宁，我们自己也才会最后得到安宁”。[27]周恩来总理亦指出：“中国外援的出发点是，根据无产阶级国际主义精神，支援未独立的国家取得独立，支援新独立的国家自力更生，发展民族经济，巩固自己的独立，增强各国人民团结反帝的力量。我们对兄弟的新独立国家进行援助，把他们的力量加强了，反过来就削弱了帝国主义的力量，这对我们也是巨大的支援。”[28]
三 中国与非洲经贸合作的内涵与特征
在“八项原则”指导下，中非经贸合作关系在这一阶段平稳发展。不过总体而言，截至20世纪80年代初，中非经贸合作所涵盖的领域依旧非常狭窄，可以用“援助为主、贸易为辅”加以概括。关于这一点，亦可从这一阶段中国对非合作政策的内容（主要针对援助）中得到印证；工程承包和劳务合作也仅限于承接援助项下的项目；投资合作尚未提上议事日程；此外，中非经贸关系的合作主体、合作形式都比较单一，基本局限于官方和双边。
（一）中国与非洲经贸合作的基本内容
由于是基数低，中非贸易在这一阶段的统计数据依然非常亮丽，双边贸易成倍增长。在此期间，中国对非洲的出口商品结构也有所优化，逐步从以初级产品为主，发展到以轻工产品为主；与此同时，中国从非洲进口的初级产品的种类也逐渐增多。截至70年代末，在50个独立的非洲国家中，已有47个国家和地区同中国建立贸易关系，与中国签订政府间贸易协定的国家增至32个。不过，与第一个阶段一样，中非贸易的绝对值并不高，无论在中国对外贸易还是非洲对外贸易总额中所占的份额均无足轻重。
较之贸易，中国与非洲国家在援助领域的合作更加有声色；事实上，中国对非合作政策也主要是针对援助而言的。在“八项原则”的指导下，根据中国与非洲国家签订的经济技术合作协定，中非在援助领域的合作在20世纪70年代蓬勃发展：不仅非洲受援国的数目大幅增加，而且中国对非援助的规模及涉及的领域也有所拓展。截止到1979年，与中国签订经济技术合作协定的非洲国家已经达到44个。
这主要得益于中国外交战略的调整。20世纪60年代中期，随着中苏关系恶化，毛泽东提出了反帝、反修的所谓“两条线”战略。这一战略在相当大程度上是对中苏分裂、中美对立加剧的被动反应。由于“两面开弓”、树敌过多，它对中国对外关系产生了十分消极的影响。这在20世纪60年代后半期的中非关系中也有所反映，其间，没有一个非洲国家与中国建交；反而还先后有5个非洲国家（贝宁、中非共和国、加纳、突尼斯、肯尼亚）与中国的关系出现明显恶化，甚至中断外交关系。为了扭转这种不利局面，70年代初，中国外交进行了战略调整，确定了“联美抗苏”的“一条线”战略。1971年恢复了联合国合法席位后，中国的国际处境大为改观，在中非关系层面表现为与中国建交的非洲国家数量迅速增加，这无疑为中非经济合作关系的发展奠定了良好的政治基础。
（二）中国与非洲经贸合作的主要特征
毋庸讳言，中国与非洲经贸合作是特定时空背景下的产物，因此这一阶段的中非经贸合作与第一阶段一样，不可避免地带有那个时代的印记。站在中国对非合作政策沿革的视角，其阶段性特征可以概述为以下两个方面。
其一，作为对非政策，乃至中国外交战略的一个重要组成部分，这一阶段中国发展与非洲的经贸关系并非基于国内经济发展的需要，而是为了配合中国对非政策和外交战略而展开的。换言之，作为中国外交战略的逻辑延伸，这一时期的中非经贸合作带有浓厚的政治色彩，其在中非关系乃至中国外交战略中所扮演的角色，更多的是作为“政策工具”，而非“政策目标”本身。因而总体而言，这一时期的中非经贸合作基本上属于“政治行为”范畴，而非经济行为。
其二，虽然中国政府反复强调这一阶段中非经贸合作建立在平等互利基础上的，但是，就中方而言，这种“平等互利”更多的是政治意义上的；更确切地说，是以经济援助换取非洲国家的国际承认或国际支持。关于这一点，亦可从这一时期中非经贸合作的内涵中得到印证，一方面，较之贸易，这一时期中国与非洲国家在援助领域的合作更加有声色；另一方面，这一时期，中国对非合作政策主要是针对援助而言的，截至70年代末，中国尚未出台针对非洲的专项贸易政策；对非投资尚未起步，因此也就无政策可言。
四 中国对非合作政策的效果评估
对这一阶段中国对非合作政策实施效果的评估，不应脱离当时特定的时空背景。鉴于中国对非合作政策在中国外交战略的所扮演的角色，这种评估除了需要考虑在政策指导下的具体实施效应外，还需考虑其作为“政策工具”的效能是否发挥了作用，而且后者所占的权重应该更大。由于这一阶段中国开展对经贸合作的政策目标依然是基于政治上的考量，目的是配合中国的外交战略，因而从总体实施效果来看，基本达到了“相互支持”的预期目的。不过需要指出的是，这一阶段的中国对非合作政策也不可避免地带有时代的局限性，这也是为什么日后中国政府要进行政策调整的缘由所在。
