第二节 相关研究文献综述
从20世纪40年代著名的Friedrich和Finer之间关于政府（行政）责任的辩论，到其后新公共行政、新公共管理、治理理论的出现，学术界都力图把政府责任问题视为公共行政和政府管理过程中的重要环节而加以研究。20世纪70年代末出现于西方国家的“新公共管理”改革运动更是将公共部门责任问题研究推向了一个新的高度。如果说传统的公共行政力图解决的是如何提高和改进公共组织的“效率”问题的话，那么新公共管理则旗帜鲜明地提出“3E”乃至“4E”目标，突出地强调了公共治理中“责任”问题的紧迫性与重要性。
政府绩效评估中责任问题是公共管理责任问题的具体化，是整个政府责任体系的重要组成部分，贯穿于整个政府绩效评估工作流程和管理体系之中。在政府绩效评估流程中，责任主线贯穿于评估主客体选择、评估体系设计、评估指标选择、评估机制、评估内容、评估监督、评估结果应用等全部环节。评估中不同的主体会表现出不同程度的责任意识，参与的程度也随自身责任和角色的确定表现出一定的差异。需要特别指出的是，现代政府绩效评估中的责任已经演变成为一个综合性概念，不仅包含作为评估主体和客体的政府组织的责任，也扩展到外部主体如公民、社会组织以及工商企业的责任履行问题。为此，我们将对学术界已有的关于政府绩效评估及责任问题的研究成果进行系统梳理，以期全面掌握此问题的研究现状。
一 有关政府绩效评估方面的研究
中外学者对于政府绩效和绩效评估的基本概念进行了探索和辨析，并从绩效评估的层次、制度、适用范围、功能定位等不同视角对其进行界定和阐释。外国学者中比较有代表性的观点包括夏夫里兹（Shafritz）和拉塞尔（Russell）[24]、詹姆斯·Q.威尔逊、奥斯本与盖布勒、理查德·海克斯（Richard Heeks）以及Gerald R.Ferris[25]等学者从不同角度对政府绩效评估概念的界定与阐释。国内学者则从政府绩效评估的内涵、性质、内容、标准等方面对其概念进行了阐释，比较有代表性的学者包括杨浩然、臧乃康、吴建南和蔡立辉等。
戴维·奥斯本[26]、尼古拉斯·亨利[27]、欧文·E.休斯[28]、哈里（Harry P.Hatry）[29]、阿尔蒙德[30]、Behn[31]等学者对政府绩效评估的价值取向与目标的问题进行了分析，并提出了各自的主张。政府绩效评估的价值取向与政府的核心价值是一致的，即不仅要体现效率和产出，更重要的是要凸显政府真正的绩效——公共政策实施的效果以及产生的实际影响，而这种影响必须符合政府存在的根本理由，即促进社会的进步与公平正义的实现，保障公共利益的最大化。
国外学者对于如何改进和提高政府绩效的方法和工具等问题也表现了极大的学术兴趣。迈克尔·麦金尼斯[32]、夏尔·德巴什[33]等学者对绩效评估的制度与机制进行了研究。斯蒂文·科恩[34]、E.S.萨瓦斯[35]、David J.Bernstein[36]等学者对提高政府绩效的方法如全面质量管理（TQM）、合同承包制等进行了研究。Flwisher C.S.[37]、Bogt H.J.[38]、Ross Rubenstein[39]、George A.Boyne[40]等对政府绩效评估的工具与模型如平衡计分卡方法、标杆管理法、成本—收益方法、问卷调查法、调整型绩效尺度（Adjusted Performance Measures，APMs）、达夫斯基的组织自我评估模型（Wildavsky Model）等进行了深入研究。上述绩效评估的方法和工具中，很多都是来自私营部门管理的成功经验，尽管这些方法和工具在公共部门的应用远不如私营部门那么普及，但是从中可以看到政府绩效评估背后的“新公共管理”的明显烙印。
如何构建科学有效的政府绩效评估体系已日益成为绩效评估研究领域内的重点。美国锡拉丘兹马克斯维尔学院的英格拉姆教授等人提出了绩效管理的GPP模型，从财政管理、人力资源管理、信息技术管理、资金管理和结果管理五个维度，分别设计了美国联邦、州、县和城市政府的绩效评估指标体系。[41]美国罗格斯大学的马克·霍哲教授提出了构成良好的绩效评估程序的七个步骤。学者们普遍认为，建立一套科学合理的绩效评估体系，是保证评估结论真实有效的基础。近些年来，欧洲行政学院也提出了自己的绩效评估模型——通用评估框架（CFA）。英国的审计委员会设计了—个综合绩效评估体系（Comprehensive Performance Assessment，CPA），并在2006年对这一体系进行了大幅度的修订和完善。[42]在参考了西方国家政府绩效评估的成功模式和经验的基础上，胡宁生[43]、周志忍[44]等人对中国公共组织绩效评估进行了研究，对绩效指标设计的基本程序（操作环境分析、绩效指标的具体化、整合过程、评估与修正）、绩效评估的内容（经济测定、效率测定和效益测定）及方法和绩效评估要注意的问题等进行了深入的分析。彭国甫、张定安等人则在政府绩效评估工具的创新尤其是平衡计分卡的引入方面进行了探讨。[45]唐任伍则设计了一套测度我国省级政府效率的指标体系，包括47个指标。[46]中国学者对于政府绩效评估的研究正在从早期的介绍、引入阶段，不断走向纵深；从对政府绩效评估过程、技术和方法等具体细节的关注，逐步发展成为对政府绩效评估战略、组织管理模式、评估体系等宏观问题的关注；从仅仅关注政府绩效评估工具的植入迈向更全面、更系统的政府绩效管理框架的构建。
