二 城镇化建设投资：经济发展方式转变的主战场

通过扩大消费性投资的路径解决“住、行、学”等供给不足的过程，同时就是城市化建设过程。如果说1950-2000年的50年间中国主要是通过工业化来推进经济社会发展的话，那么，在此后的时间内，在积极推进“住、行、学”短缺格局改变的过程中，中国将更多地通过城镇化来推进经济社会的发展。从这个意义上说，经济发展方式转变并不仅仅表现在工业经济中的技术升级、结构优化和节能减排等方面，更重要的还在于增加了城市化的内容。从这一角度出发，可以将此轮经济发展方式转变表述为：从以工业经济为主要推动力的经济发展方式转变为以城镇镇经济为主要推动力的经济发展方式。在这个过程中，工业经济的发展将以推进城镇经济发展为取向并根据城镇经济的发展要求而展开。

转变经济发展方式必然要求调整经济结构。但在工业经济范畴内，不论在中外理论上还是在产业关联上，何种经济结构为合理，并没有一个确切或共识的标准。能够达成共识的相对原理是经济技术规律，但这一规律，在存在多种替代品的条件下已很难在实践中每每成立。由于不能找到经济结构合理的最优解，在实际分析中，人们只能通过对比方法来寻求经济结构合理性的次优解。例如，假定发达国家的经济结构相对合理，然后，以此为价值取向和实践标准，寻找中国经济结构的差距（由此，界定中国经济结构不合理的程度），选择实践对策积极予以修正。美国乃至全球金融危机提出了一个值得深思的问题：中国是否应当按照美国金融泡沫所推高的第三产业占比数据为依据来确立发展中国第三产业的目标？毋庸赘述，经济结构是否合理很难有清晰明确的尺度。但最终产品是所有生产和服务的最终“出口”，任何的生产和供给都必须满足消费需求，因此，经济结构是否合理、升级和优化应以满足消费结构的调整、升级和优化为标准，这是不以人的意志为转移的客观规律。中国经济发展必须以满足人民群众日益增长的物质和文化需要为目的，为此，在经济结构调整中需要密切关注消费结构的变化，按照消费结构的变化展开经济结构的调整。从这个意义上说，解决“住、行、学”供给短缺，是在目前条件下调整中国经济结构的主要内容。只要这类的消费需求未能得到充分满足，中国的经济结构调整就尚未到位。

经济发展方式转变要求在经济增长的基础上实现经济结构、生活水平和社会发展的“质”的飞跃，它不应当也不可能在经济低增长（或经济增长率大幅降低）的条件下展开，由此，提出了一个基本问题：经济增长的空间在本质上是由什么决定的？西方经济增长理论将决定经济增长的主要成因集中于供给角度，通过生产函数分析，强调的是资本、劳动和技术等因素的作用。这在工业经济发展过程中是有意义的。但仅仅如此是不够的，有缺陷的。对任何一种的产品生产（从而，由所有产品生产所构成的一国生产能力）来说，制约生产潜力（从而经济增长的可能性）大小的因素，不仅在于生产能力（它由一定价格水平条件下资本、劳动和技术所形成的生产可能性决定）方面，更重要的还在于对产品的需求能力方面。从供求关系上看，一种产品的供不应求规模和程度决定了这种产品生产扩大的可能空间。供不应求的规模越大、空间越大则这种产品生产能力扩大的可能空间越大。在产品供求平衡或供大于求的条件下，这种产品生产增长的空间趋于零，其生产能力的继续扩大的可能性也就停止了。在此条件下，要使得生产能力能够继续扩大，就必须借助于新的技术生产新产品（以替代原有产品）和出口（扩大产品的需求空间）等来展开。自1998年以后，中国在“吃、穿、用”方面的绝大多数工业品已进入供过于求的买方市场格局，它意味着在这些方面的生产增长潜力已受到来自需求的严重制约，继续依靠这些产业的发展来支持国民经济持续较快发展是比较困难的。与此相比，在“住、行、学”方面，中国依然存在着严重的供不应求，同时，在消费结构调整过程中，城乡居民在“住、行、学”方面的支出不论是绝对额还是比重都将远远大于“吃、穿、用”。就消费需求而言，如果说自80年代以来的中国经济以接近两位数的高速增长主要是通过“吃、穿、用”拉动的话，那么，在今后的30-50年间，“住、行、学”短缺状况的解决将成为支持中国经济持续较快发展的主要因素。另一方面，满足人民群众日益增长的物质文化需要是社会主义的生产目的，也是中国各项经济政策的重心。如果说提高城乡居民生活水平的政策“抓手”在过去的60年间侧重于“吃、穿、用”方面的话，那么，在实现了温饱型小康之后，在推进全面小康过程中，积极解决“住、行、学”的短缺问题就成为基本的政策“抓手”。

