第一节 从当事人起诉看行政“起诉难”

一 从行政纠纷解决方式的选择看起诉

起诉可以从不同角度进行理解。从诉讼程序的角度来讲，起诉是整个诉讼程序的起点；从权利行使的角度来说，起诉是当事人行使起诉权要求法院救济其权益的行为；若从纠纷解决途径的选择来讲，起诉表明当事人有将纠纷提交法院运用司法程序予以解决的意愿。课题组调查了四类群体遇到行政纠纷，选择纠纷解决途径的意愿。调查问卷询问“如果您不服行政机关的处罚，您首先会怎么办？”[8]我们将行政纠纷设定为实践中比较常见的行政处罚，考察受访者遇到一般普通的行政纠纷，其对纠纷解决方式的第一选择。

调查结果显示（见表1-1），第一，提起行政诉讼并不是大多数受访者遇到行政纠纷时的首选纠纷解决途径。在民众、律师、行政机关工作人员和法官四类群体中，没有一个群体首选“到法院打官司”的比例排在首位。行政诉讼作为整个行政纠纷解决机制中的最终环节，从理论上讲，其没有必要作为解决行政争议的首选方式，这也符合课题的理论假设。当然，还有许多其他因素影响当事人对行政诉讼的选择。比如，行政诉讼功能发挥得不尽如人意，也是原因之一。

第二，多数受访者更倾向于先由行政机关解决行政争议。从四类群体选择行政纠纷解决方式的排序来看，律师和行政机关工作人员首选行政复议的比例排在首位，普通民众和法官首选“与行政机关沟通”的比例排在首位，律师作为诉讼代理人向当事人建议解决行政纠纷的首选方式排在前二位的是“申请行政复议”和“与行政机关沟通”,[9]行政机关工作人员作为行政职权的实施者与老百姓发生纠纷，最希望老百姓采取的纠纷解决方式排在前二位的也是“申请行政复议”和“面对面协商，‘私了’”。[10]“申请行政复议”和“与该行政机关沟通”都是由行政机关来解决行政纠纷。可见，社会各界比较青睐先由行政机关来解决行政纠纷。

行政复议是行政系统内部解决纠纷的方式，与行政诉讼相比，行政复议的程序更加简便、解决纠纷更加迅速、解决纠纷的成本更低。“与该行政机关沟通”是行政机关与行政相对人比较温和的、非对抗式的解决行政纠纷的方式，与行政诉讼相比，其虽没有严格的法律规则，也没有严格的操作程序，且达成的协议也没有法律效力，但此方式没有对抗性，虽然实践操作中可能会出现变通法律的情形，却能够比较和谐、圆满、低成本地解决双方之间的行政争议，能够取得较好的社会效果。[11]另外，笔者认为首选行政机关解决行政纠纷，还表达出社会各界对行政纠纷解决方式的一种认知，即社会各界都认识到行政诉讼解决行政纠纷存在局限性，认为行政纠纷由行政机关解决最合适、最方便、最有效、最彻底，也最符合我国当前现实。

第三，大多数受访者遇到行政纠纷，宁愿选择制度化的途径（行政复议、行政诉讼）来解决纠纷，也不愿意首选“忍了算了”、“找关系私了”或强对抗式的方式（信访、找媒体曝光）。四类受访对象，除普通民众外，选择“忍了算了”的比例都不高。无论是学历层次，还是对行政诉讼法的了解程度，受访的律师、行政机关工作人员和法官要远远高于受访的普通民众。[12]这三类群体之所以不会“忍了算了”，而更倾向于利用法律制度来解决行政纠纷，除了维权意识强于普通民众以外，他们所拥有的利用法律制度解决行政纠纷的能力、手段和资源也是普通民众所不能比拟的。换言之，提高民众的文化素质、继续推行普法宣传，让大家多了解法律，既可以增强维权意识，也能提高维权能力。

四类调查对象选择信访的比例都不高。除普通民众外，其他三类调查对象选择“找媒体曝光”的比例也很少。信访和“找媒体曝光”虽然能给行政机关形成一定的压力，从而促使有关机关满足当事人的要求。但从整体上看，信访和“找媒体曝光”并不一定比制度化方式更有效、成功率更高。而且，当事人一旦信访或“找媒体曝光”，其自身所遭受的压力或报复可能要比采取制度化方式更甚。所以，信访或“找媒体曝光”一般是在行政纠纷通过现有法律途径无法救济当事人权益之后，当事人被迫或无奈采取的没有办法的办法。因此，这两种方式肯定不会成为社会各界解决行政纠纷的首选。