二 有关“责任”的研究
西方学术界对于政府责任及公共责任问题的关注由来已久，出现一大批在该领域内著述丰硕的知名学者，取得了丰富的理论研究成果。过去的半个世纪以来，在西方公共管理领域中涌现出了诸如Carl Friedrich，Herman Finer，Marshall Dimock和Gladys Dimock，Maass，Radaway，Terry L.Cooper，Dwivedi，Owen E.Hughes，Hopwood等著名学者，更遑论历史更为悠久的政治学领域中研究政治责任和政府责任问题的著名先驱，如洛克、卢梭等人。本论文的研究主题聚焦于政府绩效评估中的责任，该责任与参与政府绩效评估的各类主体有关。
近年来，在中国公共管理学界中出现了一批关于政府责任或行政责任的学术专著和研究论文。在专著方面，主要有：王成栋的《政府责任论》；马国泉的《美国公务员制和道德规范》；张贤明的《政府责任论》；沈开举和王钰合著的《行政责任研究》等。在研究论文方面，主要有：张成福的《责任政府论》，中国人民大学学报，2000年第2期；张康之的《公共行政中的责任与信念》，中国人民大学学报，2001年第3期；金太军的《公共行政的民主和责任取向析论》，天津社会科学，2000年第5期；陈国权的《论责任政府及其实现过程中的监督作用》，浙江大学学报，2001年第2期；孙彩红的《政府责任缺失的理论阐释》，学术论坛，2005年第1期；刘祖云的《“责任政府”及其实现途径》，江苏社会科学，2005年第1期；刘祖云的《论会共行政责任的实现》，理论月刊，2004年第4期等。
（一）政府（行政）责任的概念
责任是公共管理的基本特征，是公共行政理论与实践的中心问题。弗里德里克·莫舍尔（Frederick Mosher）认为：责任很可能是行政——无论是公共行政还是私人行政的词汇表中最重要的词汇。[47]保罗·托马斯（Paul G.Thomas）认为在一个民主国家，关键的责任关系存在于公民和公共机构官员之间（包括民选与任命的官员），以及民选政治家与任命的公务员之间。[48]Rocky J.Dwyer认为一个完善的责任框架不是意味着“刚性规则”，而是在灵活性和问责性之间达到一种平衡。并应该确保组织的核心利益得以维护。[49]
Carl Friedrich认为责任更多强调公务员对于其职业标准和价值的一种内在的个人责任，职业化是确保负责任的最佳途径。[50]Herman Finer认为责任必须以外部控制为基础，在他看来，外部控制是民主制度确保责任的基础，并主张尽可能限制行政裁量权。这也引起了他与Friedrich关于政府责任的著名争论。[51]Marshall Dimock和Gladys Dimock认为责任是一个既可以从内部加以实施，又可以从外部加以强制的法律和道德问题。[52]Maass和Radaway认为有必要把责任的一般概念与权力的具体功能（即对谁负责）和目的（即为了什么而负责）联系起来。[53][54]Owen E.Hughes区分了“责任”和“职责”的概念，并进一步比较了“传统模式中官僚制组织的责任”和“管理模式的责任”的异同，进而提出了建立“责任管理”的必要性问题。[55]Hopwood认为对于组织活动的控制是责任的重要组成要素，他把控制分成行政控制、社会控制和自我控制，并进一步指出了用于实现责任目标的责任机制的两种模式。[56]Richard Muglan认为，责任的范畴和内涵已经在很多方面扩展，超越了“责任”这个词“对自己行为负责”的原意，他还进一步提出了对于责任的四种拓展性理解：即专业责任与个人责任、作为控制的责任、作为响应性的责任、作为对话的责任。[57]
（二）对政府责任的概念辨析和内涵理解
Caiden认为，政府责任就是指政府对选举其产生的公民所应承担的责任，是政府组织及其成员在社会治理中所履行的由法律和社会所要求的职能和义务，包括Responsibility（职责）、Accountability（问责）及Liability（对其不当行为承担责任）三层意思。[58]斯塔林对政府行政责任的内涵做出了比较全面的分析，提出公共组织中的政府行政责任的内涵主要包括回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁六个方面。[59]
