第三节 本研究运用的相关理论评述
研究政府绩效评估中的责任问题必须在公共管理理论的视野中寻找已有理论的支持。本论文主要运用新公共管理理论、制度经济学中的委托—代理理论和治理理论作为解释和分析研究问题的基本理论支撑。通过这三种理论的交替使用，建构综合性的理论分析框架，以实现研究的目的。
一 新公共管理理论
长期以来，以“科层制”为特征的传统行政模式一直被认为是行之有效的政府管理模式。在传统行政模式主导下，政府功能不断完善和扩充，规模不断膨胀，公务员队伍日渐庞大，在社会事务管理和提供公共产品及服务方面日益成熟。随着经济全球化和信息革命的出现，公共管理外部环境也随之发生了深刻的变化，传统的行政模式正面临越来越多的挑战，政府出现了明显的“功能失调”，严重限制了政府有效提供公共物品和公共服务的能力。在这种背景下，政治家、政治党派、公众、新闻媒体和各种社会团体要求政府进行彻底变革的呼声日益高涨。“新公共管理”理论应运而生，以“新公共管理”的范式取代“传统行政模式”成为西方国家改革政府的主流趋势。
（一）“新公共管理”理论的基本内容及主要特征
胡德认为，新公共管理理论主要包括七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具有竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。[83]经合组织（OECD）在其1999年年度的公共管理发展报告中从八个方面全面阐述了“新公共管理”理论的主要特征：（1）转移权威提供灵活性；（2）保证绩效、控制和责任制；（3）发展竞争和选择；（4）提供灵活性；（5）改善人力资源管理；（6）优化信息技术；（7）改善管制质量；（8）加强中央指导职能。
“新公共管理”理论的特征可以概括如下：（1）作为取代传统行政模式的一种新的公共管理范式，注重结果的实现和管理者的个人责任；（2）明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性；（3）明确规定了组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，重点要依据“3E原则”；（4）资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的；（5）政府职能更有可能受到市场检验；（6）通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式来减少政府职能的趋势。[84]
（二）“新公共管理”理论视阈下的政府绩效评估
“新公共管理”理论区别于传统行政模式之处是该理论极为强调政府组织的绩效导向和责任本位，这使得公共部门绩效评估和绩效管理成为政府变革的重要主题。政府从注重投入和行政过程转变到注重结果和绩效，在这个转变过程中突出了“绩效意识”和“责任感”。因此，基于“新公共管理”理论指导和实践应用背景下的政府绩效评估形成了以下几个特点[85]：
1.强调政府绩效评估是一种以结果为本的控制
传统公共行政模式由于其本身的官僚制特征局限，使得评估多注重过程和规则，是一种定性的评估，因此这种评估很少对政府绩效的实际效果做出衡量，也就无法取得结果。“新公共管理”理论指引下的政府绩效评估作为改革与完善公共部门内部管理的有效措施，充分体现了现代政府放松规制和公共产品及服务市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。政府绩效评估以结果为本，力图建立一种不同于以往的新公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对公民负责；既要提高效率，又要保证实际效能的获得。
2.政府绩效评估是一种服务和顾客至上的管理机制
基于新公共管理理论的政府绩效评估直接指向政府应该具备的核心职能，决定了政府绩效评估的主要作用就是重塑政府角色和界定其职能，优化政府的职能边界和结构，促进政府以更具有生产率的方式提供公共产品及服务。新公共管理强调以市场和顾客为导向，这就促成了政府绩效评估以顾客即公众满意为标准，体现了服务和顾客至上的市场化理念，因此政府绩效评估强调必须在政府部门中建立以顾客即公众为中心、以公众的需要为导向的管理机制。
3.绩效评估是主体多元化的治理
除政府组织外，公民和社会组织作为政府的服务对象也开始参与绩效评估活动。评估主体多元化的形成，标志着政府组织开始重视外部意见和评价，重新审视社会和公众对于政府改进绩效和提高管理能力的积极作用，通过政府绩效评估为各类主体创造参与公共治理，实现“善治”的有效途径。
4.政府绩效评估需要制度化、规范化和科学化
