第一节　国家工业环境管制制度

总体来看，中国工业环境管制制度的框架体系是本着“环境保护同经济、社会发展相协调；预防为主，防治结合，综合治理；全面规划，合理利用资源；谁污染，谁治理；国家相关主管部门干预”的原则设置的。本节主要梳理国家有关部门出台的相关工业环境管制制度，在此基础上分析现有国家工业环境管制制度存在的主要问题。

一　工业环境管制制度现状

工业环境管制制度涉及环境管制机构设置与运行机制、法律法规以及具体的政策手段等内容，本部分将从以上三个方面对国家工业环境管制制度的现状进行分析。

（一）环境管制机构设置与运行机制

健全的环境管制机构应遵循依法设立、可问责、管制人员的专业性、管制职能的综合性与高效性等原则来设置。环境管制机构的合理设置和管制机制的有效运行，是影响环境管制作用机理的重要内在因素。只有正确认识我国环境管制机构设置的缺陷和管制机制运行中存在的问题，才能发挥我国环境管制机制的作用，从而通过不同机制的耦合，实现经济可持续增长的目标。

目前中国已建立从国家、省、市到县等多个层级的工业环境管制结构以及自上而下、分级管理的相对完善的环境管制机构体系。由图2－1可知，中国工业环境管制机构呈现五级管制机构模式，即国务院、环保部等部级单位、省级环保厅、市级环保局、县级环保局。其中，国务院负责相关部委的组织与协调工作；环境保护部等部级单位负责建立健全环境保护基本制度，拟订并组织实施国家环境保护政策和规划，起草法律法规草案，制定部门规章，并负责环境污染防治的监督管理，对在管理权限范围内的大型项目或直属企业进行直接管理；省级环保主管部门的主要职能是统筹与协调环境政策、规划和标准等重大问题，加强对环境治理和生态保护的指导、协调与监督以及落实国家和省的减排目标等。市级环保主管部门管理的重点在于根据本地区情况制定地方性法规、标准等，并对所管辖企业进行监督管理及指导，同时为环境污染超标企业建立惩罚机制并予以实施；县级主管部门主要对环境超标企业实施惩罚。

（二）环境管制法律

本部分所分析的环境管制法律主要指1989年12月26日发布的《中华人民共和国环境保护法》（本部分简称“该法”）。该法对污染型工业企业进行了一定的环境管制，主要有：（1）对产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。（2）要求新建工业企业和现有工业企业的技术改造应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。（3）提出防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门的同意。（4）排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。（5）排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，需要依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。（6）对造成环境严重污染的企业事业单位限期治理。（7）禁止工业企业引进不符合我国环境保护有关规定要求的技术和设备。（8）因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。

（三）环境管制的具体政策手段

在《中华人民共和国环境保护法》框架下，为降低与治理工业污染，环境保护部等相关部门提出了工业企业环境管制的具体政策手段。中国环境管制的具体政策手段主要经历了三个阶段：一是以命令和控制政策为主要手段的管制阶段；二是以经济激励政策推广为主的市场化阶段；三是以信息披露和公众参与政策为特征的创新阶段。其中，中国在命令和控制阶段与工业企业相关的政策手段主要有“环境影响评价”、“三同时”、“环境保护目标责任”、“排污申请登记与许可证”、“限期治理”以及“集中控制”等制度。而以经济激励政策的市场化推广为主的市场化阶段是指通过市场来实施经济激励政策，有助于激励企业技术创新和产品升级，进而提高企业的竞争力，降低环境污染。该阶段主要有排污收费、可交易许可证等制度。此外，以信息披露手段和公众参与为特征的创新阶段主要包括信息手段、环境认证制度、自愿协议和环境听证制度等。信息公开制度是保障人民群众知情权、参与权、监督权和表达权的重要手段，是贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）以及环境保护部《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）的重要要求。目前中国在环境管制中主要运用命令与控制政策和经济激励政策。相对而言，信息披露政策和公众参与手段在中国的应用范围还较为有限。为此，本部分将主要分析命令控制型环境管制政策和经济激励型环境管制政策。

1.命令控制型环境管制政策

命令控制型环境管制政策旨在通过管理生产过程或产品使用来限制特定污染物的排放，或在特定时间和区域内限制某些活动等直接影响污染者的环境行为方面的制度措施。命令控制环境管制政策适用于处理一些由于外部性问题导致的紧急环境事件问题。目前中国命令控制型环境管制政策主要包括污染排放的浓度控制、污染排放的总量控制、环境影响评价、“三同时”制度、限期治理、集中污染控制、双达标政策等（见表2－1）。

