第7章 现代中国的法制概况与展望

按：这是1988年撰写的一篇回顾新中国法制发展的文章。其中既肯定了经验，也指出了应解决的问题，在对法制发展的展望部分，较早提出了“法制改革的目标是实现高度民主的法治国”。为此要：一、“确立法律至上的原则”，按照党章规定，“党必须在宪法和法律范围内活动”。二、“建立完备的法律体系……真正做到有法可依”。三、“法律必须能够适应社会经济基础发展的需要”。四、“法律必须切实保障公民的权利和自由”。五、“建立对权力的制衡机制……将人民代表大会建成名副其实的国家权力机关。在人民代表大会监督之下，国务院和各级政府要依法行政，司法机关独立行使司法权，最终将一切国家权力的行使都置于人民群众的监督之下”。关于建立社会主义法治国家的思想，其后我和王家福、李步云合写的《论法制改革》（见《法学研究》1989年第3期）一文中得到了进一步发挥。

1949年中华人民共和国成立，现代中国开始了自己的历程。40年来，中国的法制如同其他事业，在不断总结经验中发展。1978年12月，中国共产党十一届三中全会之后，终于走上了健康的道路。现代中国法制建设的道路虽然曲折，但经过党和人民的努力，现在已开始形成具有中国特色的法律制度。可以预料，随着经济体制改革的深入发展和政治体制改革的进行，中国社会主义法制将进入更加健康的发展时期。

一 现代中国法制的发展阶段

40年来，与中国革命和建设的发展相联系，现代中国法制的发展大体上经历了四个阶段。

（一）民主改革和国民经济恢复时期（1949—1952年），现代中国法制产生

1949年，中华人民共和国成立，标志着新民主主义革命阶段的结束和社会主义革命阶段的开始。但由于解放战争发展迅速，大片国土是新解放区，民主革命还有一些重要遗留问题需要解决。因此，从1949年10月至1952年，中国经历了民主改革和国民经济恢复时期。在此期间，以《中国人民政治协商会议共同纲领》为依据，颁行了一系列法律和法规，为现代中国法制奠定了基础。

1.中华人民共和国成立前夕，在中国共产党领导下，召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次会议制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》等法律。《共同纲领》体现了中国共产党奋斗的最低纲领，全国政协通过之后，成为各民主党派、各人民团体、少数民族和海外华侨以及其他爱国民主人士的统一战线纲领。由于它反映了全国人民的意志和利益，在内容和形式上都具有宪法的一般特征，因此，1954年宪法颁布之前，它起了临时宪法的作用，成为立法的基础。《中央人民政府组织法》规定了中央人民政府的性质、组织原则和职权。

按照《共同纲领》和《中央人民政府组织法》规定，当时行使国家最高权力的机关不是中国人民政治协商会议，而是由它选举产生的中央人民政府委员会。它对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。

2.根据《共同纲领》，中央人民政府委员会和由它组建和领导的政务院颁布了一系列法律、法规。

1950年4月，中央人民政府委员会颁布了《中华人民共和国婚姻法》。

1950年6月，中央人民政府委员会颁布了《中华人民共和国土地改革法》。

1951年2月，中央人民政府委员会颁布了《中华人民共和国惩治反革命条例》。

1952年4月，中央人民政府委员会颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》。

除以上法律、条例，政务院及其所属机构还先后颁行了《关于国营、私营工厂建立工厂管理委员会的指示》（1950年2月）、《关于决算制度、预算制度、投资的施工计划和货币管理的决定》（1950年12月）、《基本建设施工暂行办法》（1952年1月）等一系列经济法规。

以上法律、法规的颁行和相应运动的开展，有力地摧毁了封建土地关系和封建婚姻关系，打击了阶级敌人和其他犯罪分子的嚣张气焰，使全国广大人民进一步得到了解放，从而为政权建设，为国民经济的恢复和发展提供了有利条件和切实保障。

