四 深化体制机制创新：推进城镇经济发展的关键
在30多年的改革开放历程中，通过走中国特色道路，发挥市场经济在配置资源方面的基础性作用，中国经济社会持续快速地发展，经济实力和居民生活水平都有了举世瞩目的提高，创造了世界近代史上的奇迹。但从城乡居民小康生活的角度看，这些成就还主要集中在解决“吃、穿、用”等方面，是工业经济发展的产物。与此相比，城镇经济发展将是一场更为深刻的变革，必然引致思想观念、生活方式和行为方式等一系列的转变，它的复杂性、艰巨性和可能遇到的困难程度丝毫不低于前30年，为此，需要更加有力地深化体制机制创新。
在发展城镇经济中，诸如教育、文化、媒体、医疗、保健、住房和体育等一系列领域将遇到思想观念的严重碰撞和冲突。一个富有挑战性的问题是：这些领域提供的产品和服务是公共品还是私人品？在几十年的中国实践中，这些领域中提供的大多数产品和服务带有明显的福利性质，广大居民对此不仅已经习以为常而且形成了路径依赖，同时，发达国家实施的各种福利政策也似乎证明了这些领域提供的产品和服务具有公共品性质。但如果这些产品和服务均为公共品，它只能依赖于政府部门提供，既没有发挥市场机制配置资源的空间，也缺乏运用市场机制推进城镇经济发展的可能，在此背景下，仅仅依靠政府财政的投入，势必造成短缺状况的持久延续和愈加严重。事实上，教育、文化、医疗、保健、住房和体育等不论在供给层面还是在需求层面都是多层次分类型的，不可笼统地一概而论。以教育为例，在中国，从小学到初中的九年义务制教育是一种公共品，为了保障低收入家庭的子女能够有享受大学本科等教育机会，也可以对一部分大学实行公立制度，但另一部分大学本科教育、职业教育和各种类型硕士（包括学术硕士、专业硕士等）教育、博士教育以及成人继续教育等均有着运用市场机制动员社会资本投入来改变目前严重供不应求状况的可能性。在后一部分教育资源的配置中，市场机制发挥着基础性作用，教育的产业化展开就可能成为一种体制机制创新的选择。即便是从小学到初中阶段的教育，也还有诸如美术、音乐、舞蹈、外语、文化、历史、体育和IT等可以运用市场机制发挥社会力量进行补充性教育的空间。“产业”并非只是对一类经济活动的概括，它源于市场竞争，有着三个重要特征：一是在产业市场中，价格既不是由卖方单方面决定的，也不是由买方单方面决定的，它在买卖各方的竞争中形成；二是在市场竞争中贯彻着优胜劣汰的原则；三是在产业间存在着由资本流动引致的资本竞争。在中国目前条件下，教育、文化、媒体、医疗、保健、住房和体育等均有经济活动，但由市场机制导向的产业竞争并未充分展开，产业化的形成依然任重道远。产业化的推进有待于体制机制的创新展开，这一创新的要点在于，通过制度规范划定公共品与私人品之间的边界，推进私人品的产业化。
大量农村人口向城镇转移和城镇人口流动，给城市经济建设和展开提出了一个严重问题：运用何种机制处理好空间范围有限与流入人口近乎敞口的矛盾？换句话说，在户籍制度功能弱化的条件下，各中心城市应当运用什么机制来制约和协调人口的源源不断流入，以避免人口数量严重超过城市承载能力的情形发生？从已有的实践看，运用制度机制和主观机制来限制农村人口向城镇转移或低层次城镇人口向高层次城市转移，是比较困难的。一个必然的客观机制是，通过消费成本高低的差别促使每个人（乃至每个家庭）根据自己的收入水平和消费支付能力在人口流动中选择适合各自定位的城镇。在这个过程中，随着居民收入水平（包括财产性收入）的提高，收入水平较高的居民向中心城市迁徙必然拉高这些城市的消费价格水平上升，与此对应，一些原先居住于中心城市的居民可能由于消费支付能力的相对不足而选择转向城市周边或下一层次的城市生活，由此，农村人口向城镇流动和城镇人口在不同层次的城市之间的流动将是不可避免的现象。这种人口流动不仅将引致人们思想观念、行为方式和生活方式的一系列变化，而且将引致城市管理的体制机制、行政区划关系和经济区域关系、相关政策制度等的进一步调整。发展中心城市的经济圈是一个有利于协调各种矛盾的重要机制，它的关键在于通过交通便利（尤其是城市轨道交通）打造一小时经济区，以便捷的方式满足工薪阶层的上下班需求和“住、行、学”等方面的需求。一个中心城市的经济圈由若干个功能区构成，每个功能区都具有专业化特点，由此，经济圈成为由各个专业功能区相辅相成所形成的一个城市经济群。但要形成这种城市经济群，从制定规划伊始就必须突破由行政区划所界定的体制机制关系和与此关联的各种权益关系，放眼于经济圈内经济社会的整体发展和可持续发展。