解决“住、行、学”的短缺，既是城镇化的内容，也是推进城镇化建设的动力，还是带动工业化升级的主要因素。工业化有着独自的经济结构，城市化也有着独特的经济结构，二者虽有关联，但不可相互替代，可选择的对策是互补互动。如果说在2002年之前中国经济发展主要依靠工业化推进的话，那么，2003年以后城镇化对经济发展的贡献率就越来越大了（在近年的全社会固定资产投资中，涉及城镇化的投资占比达到了50%左右）。这决定了，中国经济结构的调整不能仅仅以工业化要求为标准，还必须以城镇化要求为标准和内容。只有通过以城镇化带动工业化、以工业化促进城镇化的相得益彰机制，才能有效保障经济社会持续稳步地较快发展，实现消费结构快速升级和全面小康。

中国幅员广大，各地区差异甚大，城镇化将在五个层面上展开：第一层面为北京、上海等超大型城市，通过20年左右的发展，这些城市的基本定位将是全球性城市；第二层面为南京、杭州等长三角中心城市，广州、深圳等珠三角中心城市，天津等渤海湾中心城市，武汉、成都和西安等区域性中心城市，这些城市通过发展将成为以区域性为主要特点的大型城市；第三层面为各省、自治区的首府城市，它们在发展中将形成辐射本省区并对周边省区有重要影响的中心城市；第四层面为各省区辖内的非首府城市，它们将发展成为本地市的经济中心；第五层面为各县镇乡村，它们是城镇化的基础性层面，对解决农村人口向城镇转移有着至关重要的作用。在这五个层面中，对中西部的大部分地区和东部的一部分地区而言，今后相当一段时间内可能还将以工业化为经济发展的主要推动力，对它们来说，城镇化是经济发展的一个重要推动力；但对东部地区的主要中心城市而言，城镇化将成为经济发展的主要推动力。诸如北京、上海、广州、天津、南京、武汉、成都和西安等城市将逐步地以教育经济、文化（包括影视、娱乐等）经济、医疗经济、保健经济、养老经济、旅游经济、总部经济、设计研发经济、房地产经济、物流航运经济、航海经济、航空经济、金融经济、商业经济和会展经济等为经济发展的主要内容，经济结构也将依此而调整。在这个过程中，将逐步形成以北京、上海、广州、天津、南京、武汉、成都和西安等为中心的区域性都市经济圈。从全国的总体角度看，与20世纪相比，此轮经济发展和经济结构调整的主要特点在于加入了城镇化的内容；从主要城市看，此轮经济发展和经济结构调整的主要取向是，变工业导向为消费导向，变工业城市为消费城市。

城镇化作为国民经济的新的增长点，带动着上百个产业部门几万种产品，因此，具有主导性地位。城镇化中的主要新产业集中于第三产业部门，具有低碳、低能耗等特点，这对于改善中国经济发展质量有着至关重要的影响。另外，城镇化又是民生工程，既有利于协调城乡关系，加速社会主义新农村建设，有利于推进城乡居民消费结构的升级，也有利于促进城乡居民的安居、就业，提高他们的生活质量、健康水平与文明水平。

城市化是一个有着丰富内涵的概念。A.塞尔达（1867）在其《城市化概论》中最初提出了“城市化”（urbanization）一词。有关城市化的海外研究主要沿两条线索展开：

其一，人口在城乡之间的分布状况变化。刘易斯（1954）最早提出了一个在劳动力无限供给条件下的二元经济模型，随后，费和拉尼斯（Fei and Ranis）（1964）在考虑了工农业两个部门平衡增长的基础上，修正了刘易斯模型中的假设，形成了古典经济学的刘易斯-费-拉尼斯（Lewis-Fei-Ranis）二元经济模型。托达罗模型（1969）进一步指出，农村劳动力向城市的迁移量取决于城乡工资差距、城市失业率及潜在的移民对机会的响应程度。卢卡斯（2002）将人力资本理论引入城市化研究，对第二次世界大战以后的低收入国家城乡移民状况进行了分析，在此基础上，构建了劳动力从传统的土地技术密集型部门向人力资本密集型部门转移的城乡二元模型。

其二，城市化与经济增长的动态关系。鉴于城市“规模外部效应”和“集聚效应”的显著存在，多数学者肯定了城市化的演进对于经济增长的促进作用。但也有人持不同看法。杜兰顿和帕加尔斯（Duranton and Pugals，2004）认为，城市化带来集聚效应的同时也带来交通拥挤、环境污染等的不良影响。Ravallion、Chen和Sangraula（2007）指出，虽然城市化确实对消除总体的绝对贫困起到了作用，但它对城市“贫困”状况改善只是杯水车薪，在诸如拉丁美洲、非洲和东亚等国家和地区中，情况更糟。Poelhekke（2008）对非洲和拉丁美洲等国家自1980年以来的数据分析后认为，城市化演进与经济增长呈负相关关系，城市化并没有为这些国家带来经济和就业的增长。