（二）社会主义改造和经济建设开始时期（1953—1965年），现代中国法制曲折发展

在国民经济恢复之后，中国共产党中央委员会提出了过渡时期总路线。与此同时，1953年开始了第一个五年计划经济建设。随着社会主义革命和建设的进行，中国社会主义法制沿着曲折的道路向前发展。

1.经过一年多的准备，在1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议上，通过了《中华人民共和国宪法》。这部《宪法》发展了《共同纲领》的各项原则。它规定，中华人民共和国“是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，“一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。还规定：“中华人民共和国依靠国家权力机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度建立社会主义”。从其内容和肩负的历史使命看，这部《宪法》是从新民主主义革命向社会主义革命过渡时期的宪法，属于社会主义类型。根据《宪法》，这次会议还通过了《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等。按照这些法律的规定，逐步建立和健全了中央和地方各级国家机关。

2.为实现《宪法》关于对农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造的规定，国家制定了对私有制社会主义改造的法规。农业方面，1955年11月，全国人大常委会通过了《农业生产合作社示范章程草案》；1956年3月，通过了《高级农业生产合作社示范章程》。广大农民在互助合作的道路上，由互助组经初级农业生产合作社，然后发展到高级农业生产合作社。1956年初，全国加入农业生产合作社的农户已占总农户的85%。1957年则全面实现了农业合作化。手工业方面，1955年11月，国家手工业管理局和中华全国手工业生产合作社联合总社筹备委员会发出了《关于对“手工业社会主义改造工作”进行全面规划的通知》，国务院通过了《关于目前私营工商业和手工业的社会主义改造中若干事项的决定》。手工业的社会主义改造与农业合作化是同步进行的。由于手工业者大部分是个体劳动者，其社会主义改造也是通过生产合作的方式。资本主义工商业方面，1954年9月，政务院制定了《公私合营工业企业暂行条例》，1956年12月，国务院颁发了《关于在公私合营企业中推行定息办法的规定》和《关于私营企业实行公私合营的时候对财产清理作价几项主要问题的规定》。按照规定，在全行业公私合营以前，资本家可得全部盈利的25%；全行业公私合营后，发给年息为5%的定息股息，同时保留资本家的高薪，并让他们继续参加企业的管理。这些规定体现了对民族资本的赎买政策。1956年底、1957年初，以全行业公私合营为标志，基本上完成了对资本主义工商业的社会主义改造。

3.为了确保国家经济建设和国民经济计划发展的实现，制定了关于经济建设的法规。全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其各部委通过和颁发了《关于发展国民经济第一个五年计划的决议》（1953年）、《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》（1955年）、《农业税条例》（1958年）、《关于改进计划管理体制的规定》（1958年）、《工商统一税条例（草案）》（1958年）、《关于改进限额以上基本建设项目设计任务书审批办法的规定》（1958年）、《关于改进物资分配制度的几项规定》（1958年）、《关于1956年到1967年农业发展纲要》（1960年）等工业、农业、交通运输、基本建设、财政金融、内外贸易、劳动工资和科教文卫等大量经济管理法规。这些法规对于经济增长，市场繁荣，物价稳定，科学、教育发展和人民生活水平提高起了重要作用。

4.为了加强行政机关和军队建设，为了加强治安管理，制定了有关行政、军事和治安管理等方面的法规。这一时期，全国人民代表大会通过了《兵役法》、全国人大常委会还通过了《县以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》、《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》、《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》、《军官服役条例》、《警察条例》、《公安派出所组织条例》、《逮捕拘留条例》、《治安管理处罚条例》、《户口条例》、《消防监督条例》和《国境卫生检疫条例》等。

这一时期的法制建设，以制定《宪法》为标志和《宪法》制定后的最初几年，取得了显著成绩。但同时也存在问题，如还缺乏一些急需的基本法律，刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等还没有制定；有些法规，如《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》等，应该修改的没有修改。由于法制不完备和受“左”倾错误影响，1957年之后，法制建设受到公开干扰。《宪法》所肯定的某些原则，如公民在法律面前一律平等、人民法院独立行使审判权、人民检察院独立行使检察权等，被错误批判；法律规定的公民的某些民主权利受侵犯；国务院所属司法部、监察部和法制局等相继被撤销。对于这种极不正常的状况，在1959年至1961年国民经济发展受到挫折，人民生活发生困难之后曾引起过某些反思。1962年毛泽东曾谈到制定刑法和民法问题，但事实说明，这种反思当时并未形成付诸实施的决心，法制建设继续受干扰。基于这种事实，中国有的学者将1958年至1965年称为法制建设受干扰和停滞时期。