要在2020年实现全面小康，未来10年左右时间内，城市经济产业的展开大约需要200万亿元的消费性投资。如此巨额的投资，仅仅依靠政府财政投资和国有经济部门的投资是远远不够的。一方面，中国改革开放30多年在体制机制创新方面之所以取得了巨大成就，一个基本成因是有效地推进了多种经济成分的发展，与此对应，发展城市经济产业也需要多种经济成分的共同推动。在发展重化工业中，单一项目所需资金投入量常常达到几百亿元乃至上千亿元，相当多民营经济实体独自承担一个项目的投资建设显得势单力薄，因此，难以迈入产业门槛；与此相比，大多数城市经济产业的单个项目资金投入量相对较低，只要制度有保障，民营经济是比较容易进入的，因此，城市经济产业的发展给民营经济提供了一个新的广阔发展空间。另一方面，对中国而言，发展城市经济产业是一个崭新的课题，如何适应多层次城镇发展的各自特点要求，如何建立满足“住、行、学”的多层次多元化多样化服务体系，在体制机制方面，需要进行一系列复杂且灵活的探索和创新。这种探索和创新，仅仅囿于国有经济部门既难以充分解决，也很难细化的，因此，需要发挥民营经济灵活运用市场机制解决相关难题的作用。城市经济产业的发展将推进对外开放进入一个新时期和新阶段。如果说20世纪80年代以后的对外开放主要是引进海外的资金、设备、技术和管理等来支持中国的工业经济发展的话，那么，在城市经济发展中，引进海外先进的城市管理体制机制、城市经济发展的理念和经验、城市产业发展方略和技术等将成为对外开放的一个重要方面。在这个过程中，不论是在教育经济、文化经济和媒体经济方面还是在医疗保健经济、养老经济、娱乐经济和体育经济方面，借鉴吸收海外先进经验的同时，创造中国特色的城市经济都是一个必然趋势，为此，在对外开放方面需要探寻新思路和新措施，突破已有的政策框架，深化体制机制创新。
金融是推进城镇经济发展的重要力量。在支持工业经济发展中，金融服务的主要特点是，通过存贷款、资本市场和货币市场等机制将社会各方面暂时闲置资金集中起来转移给相关实体经济部门的企业使用，由此，推进了这些产业的发展。在城市经济发展中，金融服务的这些功能还将继续发挥，但随着城市经济展开和居民收入提高，直接服务于居民理财（或财富管理）的金融产品和金融服务将明显增加。在这个过程中，金融服务的对象将从“机构”转向“个人”，因此，更加突出地体现“以人为本”的特性。另外，由于城镇经济的展开在具有多层次特点，各个层次各个城镇在发展重心、发展规模、发展水平和发展速率等方面不尽相同，这决定了需要有不同的金融产品和金融服务来满足它们的需要，因此，金融产品和金融服务的差异化将成为金融创新的重心。与此对应，金融监管的理念、方式和手段也需要做相应创新，以适应这种差异化的发展。
城镇经济的发展是一个不以人的意志为转移的客观趋势。积极探索和认识这一发展中的规律和机制，深化各方面的体制机制创新，推进这一进程，将加快中国的城镇化建设，从而有效保障经济社会的持续较快发展；反之，将使城镇化建设付出额外的代价和时间延后，给经济社会生活带来较多的摩擦、矛盾甚至冲突，使经济社会发展在波浪式起伏中前行。毫无疑问，从理性出发，前一种选择是应积极争取的，后一种状态则应努力避免。
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[1] 贺菊煌先生对本章的原先表述提出了认真的意见。根据他的意见，本章进行了修改。在此表示感谢。
[2] 需要指出的是，本章使用“消费性投资”而没有使用“基础设施建设投资”的主要原因是，消费性投资与基础设施建设投资不是对等的概念。基础设施是一个内容复杂庞大的概念。《牛津高阶英汉双解词典》对其的解释是“国家的固定基本设备，如公路、铁路、发电站、供水装置等”。在中国实践中，“基础设施”泛指为生产、消费及社会活动等提供公共服务的物质工程设施和机构。按照城乡关系划分，它可分为农村基础设施和城镇基础设施两大部分。其中，城镇基础设施从不同角度可作出不同类型的划分。例如，从直接用途角度，城镇基础设施可分为三大类：其一，生产性基础设施。它大致包括服务于生产部门的供水、供电、道路和交通设施、仓储设备、邮电通信设施、排污、绿化等环境保护和灾害防治设施。其二，生活性基础设施。它大致包括服务于城镇居民生活的各种机构和设施，如各种商业、住宿和餐饮业，金融保险机构，各类住宅，公用事业、公共交通、运输和通信机构，医疗保健，教育文化和体育的机构和设施等。其三，公共性基础设施。它大致包括服务于维护社会运行稳定安全的机构和实施，如公安、消防、政法和城市建设规划与管理部门等。由此来看，“消费性投资”只是基础设施投资范畴的一部分。本章使用这一概念的目的在于，突出基础设施投资中用于增加“消费供给”（以改善这方面消费需求严重不足状况）的部分，避免将消费性投资淹没在基础设施投资的大范畴之中。更何况，基础设施投资中包含了生产性基础设施建设投资，而“消费性投资”直接针对“生产性投资”提出的，强调此类投资的结果并不引致生产能力的增加。