二 当事人未提起行政诉讼的原因

课题假设，当事人遇到行政纠纷，不仅不会选择行政诉讼作为解决纠纷的首选途径，甚至根本不会选择行政诉讼。对于前者，通过前述调查结果已经得到验证；至于后者，从每年全国一审行政诉讼案件数来看，绝大多数当事人遇到行政纠纷，不会选择行政诉讼，已经成为免证事实。因此，课题组认为已无必要专门设计一题询问受访者，“遇到行政纠纷，您是否会提起行政诉讼”。

课题组调查了当事人遇到行政纠纷没有提起行政诉讼的原因。调查询问“如果某人不服行政机关的处罚，却没有到法院打官司，您认为最主要的原因是什么”。面对一般普通的行政案件，当事人没有向法院提起行政诉讼的现实原因可能很多，课题组假定有这样几项：“打官司不能真正解决问题”、“不可能打赢官司”、“即使打赢了官司，也得不偿失”、“不知道被行政执法行为侵害了还可以打官司”以及“其他”。此题调查了普通民众、行政机关工作人员和律师三类群体，刻意在法官卷回避了该题。因为设定的选项几乎都是对行政审判的否定性评价，课题组认为法官内心深处是抵触这样的问题，即使调查，结果也可能失真。

调查结果显示（见表1-2），除了行政机关工作人员外，受访律师和普通民众认为当事人遇到行政纠纷未提起行政诉讼的主要原因是“不知道被行政执法行为侵害了还可以去打官司”的比例是各项具体原因中最低的。如果当事人未起诉是因为这个原因，要改善行政起诉状况，则相对简单一些，只需加强普法宣传，应该会有效果。

但现实并不如此。38.1%的受访律师、34%的受访民众以及27.3%的受访行政机关工作人员认为当事人没有起诉最主要的原因是“即使打赢了官司，也得不偿失”。换言之，官司虽然打赢了，但当事人可能会有后顾之忧，或者说，官司虽然打赢了，但行政诉讼却不能真正实现当事人的实体权益，反而可能会遭受到行政机关的报复，即“赢了一阵子、输了一辈子”。这也是司法实践中，行政诉讼非正常撤诉率[13]一直居高不下的原因之一。“由于完善对行政权的监督非一时之功，更不是个案诉讼所能够解决，原告不难感受到行政权的随时威胁。法院即使能够保护一时，却不能保护一世。原告如果能够通过诉讼逼行政机关作些让步，可能已是上上大吉，要想彻底翻案，反而可能遭‘秋后算账’。所以，原告申请撤诉，不管是有利可图的，还是委屈求全的，对他而言，都是基于现实的利害考虑而作的理性选择”。[14]

此外，30.8%的受访律师、27.4%的受访行政机关工作人员以及21.8%的受访民众认为当事人未起诉最主要的原因是“打官司不能真正解决问题”。换言之，行政诉讼只能从法律上对行政纠纷作出一个裁判结果，并不能真正解决行政纠纷背后的社会问题、政策性问题、历史遗留问题以及行政纠纷背后各方当事人之间的实体利益冲突。当前行政相对人与行政主体之间的行政纠纷不单纯是法律问题，许多纠纷都涉及或掺杂着社会问题、政策问题或历史遗留问题，显然，这些问题的解决已经超出了行政诉讼的能力范围，甚至可以说超出了司法能力的范围。行政诉讼本身司法审查的属性决定了其解决不了或不能真正解决我国当前的行政纠纷。这也是为何司法实践中存在如此多的涉诉信访。除了司法能力有限之外，我国现行行政实体法落后、不完善，以至于许多行政纠纷无法纳入法律纠纷的范畴，无法用法律对其进行评判也是原因之一。

另外，有21.9%的受访民众、15.3%的受访律师和12%的受访行政机关工作人员认为原告没有起诉的主要原因是即使起诉“也不可能打赢官司”。在中国当前的司法状况下，打官司实际上是各方当事人实力的较量。显然，行政相对人与行政机关的实力不在同一等级，行政相对人的实力根本无法与行政机关相抗衡。既然不可能打赢官司，又何必起诉呢。“诉讼能够有效解决争端，前提是各方和平、理性地对待诉讼，尊重对方的基本权利。可是，如果一方不讲fair play，那么，就剩下赤裸裸的实力较量。多数情况下，行政诉讼显然是一场实力过于悬殊的较量。这不仅因为原告手无寸柄，而被告掌握着行政权力，更因为被告可能滥用行政权力”。[15]受访律师和民众可能还存在一种认识，认为法院和行政机关是一家，法院要配合行政机关的工作，法院也要服务大局，因此，在行政诉讼中，法院肯定会“帮”被告，原告胜诉的几率渺茫。在其他调查题中也验证了这一看法。调查问及“您觉得在行政诉讼中法院对老百姓与对行政机关的态度有差别吗”,54.3%的受访律师和47.3%的受访民众认为法院“对行政机关态度好些”。[16]调查还问及“凭您感觉，行政诉讼中哪方胜诉多些”,59.8%的受访律师和46.5%的受访民众认为被告胜诉多些，[17]这些比例远远高于受访法官和行政机关工作人员这两类“官方”群体。显然，律师和普通民众对司法独立与法官公正审判缺乏足够的信任，对行政诉讼胜诉缺乏足够的信心。有受访民众在开放题的回答中更为直观地写道：“行政诉讼官官相护，告赢政府不容易。”（问卷编号为X1-061）[18]“民告官，难难难，官官相护。”（问卷编号为X7-045）[19]“据我的了解，民告官绝不能赢，即使是赢了，也会是‘赢了官司输了钱’。老百姓是无论如何也奈何不了官的。”（问卷编号为X9-076）[20]这种认识表达出受访者对法院在我国当前政治体制中的尴尬地位的无奈感以及对法院的不信任。担心法院“偏官压民”、“官官相护”而导致司法不公，无疑是当事人选择行政诉讼的观念障碍。