（三）“文化大革命”时期（1966—1976年），现代中国法制遭破坏

中国共产党内逐渐发展起来的“左”倾错误，到1966年5月终于演变成为一场波及全国的所谓“文化大革命”。“文化大革命是一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党和各族人民带来严重灾难的内乱。”[1]在这场“文化大革命”中，社会主义法制遭到了严重破坏。

1.宪法和法律被搁置。“文化大革命”开始，标志着“左”倾错误思想已在中国共产党的领导机构中占据统治地位。这种思想认为，在中国，一大批资产阶级代表人物、反革命修正主义分子，已经混进党里、政府里、军队里、文化领域的各界里，相当大的一个多数的单位领导权已经不在马克思主义者和人民群众手里，党内走资本主义道路的当权派一俟时机成熟就要夺取政权。过去的各种斗争都不能解决问题，只有开展“文化大革命”，才能把权力重新夺回来。由于“文化大革命”被认为“实质上是一个阶级推翻一个阶级的政治大革命”，并且“以后还要进行多次”，已无法在宪法和法律范围内达到目的，所以，宪法和法律被搁置。

2.国家机关受冲击，许多工作人员被撤换。由于认为相当大的“一个多数”的单位领导权已经被篡夺，“文化大革命”一开始就鼓励一些人冲击政权机关和揪斗领导干部；之后又公开支持“造反派”自上而下夺权，冲击公安机关、检察机关和法院。为时不久，从中央到地方，国家政权机关普遍受冲击而陷于瘫痪，许多工作人员被撤职，一大批干部和知识分子在走与工农相结合道路的美妙动听的口号下，被送往农村或工厂劳动。

3.立法机关停止活动，正常的立法工作被中断。国家机关遭受冲击的同时，立法机关被迫停止活动，取而代之的是非立法机关颁布的各种“决议”、“决定”、“规定”、“通知”、“指示”和“通告”。这些，有的是关于工农业生产和交通运输的，有的是关于社会秩序的，也有的是直接破坏社会主义法制的。林彪、“四人帮”还将经他们筛选的毛泽东的话说成是“最高指示”，其实际效力在国家法律之上。

“文化大革命”进行到第9年，1975年7月，召开了第四届全国人民代表大会第一次会议。这次代表大会通过了一部宪法，史称1975年宪法。这部宪法虽然保留了1954年宪法的某些原则和具体规定，但也肯定了“无产阶级专政下继续革命”和“必须在上层建筑其中包括各个文化领域实行全面专政”的错误理论，取消了公民在法律面前一律平等、人民法院独立行使审判权和辩护制度等重要规定，严重损害了社会主义民主制度。这是从1954年宪法的倒退。

4.“在革命造反”的口号下，践踏公民权利。由于宪法和法律被搁置，政权机关陷于瘫痪，广大干部、知识分子和人民群众各项法定权利处于无保护状态。不经任何法律程序，许多人以莫须有的罪名被抄家、拘留、逮捕，有些甚至被判刑或杀害，造成了大量冤假错案。

中国共产党中央委员会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“文化大革命”既不符合马克思列宁主义，也不符合中国实际。它是一场全局性的、长时间的“左”倾严重错误。由于这一错误被反革命集团所利用，终于酿成现代中国发展过程中的一场灾难。社会主义法制的发展遭到了严重挫折和摧残。