B.盖伊·彼得斯认为，责任是指一个公共机构（或者可能是个人）对别的机构负有报告的法定义务来解释自己的行为，责任依赖于某个外在的机构，通常是有合法性的机构，来考察和评估官僚的行为。[60]优尔认为政府责任就是政府要向议会和公众全面的检查开放，要履行向议会和公众提供全面、准确、真实的信息的义务，违反这一义务就要受到相应的惩罚。[61]奥利弗（Oliver）认为，责任一词与职责、透明、负责和回应性等概念很相近，并且这些概念经常是可以互换使用的。[62]
张康之从现代官僚制组织的责任中心主义入手，提出政府责任包含两个层次的责任：第一个层次的责任是政府作为一个组织整体的责任，这主要是属于政治责任的范畴。第二个层次的责任是指政府行政人员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。[63]金太军认为：政府的责任取向是政府的内在价值标准，这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。[64]
（三）关于政府责任的分类的研究
Jay M.Shafritz将现代责任分为等级责任（hierarchical accountability）、职业责任（professional accountability）、法律责任（legal accountability）和政治责任（political accountability）四种主要类型。[65]Romzek和Dubnick（1987）[66]，Sinclair（1995）[67]等学者则以控制途径和控制强度作为维度，分别对这四种主要责任进行了深入研究。Sinclair把政府责任分为五类：政治的、管理的、公共的、职业的和个人的责任。Romzek和Ingraham提出了有关分析政府责任的理论框架。他们依据内在和外在，以及根据其所呈现的个人自主性高低而把责任分为四种类型：（1）层级制的责任；（2）法律责任；（3）职业责任；（4）政治责任。[68]张成福则将政府责任分为五类：道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任，并从这五个方面分析了政府责任的内容和特点。[69]陈建先认为政府责任最重要的是社会责任、经济责任、制度责任和生态责任四个方面。[70]
特里·L.库珀在其《行政伦理学——实现行政责任的途径》从客观责任和主观责任两方面阐释了行政责任，认为“客观责任与从外部强加的可能事物有关，而主观责任则与那些我们自己认为应该对之负责的事物有关”。[71]对于如何保持行政责任，库珀则是延续并综合了弗里德里克和芬纳关于内部控制与外部控制争论的两种立场，认为“公共行政中的负责既可以通过内部控制来实现，也可以通过外部控制来实现”。两者并不是完全对立的，争论的焦点在于哪一种观点更优先、哪一种办法更靠近争论的某一极。
（四）建立政府绩效责任机制的研究
Rosen认为，要建立确保政府管理机构承担起正式责任的一系列广泛的过程、机构和机制。在行政部门内部，层级节制的监督、预算与审计过程、绩效评估系统以及诸如人事和采购部门这种办事机构的监督都用来控制行政官员的行动并确保其遵守法律、程序和规制。立法部门也利用包括拨款程序、委员会监督、听证会和调查、汇报要求以及立法审计在内的一系列责任机制。法院则通过司法检查和判例法以及他们对《1946年的行政程序法案》的监督和解释来从事许多行政控制。[72]
马克·G.波波维奇在对比传统政府绩效责任制的基础上，提出了“以结果为动力”的新绩效责任机制。他认为，新绩效责任机制体现在三个维度上：目标、方法和过程。[73]Ron Kluvers阐述了公共部门中绩效责任性质的三个方面的内容：（1） 绩效责任的重要性；（2） 组织绩效的负责人；（3）信息不对称是否影响绩效责任。研究发现，管理者和议员对于绩效都负有责任，而信息不对称与绩效责任之间的关系尚不明确。[74]
汪大海认为，传统官僚制度的责任机制内化为等级负责，并没有考虑如何对公众的需求和利益做出回应，这成为其明显的缺陷。“新公共管理”的理念驱动下的责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。在这种委托—代理关系下，“政府与公民之间的关系形成了责任机制”。此外，新公共管理还强调对公民、社会、企业的直接回应责任以及公共职业伦理等多元化的公共责任，通过采用合同制的参与方式，实行责任管理，改进组织责任与个人责任，改善与顾客之间的关系，直接对顾客负责，增加了对公众的直接责任，并以绩效评估的方式加以衡量，具有较强的回应能力，其结果也是透明的。[75]