总体来看，“即使打赢了官司，也得不偿失”、“打官司不能真正解决问题”和“不可能打赢官司”都是对行政诉讼的否定看法，84.2%的受访律师、77.7%的受访民众和66.7%的受访行政机关工作人员对行政诉讼实践持怀疑甚至否定的看法。虽然在立法目的的选择上，多数受访者认为《行政诉讼法》首要的立法目的是保护公民权利（见表1-3），但对其实际作用进行评价时，除了受访行政机关工作人员外，大部分受访法官、受访民众、受访律师都认为行政诉讼保护老百姓合法权益的作用有限（见表1-4）。换言之，行政诉讼所追求的保护公民权益的立法目的并没有真正实现，社会各界对行政诉讼的实效性评价并不高。根据社会学研究中的相关理论，人们对行动结果的预期控制着人们的行为。在产生行政争议时，当事人是否会选择行政诉讼解决纠纷，取决于其对诉讼结果的价值评价和预期达成该结果可能性的估计。行政诉讼差强人意的实效性，使得行政审判庭出现“门可罗雀”的尴尬局面也就不足为奇了。

三 当事人提起行政诉讼的原因

虽然课题假设绝大多数当事人遇到行政纠纷不会提起行政诉讼，现实中，行政诉讼案件虽然少，但确实客观存在。我们不禁好奇，既然社会各界对行政诉讼的实效性评价并不高，对行政诉讼的期待也不高，为何还是有当事人提起行政诉讼呢。调查询问“某人不服行政机关的处罚到法院起诉，您认为他为什么会选择到法院去打官司”。课题组以为该题的调查结果会延续对行政诉讼的否定性评价，大多数受访者可能会认为当事人遇到行政纠纷并不愿意提起行政诉讼，只有在其他途径比如协商、调解或行政复议等途径无法奏效时才会转而诉诸法院，且对行政诉讼也没抱多大希望，只是“死马当活马医”，故我们假设大多数受访者会选择“迫不得已才打官司”。可调查结果有点出乎我们的意料，除受访律师外，其他三类受访群体选择“相信法院会作出公正的裁决”的比例远远高于选择“迫不得已才打官司”的比例（见表1-5）。如果说受访法官和行政机关工作人员作为“官方”群体，有追求标准答案的可能，但超过半数的受访民众认为当事人提起诉讼是因为“相信法院会作出公正的裁决”，则让我们感到一丝诧异和困惑。笔者认为与其说民众相信法院会作出公正的裁决，不如说民众希望法院能作出公正的裁决。这表达出普通民众对行政诉讼、对法院有一种矛盾的心理，一方面对法院不信任、对行政诉讼的实效性持怀疑态度，另一方面，对行政诉讼又存有期待。

鉴于司法实践中行政诉讼的高撤诉率，我们假设当事人提起行政诉讼是为了将“打官司作为与行政机关谈判的筹码”。实践中部分行政机关将败诉率与行政机关的绩效考核或工作人员的奖惩晋升挂钩，课题组以为原告可能会抓住行政机关领导怕败诉、怕事态闹大，尤其是担心事件曝光后不好收场的心理，将诉讼作为谈判的筹码，在诉讼中迫使被告让步，从而满足自己的权益要求。数据显示，只有10.6%的受访律师、10.4%的受访法官、9.2%的受访行政机关工作人员和7.6%的受访民众认为原告起诉是“将打官司作为与行政机关谈判的筹码”。显然，社会各界认为当事人并不是为了让被告妥协才会去起诉的，将诉讼作为一种迫使被告妥协的方式在实践中并未有多大效果。