（四）社会主义建设新时期（1977—），现代中国法制恢复和发展

1976年10月，中共中央一举粉碎了“四人帮”反革命集团，结束了延续10年之久的“文化大革命”。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了一部新宪法。这是中华人民共和国成立后的第三部宪法。它恢复了1954年宪法中部分条款，改正了1975年宪法中一些严重错误。但是由于当时刚粉碎“四人帮”不久，“文化大革命”的错误没来得及清算，所以，1978年宪法仍存在一些严重问题。1978年12月召开的中共第十一届三中全会全面检讨了“文化大革命”及在此之前的“左”倾错误，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的决策，同时提出了健全社会主义民主与加强社会主义法制的任务。全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[2]全会特别指出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。”在此之后，立法工作逐步展开，司法工作得到了迅速恢复和发展。

1.新宪法的制定与实施。1980年9月，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。1982年4月22日，全国人大常务委员会第二十三次会议讨论并通过了宪法草案，29日公布交全民讨论。1982年12月，第五届全国人大第五次会议审议并通过了新的《中华人民共和国宪法》。这部宪法由序言和四章组成，共138条。它从中国实际出发，全面总结了中国人民革命和建设的经验，继承了1954年宪法的优点，纠正了1978年宪法中的错误，是新中国成立后四部宪法中最完善的一部。为了保证新宪法的实施和加强国家机构建设，这次会议还通过了新的《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《选举法》。加上在此之前第五届全国人民代表大会第二次会议重新通过的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》（这两个法律均经1983年9月2日第六届全国人民代表大会第二次会议修改），有关立法、行政、审判、检察等机构的基本法律都已重新修订。依照这些法律，有效地恢复和加强了国家机构建设。

2.刑事法律的制定与实施。现代中国刑法的起草经历了很长的过程。从1950年开始到1966年之前共写了33稿，但由于“左”倾错误思想干扰和其他种种原因，迟迟未提交全国人民代表大会正式审议通过。代之而行的一直是新中国成立初期中央人民政府制定的《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》和《妨害国家货币治罪暂行条例》等单行法规以及内部规定。“文化大革命”结束后，全国人民代表大会法制委员会组成了刑法起草小组，对以往的刑法草稿作了较大修改，然后提交五届人大第二次会议审议。大会于1979年7月2日通过《中华人民共和国刑法》，1981年1月1日起施行。是为现代中国第一部《刑法》。《刑法》施行后，为了有效地打击严重破坏经济和严重危害社会治安的犯罪，全国人大常务委员会先后于1982年3月制定了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，于1983年9月制定了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，对《刑法》的有关条款作了补充和修改。此外，1981年6月，第五届全国人大常委会第十九次会议还通过了《惩治军人违反职责罪暂行条例》。

关于刑事诉讼的法律，在长期准备的基础上，全国五届人大二次会议于1979年7月2日通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》，1980年1月1日施行。之后，全国人大常务委员会于1981年6月作出了《关于死刑案件核准问题的决定》，1981年9月作出了《关于刑事案件办案期限的决定》，1983年9月作出了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，1984年7月作出了《关于刑事案件办案期限的补充规定》。这些决定和规定对《刑事诉讼法》规定的有关程序作了补充和修改。

3.民事法律的制定与实施。民法的起草工作也开始于20世纪50年代。但与刑法一样，“文化大革命”前终未形成正式草案提交审议。1979年，全国人大常委会法制委员会组成民法起草小组开始起草工作。在起草过程中发现，由于经济体制改革刚刚开始，制定完整民法典的条件尚不成熟。根据实际情况，全国人大常委会法制委员会提出先制定单行法律。自1980年开始，全国人大及其常务委员会在民事方面先后制定的单行法律有：《婚姻法》（1980年9月10日公布，1981年1月1日施行）、《经济合同法》（1981年12月13日公布，1982年7月1日施行）、《商标法》（1982年8月17日公布，1983年3月1日施行）、《专利法》（1984年3月12日公布，1985年4月1日施行）、《涉外经济合同法》（1985年1月21日公布，同年7月1日施行）、《继承法》（1985年4月10日公布，同年10月1日施行）等。为了对公民（自然人）、法人及其民事权利能力、民事行为能力和民事关系、民事活动的准则，以及所有权、债权、知识产权和人身权等民事权利加以肯定，第六届全国人民代表大会第四次会议于1986年4月12日通过了《民法通则》（1987年1月1日施行）。至此，民事关系的主要方面都已有了法律规定。

