三 “负面清单”全面实施的思路：三大原则、两个维度、逐步推进

根据CEPA“负面清单”全面实施的内涵，可以在具体实施过程中遵循“国际规则、中国模式”，“底线思维、风险控制”和“以点带面、逐步推进”三大原则，从服务贸易“负面清单”升级和多领域“负面清单”拓展两个维度进行推进。

图1-3 “负面清单”全面实施整体思路
资料来源：根据相关资料整理绘制。

（一）服务贸易“负面清单”升级

服务贸易“负面清单”的升级是对原有“负面清单”的优化、完善，意在解决或缓解服务贸易“负面清单”在实践过程中所面临的问题。升级后的“负面清单”将在开放度和可行度两方面实现更大突破。

第一，提高开放的广度和深度。升级版服务贸易“负面清单”可以在2016年服务贸易“负面清单”的基础上，向更开放、更透明和更国际化的方向发展。一是拓展开放的广度。政府可以根据内地同港澳服务贸易的实际需要，适度开放一些部门或行业，删减原来服务贸易“负面清单”的部门或子部门，使其成为完全开放部门，或者适当调整服务贸易“负面清单”一些部门的限制条件和准入标准，向部分禁止或限制部分过渡。二是增强开放的深度。在服务贸易“负面清单”升级中去除规定不明确的条款。对于仍需要加以限制的部门，在限制条款数量不变的情况下，可以进一步细化和明晰限制条款的规定，使“负面清单”更易执行、更能落地。通过上述调整方法使服务贸易“负面清单”的开放程度接近《北美自由贸易协定》（NAFTA）中美国对加拿大和墨西哥两国所列示的“负面清单”。

第二，推进“负面清单”实施的八项管理创新。张光南等（2015）研究认为，考虑到服务贸易“负面清单”的顺利实施还需要相关的制度创新、政府职能调整、机构改革等配套政策保障，因此对“负面清单”的管理提出八大创新措施：一是借鉴《美国—韩国自由贸易协定》对政府职责的限定，推进政府权责界定“正面清单”管理模式；二是借鉴香港工贸署和贸发局在管理机构设置方面的经验，将政府职能区分“管理”与“服务”；三是借鉴上海自贸区和深圳商事制度改革的经验，推进政府商事制度改革；四是借鉴深圳企业信用信息平台建设的成功经验，推动信用体系建设；五是借鉴《北美自由贸易协定》争端解决机制运行的成功经验，建立争端解决模式；六是借鉴《美国—韩国自由贸易协定》透明度的规定和珠海横琴的“市场主体违法经营提示清单”的成功经验，完善程序信息透明；七是借鉴香港贸发局对政策与商务推广的经验，完善政策与商务推广；八是借鉴香港贸发局及香港行业协会在行业标准与行业研究服务的提供方面的经验，完善行业标准与行业研究。

第三，增强政策区域协调和专业协调能力。一是增强政策的跨区域协调性。服务贸易“负面清单”的政策实施范围实现了从在粤港澳三地试点到内地与港澳的扩大，而政策范围的扩大需要政策具有跨区域实施的协调保障机制，加强内地不同省份、区域之间的协调和内地各个区域同港澳的协调。二是增强专业的协调性。港澳和内地在专业认证、行业标准上都存在一定的差异，随着服务贸易“负面清单”实施，开放程度的不断扩大，这种专业差异性的矛盾将更加突出，对“负面清单”政策效果的影响也将更为明显。因此，由政府或商会、协会牵头并主导地区间专业协调性方面的建设就显得尤为重要。

（二）货物贸易、服务贸易、投资管理等多领域“负面清单”全面实施

随着内地同港澳经贸合作的日益深化，除服务贸易“负面清单”外，还需要在CEPA框架下实现货物贸易、投资管理、技术管理等方面的“负面清单”的管理模式。

第一，借鉴服务贸易编制规则，推进货物贸易，投资管理和技术专利等在编制上遵循“国际规则、中国模式”和“底线思维、风险控制”的原则。“国际规则、中国模式”是指在“负面清单”编制的过程中可以参考国际上成熟的贸易协定的编制规则，但同时要结合中国的实际情况制定具体的内容限定，开创具有中国特色的模式。^[7]货物贸易的“负面清单”的编制可以参照《日本—新加坡自由贸易协定》。贸易投资的“负面清单”可以在《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》的基础上，参考美国《双边投资协定2012年范本》，采用国际通用行业分类进行编制。2017年《国务院发布关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》中规定服务业重点放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构外资准入限制，放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制，推进电信、互联网、文化、教育、交通运输等领域有序开放。上述服务业中外资重点放宽领域在CEPA投资管理中完全放开。

“底线思维、风险控制”是指应用“底线思维”限定“负面清单”的开放程度和开放领域。在具体范围的投资、贸易的便利化与国家经济安全的维护之间的平衡可以通过完善国内相关法规来控制风险。

第二，在实施上遵循“以点带面、逐步推进”的原则。在实施区域和开放领域两方面进行逐步推进政策的落地。一是在实施区域上采用“先试点、后推广”的操作方法。可以将国家设立的自贸区、服务贸易示范基地或者是广东省作为试点，推行货物贸易、贸易投资领域“负面清单”的管理模式，在条件成熟后向全国范围推广。二是在开放领域上采用“先部分、后整体”的开放方法。首先拟定货物贸易、自然人流动、贸易投资和信息流动上最大范围、最低开放程度的“负面清单”。其次根据实施的具体效果逐步放开，循序渐进的推进“负面清单”的开放程度。三是将实施区域和开放领域叠加组合，创新“负面清单”实施模式。考虑实施区域的基础条件设定实施不同类别或不同程度的“负面清单”。例如，考虑到自贸区已经有实施投资“负面清单”的基础，可以考虑在自贸区试点实施较高开放程度的贸易投资“负面清单”。

实现粤港澳服务贸易自由化和贸易投资便利化是粤港澳大湾区建设的重要内容之一，广东省在CEPA“负面清单”的实施上积累了丰富的管理经验和人员准备，并且有广东自贸试验区作为改革创新平台。因此，在具体实施路径上可以将广东省作为CEPA“负面清单”全面实施的试点，充分发挥自贸区作为战略平台的功能作用。其中，针对改革力度大、创新性强的政策可以先在广东省三大自贸区或者粤港澳服务贸易自由化省级示范基地内探索，利用其制度优势进行先行先试，为CEPA“负面清单”全面实施积累经验，在条件成熟后开始向全省、全国范围推广^[8]。