中外学者对于政府绩效责任机制的重要性都给予了肯定。政府绩效责任机制的建立与完善是政府绩效得以实现的基础和保障，确保了政府战略使命与核心价值观能够在责任机制的框架下得以实现。现代政府必须建立责任管理机制，才能在公共部门内部实现责任管理，保障改善和提升政府绩效的目标得以实现。
三 关于政府绩效评估责任问题研究
在国内外已有的学术著作和文献中，直接研究政府绩效评估责任问题的尚不多见，绩效评估的研究者们通常会选取不同视角来研究政府绩效评估中的某个特定问题。在研究政府绩效评估责任问题时，学者们一般倾向于从政府绩效评估主体建构的视角出发，结合政府绩效评估的流程设计，对不同环节的责任主体、形式、特征等进行具体分析，在此基础上才能探索构建绩效评估中的责任机制。
（一）民主取向与责任取向的视角
从政治学角度分析，现代民主国家与公民之间形成的一种双向互控机制（委托—代理关系）决定了政府的职能、作用以及政府对于社会和公民的责任。萨托利指出：“只有当受治者与统治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家、政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度的存在”，而“如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对前者负责”[76]。因此，从这个角度理解，政府绩效评估的过程就是对于政府作为受托人实现公共受托责任的一种测度过程，本质上是反映现代民主政府与人民之间委托—代理关系的一种制度化表现形式。在政府绩效评估的过程中，不同主体参与其中并形成了复杂的责任关系。在这种责任关系网络中，居于核心的是政府责任的认定与履行的程度以及政府与其他公共治理主体间的权利—义务关系，这也是诸多有关政府绩效评估论著和文献都把政府的政治责任和行政责任作为主要研究对象的原因。政治责任、行政责任都属于客观责任的范畴。从政治责任的角度看，政府绩效评估无疑反映了上级政府与其下级之间的一种责任关系，绩效的高低反映了上级机构政治决策通过下级部门贯彻实施的程度、产生的结果以及工作任务的完成情况；从行政责任的角度看，政府绩效评估反映了政府履行其受托责任，政府行政人员执行高层决策，取得积极成果，对社会和公众期望做出积极回应，以及对这种回应性的实际价值和最终结果做出判断的过程。
公共行政中形成了两种取向，即民主取向和责任取向，二者相互依赖、相互影响，共同构成了公共行政中最重要的两种价值取向。
1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求
政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则合乎逻辑的发展。只有将政府对公民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。
2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量
公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着不断扩展着的公民对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。
3.公共行政的民主取向和责任取向借助于法律、法规而得以统一
“民主的政府”和“负责任的政府”首先是由宪法加以确认的根本宪政原则，然后再由各种程序性行政法规和规章制度加以细化。就政府而言，宪法和有关法规、规章不仅涉及公共行政基本价值准则——民主行政和责任行政，而且还涉及公共行政运作方式和常规性行政事务的处理方式，它对外把公共行政对社会、对公民的责任具体化和可操作化，对内则规定政府内部每个机构、部门和职位所应承担的行政责任。
4.公共行政的民主取向和责任取向是协调发展的
在公共行政实践中，在处理政府与公民以及政府内部间的关系时，只有把民主和责任有机结合起来，才能较好地实现政府的应有职能。单纯强调一面而忽视另一面，只会造成政府整体功能的受损。因此，在政府绩效评估中必须兼顾民主取向与责任取向。
（二）政府绩效评估中的主体选择与组合的视角