以绩效评估实施较早、成效也较为显著的美国和英国为例，这两个国家为保证绩效评估的实施，先后以立法形式确认了政府绩效评估的法律地位，从制度和法律层面规定了政府绩效评估的定位与功能，并成为政府机构和工作人员必须遵守的强制性法定要求。政府绩效评估规范化主要体现在政府绩效评估的内容和指标选择规范化、实施程序规范化、评估方法规范化和评估结果利用的规范化等方面。
二 委托—代理理论
委托—代理关系是该理论研究的核心问题，即指一个人或一些人委托其他人根据委托人利益从事某些活动，并相应的授予代理人某些决策权的契约关系。当经济交易双方就交易内容达成一项契约后，邀约人与受约人也即委托人与代理人便以该契约为基础结成了特定的委托—代理关系，代理人因之承担了在约定条件下为委托人服务的契约责任。[86]在该契约关系中，主动设计契约形式的当事人被称为委托人，被动地接受或拒绝契约形式的当事人称作代理人。委托—代理关系广泛存在于经济活动领域中，它描述了一种信息不对称条件下存在的契约关系。在这种契约下，它是一个人或一些人（Principal）委托另一个人或一些人（Agent），根据委托人利益从事某些活动，并相应的授予代理人某些决策权的契约关系。[87]
（一）委托—代理理论的源起与主要理论观点
委托—代理关系起源于经济领域，主要运用于对市场交易的分析之中。但是这种关系在人类活动的其他领域同样存在，特别是对于公共领域中政府责任问题的研究具有极为重要的启发意义。在公共领域中，政府的运作过程就典型地体现出这种委托—代理关系：政府的权力来自人民的委托，而人民将公共权力委托给政府的目的在于凭借政府权威实现公民个体无法实现的公共利益，在人民与政府之间便形成了一种类似于契约，但是以公共事务治理权限为对象的委托—代理关系，并随之赋予政府维护社会秩序，保护公民权利，供给公共产品的公共服务责任。[88]在政治实践中可以发现，国家权力从法理角度看是归全体人民所有，但是从政治运作的实际情况看，全体人民不可能全部亲自参与管理公共事务，而只能通过建立某种特殊组织进行公共事务的治理。例如政府，公民将管理国家的权力委托给政府，由政府代表全体公民来管理公共事务，由此形成了政治领域内的委托—代理关系：人民订立契约建立国家，人民便是国家的主权者，而公共力量必须有一个恰当的代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动，行政官员仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所委托给他们的权力。[89]公众将行政权力委托给政府组织行使，目的是以此换取由政府提供的公共产品和公共服务，如国防与安全、制定法律规范、提供公共设施、基本的公共服务如教育、医疗、失业和养老等，而通过代理公众行使行政权力，政府履行相应的行政职责，体现政府存在的合法价值。
在具体的委托—代理关系中，由于委托人与代理人之间存在着信息不对称与激励不相容的可能性，在此情况下，代理人往往采取“逆向选择”与“道德风险”等可能对委托人的利益造成损害的机会主义卸责行为。所谓逆向选择是指劣质候选代理人可能会通过隐藏信息误导委托人，不正当地获取优先缔约权或者缔结有损于委托人利益的契约条款；而道德风险则意味着代理人利用其所具有的，相对于委托人的信息优势，违背契约规定来追逐自己的非契约利益。以上两种卸责行为共同表明，尽管委托人可以通过缔约方式使代理人承诺履行相应的契约责任，但代理人仍有可能利用漏洞规避责任，或低效率地履行责任。[90]
（二）委托—代理理论与政府绩效评估
在实际公共管理活动中，为了有效地减少“逆向选择”和“道德风险”的出现几率，优化政治领域内的委托—代理关系，承担好政府作为公民代理人的职责，政府绩效评估便成为一种有效的手段。政府绩效评估可以使各级政府特别是地方政府与公众之间存在的信息不对称问题得到一定程度的缓解，公民或公民团体通过主动参与政府绩效评估，掌握充分的政务和绩效信息，督促地方政府履行其应尽的公共服务责任。尽管政府已经采取了诸如立法、行政听证等办法来缓解地方政府与社会间信息不对称的问题，但由于公共部门政务信息的公开方式、内容、程度以及公民获取信息的程序等方面还存在诸多的限制，公民和社会组织在获取政府行为信息时往往要花费高昂的成本和代价，总体效果比较差。各级政府作为代理人，与作为委托人的公民相比，依然有着信息占有过度的优势，这在客观上造成了作为委托人的社会公众和社会组织对于政府究竟“做了什么”以及“做得如何”等缺少足够的信息和基本判断依据，因而无法根据掌握的有限信息对政府履行责任的效果做出合理判断。政府绩效评估则提供了有效的信息平台，通过政府绩效评估，能够让作为代理人的政府强化“代理”意识，明晰“代理人”的角色，充分履行政府的使命和各项职责，以实现委托人期望的各种目标。