需要说明的是，关于“三同时”制度、排污许可证等制度的基本现状本书将在第三章工业环境管制投入与产出分析中进行详细研究。

2.经济激励型环境管制政策

经济激励型环境管制政策主要分为排污收费和排污权交易两项制度。

（1）排污收费制度。排污收费制度是有效降低环境污染的一项重要制度，是指环境排放污染物排放者按照排放污染物的种类、数量和浓度，根据排污收费标准向环境保护主管部门设立的收费机关缴纳一定的治理污染或恢复环境破坏费用的法律制度。中国排污收费制度主要经历提出与试行阶段（1978—1981年）、建立与实施阶段（1982—1987年）、改革和发展阶段（1988—2000年）、逐步完善阶段（2001年至今）。2003年国务院颁发《排污费征收使用管理条例》，确立了市场经济条件下的排污收费制度。同年国家计委会同财政部、国家环保总局、国家经贸委根据《排污费征收使用管理条例》，相继出台了《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用管理办法》等配套规章。目前中国工业排污收费制度的现状主要表现为：

第一，实现了超标收费向排污即收费、超标加倍收费的转变。如污水排污费按照排放污染物的种类、数量计征，未超标的污水收费标准为0.7元，超标排放污水的加倍征收超标准排污费。

第二，由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。主要对二氧化硫等污染气体的收费标准由仅根据排放量转变为根据排放量与排放浓度的双重标准。

第三，由单因子收费向多因子收费转变。在排放费征收的原则采取同一排污口三因子叠加收费的原则。

第四，排污费的征收对象由超标排放污染物的企事业单位拓宽到直接向环境排放污染物的一切单位和个体工商户，任何排污者都必须承担缴纳排污费的义务。排污收费制度最大的挑战是制定合理的税率，当税率等于边际减少污染的收益时，这种制度的效率最高，而现实中边际减少污染收益的度量也是非常困难的。这是排污收费制度的第二个难点。

（2）排污权交易制度。排污权交易制度是在污染物排放总量控制前提下，为激励污染物排放量的削减，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特殊性，在环保主管部门监督管理下，通过交易实现低成本治理污染。排污权交易的主要思想是通过建立合法的污染物排放权利，对污染物的排放进行控制。中国关于排污权交易制度的实践主要集中在大气污染和水污染两个领域。排污权交易在1999年由美国环保协会引入中国，原国家环保总局与美国环保协会签署合作备忘录，正式启动二氧化硫排放交易试点，南通与本溪两市被确定为首批试点城市。2001年，南通首例排污权交易顺利完成。2002年，原国家环保总局选取江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为开展二氧化硫排放总量控制及交易政策的试点地区。2007年，中国第一个排污权储备交易中心在浙江嘉兴正式挂牌成立，作为排污权转让方和需求方交易的指定平台，实现了主要污染物排污权市场化交易的模式，标志着中国排污权交易逐步走向成熟化制度化和规范化。

3.命令控制型与经济激励型环境管制政策的比较分析

命令控制型环境管制政策主要通过法律和行政手段制定并执行各种不同标准来限制工业企业排放污染，从而改善环境品质。而经济激励型环境管制政策则是通过市场信号来激励企业行为，使企业在追求自身利益最大化的同时，实现降低全社会环境污染的目标。二者的差异主要表现为：

第一，经济效率差异分析。命令控制型环境管制制度主要运用法律和行政手段。法律与行政手段具有强制性，能够达到快速控制和治理工业环境污染的目的。但是，在制定不同地区、不同污染源治理标准时，需要区别对待不同污染源的成本，但由于政府和企业之间存在信息不对称，这将使得政府更加偏好于制定统一的环境管制标准。表面来看同一性的标准更具公平性，但从实践来看无法通过最低成本来降低环境污染量。同时，由于不同厂商在治理污染的边际成本上存在较大差异，从而采用统一的环境管制标准还将降低总体环境管制绩效。与之相比，激励型环境管制制度主要利用市场机制来治理工业环境污染，针对边际治理成本不同的企业，环境管制部门只需设计统一的税率或者每个企业持有的排污许可数量，由于市场机制的作用，污染企业必然会自发地调整自己的污染行为，既能达到降低污染的目标，又能保证成本的最小化。因此，从经济效率的对比来看，激励型环境管制制度优于命令控制型环境管制工具。