政府绩效评估责任与评估主体有关，或者说正是由于不同评估主体的存在与出现，使得政府绩效评估责任呈现出日益复杂和多元的趋势。本文选择以评估主体的角度审视政府绩效评估过程中的责任问题，因此，对于绩效评估主体的选择与组合、不同主体的责任及义务、在评估中的定位等问题，需要做出认真的分析。卓越提出了公共部门绩效评估的主体建构问题，他认为评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一条基本原则，其中评估主体的科学配比又是确保综合评估有效性的一个关键点。他认为公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。[77]他的结论是：只有建立综合性、多元化的绩效评估主体，实施对政府部门的绩效评估，才可以保证各种主体实现各自的评估责任，并确保政府绩效评估的结果真实、客观。政府绩效评估责任的有效履行，其前提是在设计政府绩效评估活动时，要对不同的绩效评估主体进行科学选择和配比。只有当各评估主体都能在绩效评估中充分发挥作用，履行好各自职责时，政府绩效评估才会实现预期的目标。
（三）政府绩效评估是检验政府责任实现程度的重要手段
权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任两个层面。[78]
政府的责任首先表现为对作为国家权力主体的公民或代议机构负责，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织1996年出版的《负责任的政府》中对政府提供的服务作了具体的质量规定：（1）让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；（2）告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；（3）公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；（4）如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；（5）提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。
当然，政府在对公民和社会负责的同时，公民和社会也需要承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府的工作，这实际上揭示出政府与公民之间形成了复杂的双向责任关系。
（四）政府绩效评估与行政问责制度
任何政府都需要建立一套责任管理机制，或者称为绩效责任制。责任管理机制是政府的行政部门与政治体系之间的重要联系，将政府系统中的行政部分与政治部分牢牢地结合在一起。“责任机制”从根本上说是民主制度。说到底，政府的任何行动都被看作是公民自身通过他们的代表所进行的行动。[79]在等级制关系或者委托代理关系中必须建立一定类型的责任管理机制，以确保被授权人（政府）的行为最终符合所有者的期望。当“某个人以公民的名义执行某些任务时，就产生了政治责任。将某种角色授权给某个公民的分工方式产生了不同于个人责任的政治责任的要求”。[80]
政府问责制的核心在于要求政府和官员必须对其行为负责。建立政府问责制关键要解决三个重要问题，即政府为什么负责、对谁负责、负责机制三个问题。罗伯特·登哈特等认为，政府责任的三个重要问题是：“（1）公共行政官员为了什么负责？（2）他们对谁负责？（3）实现责任的手段是什么？”[81]
臧志军认为，政府进行行政绩效评估的目的之一就是要实现行政评估和行政问责的一体化。他从构建责任政府的角度出发，阐明了政府绩效评估与政府责任的关系。“行政绩效评估体系贯穿了责任政府的理念，它要求政府部门以模拟‘公约’的形式向社会公众进行政策和政务项目宣示，接受社会公众的监督，定期进行评估并将评估的结果向社会公布，并承担相应的责任。毫无疑问，建立这一体系有助于强化政府部门的责任意识，提高行政的透明程度，从而在制度上和机制上促进责任政府的形成。”臧志军的观点具有一定的代表性，表明了学术界对于政府责任机制建立与政府绩效相互关系的关注。
奥斯本和盖布勒也提出了类似的观点，他们认为：绩效评估最主要的作用是推动政府工作的改进。通过测定效果，辨别政府行动的成功与失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败；看不到成功，就不能从中学习，看不到失败就不能纠正失败；只有展示了成果，才能赢得公众支持[82]。他们认为政府是在实现绩效的具体工作过程中才将政府责任具体化，以公民和社会可以看到的形式，把责任与具体的政府行为有机结合起来，产生满意的成果。一方面满足了公民与社会对政府的期望和基本需求，另一方面也客观证明了政府的价值，促使政府持续主动地履行自身的责任。从这个视角审视，责任是推动政府不断追求更高绩效的动力源泉，创造更佳的绩效是政府责任的一种外在表现形式，由此形成责任推动绩效改善、绩效改善反过来又进一步强化责任的良性循环。政府绩效评估作为政府过程的重要组成部分，是反映政府内部责任履行以及责任机制建设的重要指标，政府绩效评估最终的目的是促进政府自身革新，成为责任政府。