政府绩效评估在解决激励不相容的问题时会发挥积极作用，但多元交叉激励的存在会对地方政府履行责任带来一定的负面影响。一方面，地方政府普遍处于压力型体制之下，自上而下的政绩评估体系促使地方政府将完成上级下达的指标作为工作重心。[91]某些地方政府会忽视评估指标体系中未规定的其他公共服务项目以及一些在短期内效果并不明显的公共服务项目，这会造成这些地方政府在提供公共服务时出现“机会主义”的取向，在提供公共服务时出现偏差。因此，这种片面的“自上而下”的绩效评估会让公众觉得政府行动的主要指导方针不是为了实现公共利益最大化，而是选取比较容易操作、能够产生所谓“政绩”的工作来完成，从而导致公民对政府的信任危机。另一方面，市场经济的发展激活了社会成员的利益主体意识，经济利益最大化观念也不免会渗透到地方政府公务人员的价值体系之内，导致某些政府公务人员把公共权力视为牟私和寻租工具，在追求个人和部门利益最大化的同时，损害了社会整体利益的实现和公民基本需要的满足，损害和妨碍了地方政府公共服务责任的充分履行。
委托—代理理论应用于政府绩效评估的核心价值在于：帮助政府重新界定公域与私域、政府与公民之间的关系，明确政府作为公民代理人的基本角色。政府绩效是政府组织基于与公民和社会所确立的契约关系而取得的成绩和效果，体现了公共责任的实现程度。政府绩效评估可以在一定程度上减少政府决策和行为中的信息不对称现象，通过广泛的政府信息公开，让服务对象更加了解政府“做了什么”以及“做成了什么”，降低信息不对称出现的概率，社会组织与公民也会更加理性地认识政府的角色和发挥的作用，调整和优化政府与社会、公民间的关系。政府绩效评估还会让政府工作人员重新认识自身价值，对政府部门和公务员个体产生明显的凝聚共识和指向作用，让他们真正理解政府工作的重点与核心流程，通过运用绩效评估的结果激励政府部门和公务员个人产生主动和负责任的行为，激发政府部门的工作积极性与创造性，更好地实现政府的核心价值与战略使命。
三 治理理论
进入20世纪90年代，西方理论界开始反思自70年代兴起的以“企业精神重塑政府”的选择，特别是在公共服务领域引入市场机制的做法。不可否认的是“新公共管理”的理论发展及实践应用在使市场模式有效地契合到公共部门中起到了积极的推动作用，但同时新公共管理模式在政府内的推广也逐渐浮现某些弊端，如政府用经营企业的思维去运作，放弃了部分公共服务的职能，逃避了应尽的公共责任，损害了政府与公民社会的关系，政府的某些行为背离了民主社会的基本价值。在此背景下，以“多元、平等、公正、透明、互惠互利”为鲜明特征的现代治理理论应运而生，弥补了“新公共管理”理论的不足和缺陷。
（一）治理的概念与基本内涵
尽管治理的概念越来越受到社会的重视并被广泛地运用于各个领域，但是学术界对治理概念的界定与解释却始终存在分歧。詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是一种由共同目标支持的活动，这个目标未必出自合法和正式规定的职责，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。”“因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[92]贝阿特·科勒—科赫（Beate Kohler-Koch）指出，“治理是关于不同公民的偏好意愿转化为有效政策选择的方法手段和多元社会利益如何转化为统一行动以及怎样实现社会行为体的服从”。“如同政府一样，治理的本质也是做出具有约束力的决定。政府与治理之间的区别在于，政府是建立在一个由宪法确定的权威基础上并负责制定具有约束力决定的组织机构。政府是一个拥有明确权力、倾向于按照既定程序进行调控的代理机关。每当没有政府进行治理时，治理就会表现出不同的特性。”[93]
罗茨（R.Rhodes）对于治理概念的阐述和分类是比较有代表性的，他认为治理至少有六种不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益，它重新界定了公共干预的范围和形式以及利用市场或准市场的方法来提供公共服务；（2）作为公司管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制，其作用不是只关注经营公司的业务，而是给企业全面的指导，同时监督和控制管理层的业务活动，满足公司外部利益集团对公司的责任心和管制的合理要求；（3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实行“更小的政府，更多的治理”或“更少的划桨，更多的掌舵”；（4）作为善治的治理，指强调效率、法治、责任的公共服务体系：有效率的公共服务、独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由；（5）作为社会—控制体系的治理，指政府与民间、公私部门之间的合作与互动，强调处于中心的行动者进行管理时所受的限制，不再有单一的主权权威；（6）作为自组织网络的治理，指建立在信任与互利基础上的社会协调网络，强调声誉、信任、互惠与相互依存。[94]