第二，技术创新影响分析。命令控制型环境管制制度设置的是统一的管制标准，企业一旦达到政府管制的标准，即使继续降低污染的成本很低，企业也缺乏更多的创新动机来降低排污量。而激励型环境管制制度却能激励企业的技术创新行为，因为技术创新可以降低企业的边际治理污染成本，从而提升企业效率。由此可见，从技术创新的效应来看，激励型环境管制工具优于命令控制型的环境管制工具。

通过从经济效率和技术创新两个方面对两种环境管制工具的对比分析发现，运用激励型环境管制制度能够减少获得既定环境保护水平所需的成本，但由于环境管制机构与被管制企业之间在信息上存在不对称性，而命令控制型环境管制工具具有较强的强制性，在一定程度上更易实现环境管制目标，为此需要视不同情况综合应用命令控制型和经济激励型环境管制政策工具。

二　工业环境管制制度缺陷

改革开放以来，制定了中国工业环境管制制度，目前已建立较为完善的环境管制制度体系，但仍然存在一些问题，尤其缺少限制地方政府对环境管制不当行为的干预，换言之，缺乏针对管制缺位或者“政府失灵”情况的制度安排。具体表现：

（一）环境管制机构设置与运行机制不完善

环境管制机构设置与运行机制存在的主要问题有两个方面：横向上，环境保护部门与行业主管部门之间存在职能交叉且缺乏常态的、有约束力的沟通协调机制，使得环境管制工作时常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效的统一监督管理。纵向上，在现行的财税体制、GDP导向的干部考核机制、以地域管理为主的环境管制体制下，中央政府和地方政府在环境管制问题上难以形成激励相容。同时，同一行政区域，由于上级环境管制部门对下级环境管制部门没有行政管理权限，容易造成执法效力不够。此外，环境管制机构之间缺乏有效的协调机制，不利于部门间的利益协调与具体任务的实施和落实。

（二）环境管制法制建设滞后

现行环境管制法制建设存在的主要问题有：

第一，一些领域存在立法空白。比如，工业企业在土壤环境保护、重金属领域等方面缺乏法律和行政法规。另外，排污权交易缺乏国家层面的法律体系对排污权交易实施的支持，目前，以地方立法为主，缺乏强制性，并且难以进行跨区交易。

第二，有些法律法规不完善。如《环境影响评价法》中缺乏对未依法报批建设项目环评文件和未经批准擅自开工建设且已建成投产项目的处罚依据。

第三，对环境违法行为的惩罚力度较轻，形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况。

第四，环境管制社会监督的法律不健全。现行环保法律关于公民对环境管制机构、被管制企业缺乏必要的社会公众监督机制与法律法规，环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善。

第五，约束政府行为的法律制度不完善。现行环保法律对政府行为规范不够，对于与环境保护相关的行政决策和行政行为缺乏完善的法律监督和制度的制约。

第六，缺乏必要的法律法规界定环境信息公开的范围。主要表现在对社会公众非常关心、涉及公众现时和潜在安全的环境信息收集工作缺失，导致没有能力对社会公布该部分信息。有些环境信息可能为社会敏感问题，关系社会公众的切身利益，在缺乏必须公开制度的要求下，没有公开。

此外，有些环境管制法律法规出台时间较早，个别条目难以适应当今环境管制的客观需求，亟待修编。

（三）环境管制的行政命令手段占主导地位

传统的命令控制型环境管制政策和经济激励型环境管制政策各有缺陷。大量理论和实证研究表明，经济激励型环境管制政策在成本有效性和对污染减排的技术发明与扩散效应的激励上更具优势。但是，当前中国市场经济体制仍不完善，环境管制立法制度、管制机构设置与运行机制不健全，激励型环境管制制度广泛应用的条件不成熟。在现行行政体制下，命令控制型环境管制政策的执行力更强，从而形成环境管制的行政命令手段为主、经济激励型环境管制政策为辅的中国环境管制制度特征。需要强调的是，为更好地满足效率可行性和公平分配等要求，通常需要综合运用命令控制型环境管制政策和经济激励型环境管制政策。