民事诉讼法于1979年9月开始起草。1982年3月8日第五届全国人大常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，1982年10月1日试行。

4.经济法规的制定与实施。按照现代中国法律体系，经济法与民法是并列的两个部门法。这两个部门法密切联系又各有不同功能。一般说，民法是调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，是一种横向平等关系；经济法调整的是一种行政管理的纵向关系。1979年以来，全国人大及其常务委员会通过了一系列经济法，主要涉及国内的有《环境保护法（试行）》（1979年9月13日原则通过并公布试行）、《个人所得税法》（1980年9月10日通过，当日公布施行）、《海洋环境保护法》（1982年8月23日通过，1983年3月1日起施行）、《商标法》（1982年11月23日通过，1983年3月1日起施行）、《食品卫生法》（1982年11月19日通过，1983年7月1日起施行）、《统计法》（1983年12月3日通过，1984年1月1日起施行）、《专利法》（1984年3月12日通过，1985年4月1日起施行）、《水污染防治法》（1984年5月11日通过，同年11月1日起施行）、《森林法》（1984年9月20日通过，1985年5月1日起施行）、《药品管理法》（1984年9月20日通过，1985年7月1日起施行）、《会计法》（1985年1月21日通过，同年5月1日起施行）、《计量法》（1985年9月6日通过，1986年7月1日起施行）、《草原法》（1985年6月15日通过，1985年10月1日起施行）、《技术合同法》（1987年6月23日通过，同年7月1日起施行）、《全民所有制工业企业法》（1988年4月13日通过，同年8月1日起施行）；涉外的经济法主要有：《中外合资经营企业法》（1979年7月1日通过，同年8日公布施行）、《中外合资经营企业所得税法》（1980年9月10日通过并公布施行，1983年9月2日修订）、《外国企业所得税法》（1981年12月13日通过，1982年7月1日起施行）、《涉外经济合同法》（1985年3月21日通过，同年7月1日起施行）、《外资企业法》（1986年4月12日通过并公布施行）、《中外合作经营企业法》（1988年4月13日通过，公布之日起施行）。

为使上述各项重要经济管理法律顺利实施，依照宪法规定，根据实际需要，国务院自1979年起也颁布了一些经济法规，如《中外合资企业劳动管理规定》（1980年7月）、《外汇管理暂行条例》（1980年12月）、《金银管理条例》（1983年6月）、《经济合同仲裁条例》（1983年9月）、《财产保险合同条例》（1983年9月）、《烟草专卖条例》（1983年9月）、《进口货物许可制度暂行条例》（1984年1月）、《资源税条例（草案）》（1984年9月）、《进出口关税条例》（1985年3月）、《银行管理暂行条例》（1986年1月）等。

5.除上述刑事、民事、经济等方面的法律之外，国家还就民政、公安、司法行政、科技、教育、文化、卫生、体育以及地方工作等方面颁行了一系列法规。

事实说明，自1976年“文化大革命”结束后，尤其是1978年12月中共十一届三中全会后，中国的法制建设得到了迅速发展。目前，主要法律、法规正加紧制定，具有中国特色的法律制度正逐步形成，司法机构得到了恢复和加强，制度日益健全，干部队伍素质有了提高。一支年轻律师的队伍正在成长，他们对健全法制发挥着有益的作用。法学教育受到空前重视，政法院、系数目和在校教职员工均超过了历史最高水平，每年都培养大批法律方面的人才输向社会。这一切都展示了法制建设的新局面。

二 现代中国法制的特点

由于社会主义性质、民族文化传统和革命历史发展等多方面因素，形成了现代中国法制的重要特征。

（一）现代中国法制属于社会主义性质

1.它体现工人阶级和广大人民的意志。工人阶级通过自己政党——中国共产党的路线方针政策将自己的意志同广大人民的意志紧紧结合起来，通过宪法和法律加以肯定，将其上升为国家意志。宪法和法律反映的是工人阶级的意志和人民的意志的统一。