世界银行认为治理是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。治理与健全管理联系在一起，需要建立标准和规章制度，以便为公共事务的处理提供一个可靠而透明的框架，而且要求掌权者报告他们的工作。在这方面，各国政府负有重大责任。良好的治理应该涵盖非政府机构，尤其是私营企业的参与。经合组织发展援助委员会扩展了世界银行的观点，认为治理就是“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”，公共当局必须为经济单位的充分运作创造必要的环境。[95]
（二）治理理论的主要理论观点、内容及特征
治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架，其理念作为一种阐释现代社会政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的“统治”和“政府控制”观念相区别甚至是尖锐对立的。治理理论是在经济全球化的背景下产生的，是在摒弃了传统的官僚管理体制后，依托于现代信息技术的发展与创新而产生的一种新的公共管理理论，适应了公民社会发展的基本需要。这种理论体现了四种导向：即分权导向，治理主体从一元化发展到多元化；社会导向，寻求建立新型的国家—社会关系；服务导向，从统治行政走向服务行政；市场导向，重构政府—市场关系。[96]
从治理理论的内容和所强调的重点来看，该理论有如下的重要观点：
第一，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。相对于传统的政府管理理论，治理理论更为关注社会管理主体多元化格局形成，尤其是对社会组织建设与发展格外重视。该理论明确提出，在社会公共事务的管理中并非只有政府一个公共权力中心，一些志愿性的或属于第三部门的社会组织和机构，如志愿团体、非政府机构、非营利性组织、利益集团、社区互助组织、各种社会运动甚至是某些私人企业都开始积极参与维持社会秩序，参加政治活动，参与经济与社会事务的管理之中。通过这种社会主体多元力量的共同协作，可以更好地去解决现代社会中出现的种种社会和经济问题。从治理理论的视角来看，公共管理领域的治理主体既可以是公共机构、私人组织以及第三部门组织或者非政府组织，还可以是上述各种组织的合作，形成“协同治理”的局面。因而，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任已开始模糊不清，这与传统公共行政范式所强调的严格区分“公域与私域”、“国家与社会”的观点形成了鲜明的对比。
第二，在强调国家与社会合作的过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，转而强调国家与社会组织间的相互依赖关系。治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，亦对政府的角色进行了重新定位，进而提出了具有重要意义的、新的政府理念。治理理论认为政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府和无限政府；政府只有通过进行改革才能成为“有效政府”，政府要加强责任心，提高适应能力和自身的透明度建设，以满足信息化、全球化和网络化对政府的要求；同时，现代政府必须重新认识自身的定位，在社会中保持“低姿态”，这并非忽视和弱化政府的职能，而是如奥斯本在《改革政府》一书中所指出的，“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”，而不是“划桨”。[97]而政府集中力量进行“掌舵”的工作就意味着政府必须识别核心目标，合理定位角色，承担市场和社会组织无法提供或者不愿提供的公共产品和服务工作的责任。