在中国，城市化的研究在沿上述线索展开的同时，又增加了一个内容——中国城市化水平是否滞后于经济增长？在分析中，有的选用了钱纳里标准模型（1975）和周一星的对数曲线相关模型（1999），有的选用了中国工业发展与城市发展的比较，有的选用了国际对比，从分析结论看，大致有三种：辜胜阻（1991）、余新（1994）、周一星（1999）、耿海青（2003）和黄毅（2006）等认为，中国城市化水平明显落后于经济增长（或工业化）；刘连根（1997）、郭克莎（2001）和李金昌、程开明（2006）等认为，中国城市化水平与经济增长大体一致，不存在城市化严重滞后的现象；陈阿江（1997）、董黎明（1999）和李强（2006）等认为，中国存在着过度城市化现象。值得一提的是，海外学者研究集中在“城市化”方面，但中国城市化的特点将是“多层次城市体系”。这是中国根据国情并总结他国经验后做出的选择。另外，中国学者虽然从国情出发对城市化和城镇化进行了分析探讨，但从经济发展方式转变角度进行研究的不多，尤其是没有论及在进一步扩大内需中“消费”与“投资”何者为先何者为重、在收入水平（从而支出水平）提高过程中城乡居民消费重心和消费结构的调整、经济结构调整受到居民消费结构的制约以及发展城市经济与实现全面小康的关系等问题。

对长期在工业化进程中发展的中国来说，发展城市经济是一个全新的课题，有着一系列新的问题需要研究，其中包括：

第一，衡量城市经济发展的中心指标。在工业化时期，GDP增长率作为一个综合经济指标，对考核和衡量一个省区的经济增长水平具有重要意义，因此，不论是中央政府还是地方政府对GDP增长率的走势都特别关注。但在转向以城市经济为重心的过程中，随着每年新增工业项目（尤其是大型工业项目）的减少和工业的区域推移展开，一些中心城市（特别是东南沿海地区的中心城市）的GDP增长率将明显降低。从数据上看，2003年之后，上海、浙江、广东、江苏和山东等地的每年工业增加值增长率就先后呈下落走势；2010年，北京、上海、浙江、广东、海南、江苏和山东等省市的工业增加值增长率明显低于全国平均数。在此背景下，向城市经济为重心转移的地区，要继续维持GDP的高位增长，不仅是困难的，而且是不可能的，由此，对这些地区和城市来说，需要改变对GDP增长率的路径依赖，转变观念，调整经济发展的基本考核指标，探寻适合城市经济发展的中心指标和指标体系。

图2-11 固定资产投资增长率与物价走势（1996-2010）
资料来源：国家统计局网站。

第二，加大消费性投资的价格效应。要加快发展城市经济，就必然要加大消费性投资，由此提出了一个问题：消费性投资的增加是否必然引致通货膨胀？从图2-11中可以看出，在1996-2010年的15年间，尽管中国经济运行中固定资产投资增长率处于高位运行（尤其是2002年以后在20%以上），但同期的CPI和PPI都没有因此而随之上行，这说明了固定资产投资增长率与物价增长率之间并不必然存在一一对应的关系。消费性投资的直接结果是创造“住、行、学”等方面的消费对象和消费条件，它不会直接改变“吃、穿、用”等方面的供过于求格局，因此，在正常情况下，不至于明显推高CPI的增长率。但加大消费性投资不可避免地增加对资源类产品的需求，由此，可能引致PPI增长率的上行。PPI上行是否将引致CPI上行，在很大程度上，取决于“穿”和“用”市场的供求格局。在这些产品依然处于比较明显的供大于求的条件下，PPI的上行主要通过处于“穿”和“用”产业中的企业消化，由此，CPI不致明显上行。

第三，加大消费性投资的产能效应。一谈到加大投资，有关产能过剩的问题就将提出。在仅仅将投资局限于“生产性投资”的思维中，很容易将扩大投资与增加生产能力联系在一起。但消费性投资并非生产性投资，这些投资完成后，形成的只是消费对象和消费条件，所以，它的增加不仅不会直接引致生产能力过剩格局的强化，而且有利于缓解产能过剩的压力。

图2-12 美国的产能利用率（％）
资料来源：美国圣路易斯联储银行数据库。

在经济运行中，产能过剩大致可分为八种情形：

其一，正常的产能过剩。市场经济以竞争为基本机制。要展开竞争，在供求关系上就要求供大于求，以达到一方面使消费者在市场上有着较为充分的选择权；另一方面，在优胜劣汰条件下能够继续保持供给满足需求的态势。从图2-12中可以看出，2000年以来，美国的产能利用率一直没有超过85%。