2.它是在废除旧法制的前提下，总结革命和建设的经验基础上制定的。在制定过程中，一方面从中国实际出发，不断吸取社会主义法制建设的经验；另一方面不断吸取国外包括社会主义国家和资本主义国家法制的有益经验，因而符合中国社会主义建设实际。

3.它是社会主义经济基础的上层建筑。处于社会主义初级阶段的中国经济，是以公有制为主体，同时存在着个体经济和私营经济。在此基础上产生的法律，既维护和发展社会主义公有制经济，也维护劳动者个体经济和私营经济；不仅肯定“各尽所能、按劳分配”的原则，同时也保护公民的非劳动合法收入。其目的是调动一切积极性，促进国民经济更迅速发展。

4.它在社会主义初级阶段，肩负着确认、保护和发展有利于社会主义生产关系和社会秩序的任务，是保障社会主义现代化事业顺利发展的有力工具。

（二）现代中国法制与社会主义民主有密切关系

1.社会主义民主是社会主义法制的前提和基础。事实证明，人民只有在争得民主，成为自己国家的主人，才能通过所掌握的政权制定自己的宪法和法律。不仅如此，从中国的实际情况看，法律的具体制定、执行和遵守，也必须发扬社会主义民主。

2.社会主义法制肯定了人民的革命成果，使民主制度化、法律化。中国宪法《序言》明确指出：“本宪法以法律形式确认了中国各民族人民的奋斗成果，”这些成果包括国家体制、政治和经济制度，也包括公民的各项民主权利和义务。历史经验证明，人民只有通过宪法和法律将革命成果明确、具体地规定下来，以国家强制力加以保护，才能使其得到巩固和发展。

3.社会主义民主和社会主义法制相辅相成。中国40年的历史证明，社会主义民主较完善时，社会主义法制便得到发展；而当社会主义法制遭破坏，人民的民主权利就失去保障。为了保障社会主义民主，必须加强社会主义法制。

（三）现代中国法制与中国共产党的政策有密切关系

中国共产党在国家中的领导地位决定了它的政策与国家法制的密切关系。现代国家建设中党政分开的要求决定了必须将政策与法加以区分。

1.中国工人阶级是通过自己的政党对国家实行领导的。而党的领导主要是通过制定、贯彻党的政策来实现，在法制建设方面，立法需要以党的政策为指导，司法也需要以党的政策为指导，如此，才能保持社会主义法制的正确方向。这是两者的密切关系。但法与政策在制定程序、表现形式和实施手段等方面又是不同的。这就决定了在现实生活中，既不能将两者割裂，又不应将两者等同，必须密切结合。

2.必须指出，在新中国成立前的民主革命战争时期，共产党的政策一直处于主导地位。在革命根据地，某种情况下，政策就是法律。基于这种传统，加上新中国成立后长期法制不健全，国家生活中出现了党政不分，以党的政策代替法律的现象。中共十一届三中全会之后，这种现象不断受到批评，已有很大改进。当前已开始的政治体制改革，将会进一步解决这一问题，使中国成为法制国家。

（四）现代中国法制内容统一、简要，有灵活性

统一，表现在各种法律内容一致。中国的法律形式大体上有这样几种：宪法、法律、行政法规、地方性法规以及行政规章。此外，还有与各国签订的条约和参加的国际条约。宪法是一切法律的基础，宪法第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”行政法规和地方性法规也必须同法律保持一致。

简要，是指一部法律简而不繁，结构严谨，逻辑严密，界限分明，概念清晰。中国法一般先阐述本法制定的理由、目的，然后是本文，本文分章、节、条，条以下根据需要设款项。本文要对违法后果作相应的规定。本文之后要说明该法与同类其他法的关系。再后是公布时间和生效时间以及签署。