（一）中国与非洲经贸合作取得的成效
国家与国家之间的关系，说到底是一种利益关系，实践证明，利益原则已经成为处理国际关系的最高准则。因此毋庸讳言，任何形式的国际合作，都是以利益交换为基础的，否则就无法持续。[29]唯其如是，中国政府反复申明的，援助或支持从来都是相互的。[30]实际情况亦是如此，中非双方都从这种合作中受益，当然，就中国而言，算的主要是政治账，而非经济账。
较之前一阶段，这一阶段的中国对非合作政策保持了明显的连续性，实施效果也十分明显，达到了预期的政策目标。中国不仅在政治、外交、军事和道义上支持非洲国家反帝、反殖、争取民族独立的正义事业，而且还在自身经济十分困难、受到西方封锁的情况下，尽己所能地给予其实实在在的物质援助。当多数非洲国家挣脱了殖民枷锁后，中国继续向非洲国家提供了大量无私的经济援助，陆续为非洲国家建成了一批成套项目并提供技术援助，举世闻名的坦赞铁路便是这一时期中非在发展领域合作的典范。应当说，中国的经济援助对非洲国家巩固政治独立、维护国家主权、摆脱外国控制和干涉、发展民族经济起到了一定的积极作用。
当然，中国自身亦获益匪浅：其一，中国真诚、无私的援助赢得了非洲国家政府和人民的普遍赞誉，增进了互信，为日后中非长期友好和经济合作的发展奠定了坚实的政治基础；其二，锻炼和培养了一支从事国际经济合作的队伍，为日后中非经济合作关系的发展积累了宝贵的经验；其三，通过经济特别是民间贸易先行策略，建立与非洲国家的官方关系，进而赢得了越来越多的非洲国家的外交承认，从而拓展了中国在非洲的外交空间和政治影响。
尤为重要的是，这一阶段的中国对非合作政策有效地配合了中国对外关系的开展，并且对打破帝国主义孤立中国的企图、改善中国的国际处境或生存空间、提升中国的国际地位发挥了积极作用。1971年10月25日召开的第26届联合国大会之所以能够通过恢复中国在联合国合法席位的决议，非洲国家的支持功不可没：在76张赞成票中，非洲国家占1/3强。[31]因此，毛泽东主席诙谐而形象地说，“这是非洲黑人兄弟把我们抬进去的”。[32]在恢复了联合国合法席位后，中国的国际处境大为改观；而在这一过程中，非洲国家对中国的外交承认和政治支持至关重要，截至1979年，与中国建立外交关系的非洲国家已增至44个。因此，站在中国对非政策乃至整个中国外交战略的高度，应当说，作为一种政策工具，这一时期的中非经贸合作达到了既定为政治和外交服务的政策目标。唯其如是，中国和非洲国家领导人对这一时期的中非合作关系给予高度评价；邓小平同志1979年7月7日在中央外事工作会议上明确表示，“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的”。[33]
（二）中国与非洲经贸合作存在的问题
中非经贸合作是特定时空背景下的产物，因此毋庸讳言，这一阶段的中非经贸合作由于受到种种因素的干扰或制约，也存在一些困难或问题。择其要者而言，主要反映在以下几个方面：
其一，中国外交在实行“两面开弓”和“一条线”战略时，在非洲曾出现过“以美划线”、“以美、苏划线”和“以苏划线”的倾向；连带地也将非洲国家分成“进步国家”或“反动国家”。这无疑对中国同一些非洲国家的关系造成负面影响，也连带地影响到中非经贸合作的正常开展。
其二，由于中国政府将中非经贸合作视为一种政策工具，即以经济援助换取政治回报特别是国际支持，而非经济利益；因此，中非经贸合作关系是一种不对称的关系，突出表现在：中国通过官方和双边渠道向非洲国家提供经济技术援助是这一阶段中非经贸合作的主要内容和形式；“互利合作”在经济层面名不副实。
其三，受制于“不干涉原则”，中国在非洲的援建项目多系“交钥匙工程”，双方的合作仅限于技术层面；另则中国对非援助算的是政治账，而非而经济账，由于未按经济规律办事，致使部分援建项目效益欠佳。个别援建项目由于考察不周，选址欠当，造成项目建成后在原材料供应、产品销售等方面遇到困难；有的援助项目设计脱离实际，标准过高，或采用了尚不成熟的工艺设备，影响了项目的建设速度或正常运转；有的项目质量不过关或不适应当地的气候特点；还有的项目由于管理不善等原因，不能正常生产，甚至连年亏损、难以为继。[34]