其二，短边性产能过剩。在经济学中有一个“短边规则”，在中国计划经济时期有一个“短线”概念，其含义都是说，由于在相互关联的产业中，某一产业的生产能力不足引致其他相关产业的生产能力不能充分发挥效能。

其三，地域性产能过剩。在世界各国和地区之间，这突出地表现为，某种或某些产品的生产能力就本国或地区的需求数量而言可能过大，但就出口到其他国家或地区而言这些产能并不过剩，因此，如果仅仅局限于本国或地区的需求数量进行界定，就容易得出产能过剩的判断。

其四，政策性产能过剩。这有着多种表现，当实行节能减排的政策标准时，不达标的产能就将进入过剩范畴；当实行限制出口的政策时，一部分原先生产出口产品的产能就可能进入过剩范畴；当实行宏观紧缩政策时，一部分产能可能因此而成为过剩产能；如此等等。

其五，经济周期性的产能过剩。在经济高涨时期，产能充分发挥，同时，新的产能不断建设和投入使用；在经济衰退时期，这些产能中的相当部分停止使用，成为过剩产能。

其六，产品生命周期性产能过剩。在产品从研发、批量生产到成熟的过程中，对应产能逐步扩大；在产品达到市场饱和且被新的产品替代过程中，已有产能开始逐步显示过剩，当这种产品进入全面淘汰时期，产能过剩全面发生。

其七，季节性产能过剩。受原料的季节性制约，一些产品的生产发挥具有比较明显的季节性特点（榨糖、水果罐头等），在原料淡季，产能处于过剩的闲置状态。

其八，绝对性产能过剩。在产业升级过程中，一些落后产能（包括高耗能、高污染、低效能等）处于行将淘汰的过剩状态，这些产能属于绝对过剩。

1998年以后，中国的产能过剩主要属于前四种情形，其中，“穿”和“用”方面供大于求的产能过剩还将延续，这是市场竞争、优胜劣汰和技术创新所必需的；短边性产能过剩、地域性产能过剩和政策性产能过剩可以通过加大消费性投资、加快城镇化建设得到缓解。

第四，加大消费性投资与城镇政府的财力关系。在扩大消费性投资中，众多公共性基础设施的建设将展开，由此，自然涉及城市政府可用于投资的财力。其中，至少有三个问题需要认真探讨：

其一，在城镇化建设中，城市政府的财力并不仅仅局限于财政收入，可通过多种方式筹集建设所需资金，其中包括，在深化体制改革和机制创新背景下的筹集资金方式的创新。

其二，在城镇化建设过程中，城市政府的确需要投入大量的财力以支持各种公共性基础设施建设，但这种情形不是一种永久性的投入。在城镇化的基础设施建设总体完成以后，城市政府的财政投入将主要集中在维护和修整方面，由此，已无必要再花费城镇化建设中如此大的财力。那种强调地方政府的城镇化建设将无止境地进行财力投入的认识，是不符合实践进程的。

其三，城镇化建设中相当多具有商业潜力的项目，并不一定需要由城市政府的财力投入，可以通过社会力量（包括引进外资）来解决投资问题。在这方面最重要的不是投资的资金筹措，而是相关制度的建设和体制机制创新，以划清有关边界、界定行为，促使社会各方面投资者的投资预期形成，保障他们的权益。

第五，城镇化发展程度的经济标准。通常用于衡量城市化水平的指标是城镇人口占总人口的比重。从图2-13中可以看出，2000年以后，中国的人口城市化率以每年增加1个百分点左右的速度提高，到2010年，城镇人口占总人口比重已达49.95%。照此速度，到2025年前后，中国人口城市化率将达到60%以上。但是，人口城市化率只是度量了一国范围内的城市化水平的一个指标，对于诸如北京、上海等众多中心城市来说，用这一指标衡量和判定城市化发展程度就不太适用了，同样，用这一指标衡量和判定上述五个层次的城镇化差别也不太适用，因此，需要探讨新的更加适用经济指标。从实践角度出发，也许可以选择城市经济产业创造的GDP数量及其在GDP总量中的贡献率（或占比）作为衡量指标，由此，一方面，根据城市经济产业创造的GDP数量来衡量不同城镇之间的城镇化经济发展程度的差别；另一方面，根据城市经济产业对GDP的贡献率来衡量同一城市的经济发展程度。其次，也许还可以利用中等收入群体的收入水平及其在城镇人口中的占比作为衡量指标，由此，一方面根据中等收入群体的收入水平差别衡量不同城镇之间的城镇化发展程度的经济差别；另一方面，根据中等收入群体在城镇人口中的占比衡量同一城市的经济发展程度。在中国城市化发展中，还可能创造和总结出更加适合的经济指标。

图2-13 人口城市化走势（1978-2010）
资料来源：《中国统计年鉴》（2011）。