中国是一个幅员辽阔的多民族大国，各地区发展不平衡，与台湾的统一和香港、澳门的回归有待实现。从这一实际出发，决定了法律要有灵活性。《中华人民共和国宪法》规定以民族自治制度来解决民族问题；自治区、自治州、自治县的自治机关“根据本地实际情况贯彻执行国家的法律、政策”；“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例”（第3章第116条）。还规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”（总纲第31条）这种灵活性为解决复杂的民族问题确立了合适的制度，也为以“一国两制”的原则解决台湾、香港和澳门问题确立了法律依据。

（五）现代中国法制在不断变化中发展

由于建设社会主义没有现成模式，由于在摸索前进中出现了这样和那样的错误，还由于法制必须适应社会政治、经济发展的客观需要，所以现代中国法制表现出了某种多变性。以《中华人民共和国宪法》为例，曾起过临时宪法作用的《共同纲领》不算在内，从1954年9月制定第一部宪法起，先后制定了四部宪法。又以《中华人民共和国刑法》为例，1979年刑法制定后，全国人大常委会先后于1982年、1983年制定了《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》、《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，这两个决定实际上是对刑法作了补充修改。《中华人民共和国刑事诉讼法》也有类似情况。法律内容变动频繁，影响法律稳定，立法工作应尽力避免。但也应看到，为使法律适应不断变化的形势，许多修改是必要的。党的十一届三中全会以来，国家按改革开放的需要，制定了一系列法律，也对不少法律作了修改和补充，得到了全国人民的拥护。中国法制正是在这一过程中不断发展完善的。

三 现代中国法制的展望

经过40年、尤其是近10年的努力，中国法制发生了可喜的变化。主要表现在法治的重要性已为愈来愈多的人所认识，国家的政治生活、经济活动正逐步沿着宪法和法律的轨道前进。但问题仍然存在。现行法制与行政体制一样是脱胎于革命战争年代，在革命群众运动的基础上发展起来的。一般说，它适用于严格的计划经济。为了改革开放的需要，虽经重订和修改，但内容仍留有那个时期的痕迹。在司法上，不少干部习惯按领导指示办事。一般干部抓革命的经验多，依法办事抓建设的能力弱，加上旧传统的影响，存在着有法不依、执法不严的现象。为在改革开放的新形势下更好地坚持四项基本原则，随着经济体制改革的深入和政治体制改革的进行，法制必须进行相应改革。这是中国深化改革的客观要求，是社会主义经济发展的要求，也是中国进一步健全社会主义民主政治、实现长治久安的需要。总之，是中国改革大业最终胜利的保障。

法制改革的目标是实现高度民主的社会主义法治国家。这一目标概括为以下几个方面：1.确立法律至上的原则。这就是说在国家生活中要以法律体现的人民意志具有至高无上的权威，摒弃人治，按照党章规定，“党必须在宪法和法律范围内活动”。2.建立完备的法律体系，除一部完善的宪法之外，必须制定一系列为实现宪法各项基本原则的法律，真正做到有法可依。3.法律必须能够适应社会经济基础发展的需要。为此，我们既要总结中国法制建设的经验，也要吸取社会主义国家的立法经验，还要吸取世界各国包括资本主义国家的有益经验，以使我国法律的内容是科学的，真正反映我国社会主义经济发展的客观规律。4.法律必须切实保障公民的权利和自由。公民的宪法权利是社会主义民主政治的核心，没有对公民权利的切实保障，就谈不上社会主义民主与法制。事实证明，宪法和法律关于公民权利的规定只对公民享受这些权利和自由提供了法律依据。要其变为现实，还必须采取强有力的措施。5.建立对权力的制衡机制，确保司法独立。建立权力制衡机制的关键是完善人民代表大会制度，将全国人民代表大会建成名符其实的国家权力机关。在人民代表大会监督之下，国务院和各级政府要依法行政，司法机关独立行使司法权，最终使一切国家权力的行使都置于人民群众的监督之下，使其具有广泛、深厚的基础。

以上只是我们对法制改革目标的基本思考。按照我国的现状，距离这个目标还有相当一段路程，尤其改革从本质上讲是一场革命，势必触及某些人的既得利益，并与传统观念相冲突，所以必然会遇到种种阻力和困难。正因为如此，我们认为中国法制改革不可能一蹴而就，而是应随经济体制改革和政治体制改革的发展有步骤有计划地进行。