第三，治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。在公共管理领域内，政府与公民、企业以及其他社会组织共同构成了相互依存的治理体系。凯特尔指出：“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。”[98]因此，网络治理可被视为是对合作网络的管理。在治理的网络管理体系中，政府与社会组织等每个行动主体既独立运作而又相互依存，共同分享管理社会的责任、资源和权力，形成“伙伴关系”。这种管理体系一方面摒弃了传统时代主要依靠官僚等级制自上而下进行控制和协调的管理模式，另一方面也不依靠市场机制的操纵去解决问题。它强调以谈判为基础，促进各种行动主体之间的对话与协作，通过各种行为者之间持续不断的对话和互动，产生和交换信息，从而减少机会主义的危害，有利于各种不同机构之间增进相互了解，加强彼此沟通，降低潜在冲突，增加互惠合作，凸显治理理论的合作特征。
第四，在完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还有责任采用创新的方法和措施，不断提高管理效率，履行其所应承担的公共责任和义务。治理理论把治理过程看作是一个共同学习的政策过程。治理需要做出有效的、有约束力的政策，但是这种政策的制定不同于传统政府采取的自上而下的政策制定方式，而是把政策制定变成公共行动者共同学习的产物。因此，治理过程中的政策制定、政策执行、政策监督与反馈等环节都体现了对话协商、共同参与、互动交流的特征。政府在承担社会公共服务职能方面，除了传统上应用的手段与方法外，还应该借助和依靠其他治理主体，借鉴、吸收和创新政府工作的方法和手段，以更好地实现“善治”目标。
（三）治理理论在政府绩效评估中的应用
传统政府采取的绩效测评主要是政府组织内部进行“自上而下”的评估，测评的基本目标是保证政府政治统治功能的实现，因此评估的内容、方式、指标以及主体等方面都体现出强烈的统治及控制特征。在政府绩效评估过程中，除政府机构以外，其他的非政府组织、私人部门以及公民团体等均无资格参与，至多是以旁观者的身份来观望政府的绩效测评活动。政府绩效的实现程度以及高低好坏，均由政府机构自己裁定，而与其他的社会组织和外部主体无关，因此，外部治理主体的积极性和主动性受到严重的削弱。这充分说明，在传统官僚体制下进行的政府行政机构绩效测评由于其本身固有的局限，评估的结果往往是片面的、不客观的，难以得到社会公众和各种社会组织的信服和认可。
治理理论强烈主张的多元主体参与治理、政府机构与社会组织形成信任与依赖、网络管理系统的建立以及新管理工具与方法的广泛采用，直接影响政府过程和最终结果的形成，并为政府绩效评估注入了新的灵感与理论源泉。如现代政府绩效评估强调多元主体的参与，就是对政府一元权威系统的批判，揭示出当代政府绩效评估由内部评估向外部评估的转变趋势；强调国家与社会的合作，拓展了政府绩效产生的含义，即政府绩效不再仅仅是政府工作的产出与结果，而是政府与社会组织、公民和私人团体共同合作而取得的结果；强调管理对象的参与，促进政府与私营组织、社会组织和公民间的资源与信息交换，进而形成理想的治理结构。让管理对象可以直接向政府表达其诉求，在对话与协商基础上，政府之外的治理主体与政府就实现这些利益目标达成共识，这是政府绩效能否实现预期目标的重要基础。
在这种背景下，如何将治理理论有机地嵌入到政府绩效评估的系统框架之中，促使政府绩效评估更趋理性和客观就成为摆在各类公共行动者面前的重要命题。政府绩效指向为公民和社会组织创造更佳成长环境所需的公共产品和公共服务，是证明政府合法存在的最有力证据，因此，通过对接受政府服务的对象（如社会组织、私人企业甚至是公民等）需要的满足程度、对服务的满意程度以及期望的实现程度等进行评估测量，就可以判断出实际政府绩效水平的高低。在政府绩效形成及其后的评估中，除政府机构作为政府绩效直接的责任人与实现者外，其他的社会组织、企业和公民也应该作为政府绩效实现过程的参与者、服务绩效的受惠者、政府绩效的见证者，客观地把各自感受到的政府绩效产生的效益和带来的影响描述出来，以利于普通民众和社会组织公正地认识和评判。从这个视角看，外部组织和公民参与政府绩效评估的过程恰恰体现出了现代公共治理的最基本特征，成为多元主体协同治理的一种具体表现形式。治理理论的出现首先改变了传统的政府与企业、国家与社会、政府官员与公民个体之间的关系，让这种传统关系由单向度的、以统治为目的、控制为基础转向多向度的、以合作为目的、信任为基础的新型关系；其次，治理理论为除政府组织以外的其他各类组织参与公共管理活动提供了有力的理论依据。政府管理实践中的具体参与模式和途径选择，凸显了现代治理体系下各类公共治理主体在政府绩效形成过程中的不同定位和角色。不同主体在治理结构中扮演的角色推动其形成对“善治”的承诺，明确了各自应履行的责任，政府绩效评估已成为重构公共管理责任关系的重要载体。