根据实际情况，中国的法制改革在今后将会从以下几个方面表现出来：

（一）宪法的修改与有关宪法性文件的制定

1988年3月召开的第七届全国人民代表大会第一次会议对《宪法》的有关条款作了修改。主要是肯定了私营经济的地位和作用；在土地所有权不变的情况下，对土地使用权转让作了规定。修改本身固然是重要的，更重要的是它贯穿了这样一条原则，即宪法和法律的修改所遵循的不再是本本，而是中国社会主义发展的实际需要。“是否有利于发展生产力，应当成为我们考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。”[3]这一原则在立法工作中贯彻将使宪法和法律更加符合中国实际。

与宪法相联系，香港特别行政区基本法的起草正在进行，澳门特别行政区基本法的起草也即将开始。在“一国两制”的原则下，这两个基本法将保证香港和澳门回归祖国，并在现行资本主义制度50年不变的情况下，更加稳定、繁荣地发展。

台湾是中国领土不可分的部分，中国政府已多次宣布以“一国两制”的原则解决台湾问题，实现祖国和平统一。随着大陆的经济发展和海峡两岸经济、文化的交流，中国定将实现统一，与其同时也将会有一系列法律制定提上议事日程。

（二）民法和经济法将进一步完备

1986年《民法通则》制定后，中国在民事方面有了可遵循的基本法。但实施的情况说明，它的某些规定过于笼统，某些条文的实施有赖于其他民事、经济和行政法规的制定和实行。今后一方面要继续加紧制定必需的单行法律，如版权法等；另一方面要根据实际需要对现行法律进行修改和补充，在不断总结经验的基础上，制定出系统完备的民法典。

适应改革开放的形势，必须加快经济立法，1990年之前应制定的经济法规包括三个方面的内容：其一，促进经济体制改革深入发展的，如票据法、保险法、海商法、反垄断法和反不正当竞争法等；其二，促进和保障对外开放的法规，如对外贸易法、对外投资法等；其三，振兴国民经济重点行业和新兴产业的法规，如原子能法、电子机械工业振兴法、计算机软件保护法等。

（三）加快制定和实施有关政治体制改革的法律

中国是社会主义国家，基本政治制度是好的。但具体领导制度、组织形式和工作方式上存在一些重大缺陷。主要表现为权力过分集中、官僚主义严重、封建思想影响尚未彻底肃清等。随着经济体制改革的深入发展，必然要求相应的政治体制改革。为此就要求制定和实施推进和保障政治体制改革的法律。首先要在现有基础上完善有关组织法，以解决权力过分集中、机构重叠、人浮于事，工作效率低下的现象，逐渐使行政管理走上法制轨道。其次要加快制定和实施公务员法，对国家公务人员依法进行管理。最后要加紧制定和实施行政诉讼法、国家赔偿法等。

除国家行政工作人员，对审判机关和检察机关工作人员任用和规范，也要参照国家公务员法的精神制定专门法律。

（四）刑法要进一步完善和修改

前面已经谈到，1982年3月和1983年9月，全国人大常委通过的《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》和《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，实际上已对《刑法》的部分条款作了修改和补充。近年进一步修改《刑法》的要求不断提出，其中有些属于较大的改动，如在罪名方面，将“反革命罪”改为“国事罪”或“危害国家安全罪”；在刑罚方面，要适当减少适用死刑的条款。这些意见有其合理性，从发展看，适当时机将会被考虑。

上述几个主要方面的法律和其他关于政治权利、文化教育、体育卫生、福利保险和社会治安等方面的法律进一步完善与实施，将会更好地坚持四项基本原则，更好地促进和保障改革开放。可以预期，不要很长时间，中国就会出现经济繁荣、法制完备、政治民主的新面貌。

（原载《现代中国法制概论》，法文化社（日本）1989年版）

注释

[1]中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。

[2]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》。

[3]《在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》。