第三节 中国特色“三农”政策

在党的十一届三中全会于1978年冬天在北京召开的同时^[2]，安徽凤阳县小岗村的18户农民面临着如何应对灾荒和饥饿的选择：是像往年一样外出逃荒要饭，还是冲破体制牢笼，把土地承包给家庭经营。最终他们选择冒天下之大不韪，写下血书（承担政治责任），率先搞了包产到户，结果立竿见影，一下子解决了温饱问题，其做法和效果也不胫而走。随后，在政策逐步放宽的鼓励下，家庭承包制迅速地在全国推广。1980年年初还只有1.1%的生产队实行家庭承包制，年底就达到20%，1984年年底则达到100%，并且实行家庭承包制的农户也达到了97.9%。

实行家庭承包制，即农民抛弃生产队“大呼隆”劳动方式和大锅饭分配方式，选择包干到户这种承包形式，根本改变了农业中的基本经营制度。与此同时，国家通过提高农产品收购价格，以及把国家统购制改为合同定购制等一系列农产品收购制度改革，为后来过渡到农产品流通的市场化迈出最初的步伐，也从价格上对农业生产提供了有效的激励。由于这一步改革取得了良好的激励效果，农业生产迅速得到恢复，不仅农民温饱问题得到即刻解决，为非农产业和城市居民提供农产品的保证程度也大大增强。

家庭承包制提高生产效率的潜力，看似是一次性释放的，基本上在包干到户在全国普遍实行、覆盖几乎全部生产队和农户的20世纪80年代中期告结束。许多学者把1985年以后出现的农业生产增长减速作为标志，认为农村第一轮改革到此就结束了。事实上，还有若干其他因素，使得增加农民收入和提高生产效率的改革效应，在20世纪80年代后期继续得以保持。

其中最值得指出的是，由于劳动积极性和微观效率的提高，农业中劳动力的使用大大减少，劳动力剩余现象显现化。在农产品收购制度改革后的价格信号引导下，这些农业剩余劳动力相继从单纯的粮食种植，转移到种植业多种经营、农林牧副渔业全面发展，及至推动了乡镇企业的迅速壮大。因此，这一步改革是通过改善激励机制和解放生产要素，在农村内部挖掘效率潜力的过程。大规模劳动力依次向更加广阔的生产领域转移，农村经济内部效率改进的机会获得更全面的开发，农村劳动力得到更充分的利用，从而使农民收入增长以及城乡收入差距缩小的过程，得以继续维持。

总体来看，那个时期的农村改革主要还是着眼于改进农业中的激励机制和农村经济的配置效率，并没有触及城乡关系的另一极，即城市居民的既得利益。而当改革重点进入到以国有企业为对象的城市经济领域，在很大程度上则不可避免地要利用农村改革的成果，即农产品的充足供给和农村经济的稳定，与此同时却尽可能不损害既定城乡关系格局中的城市利益。因此，在城市改革方兴未艾的同时，农村改革的效应似乎有所减弱，农民收入的增长速度也减慢了。

通过回顾当时的改革情景和相关讨论，我们可以看到有若干因素，表明在城乡关系既定格局没有发生根本性变化的情况下，导致进一步的农业增产、农民增收和农村发展受到了制约。例如，1985年对粮食统购制度进行的改革，在大幅度降低了此前农民获得的超购加价水平的同时，也没有能够真正放开粮食市场，因而对生产者来说价格信号是消极的。此外，这一时期还表现出了农业生产投入品价格上涨快于农产品价格上涨的剪刀差扩大，以及政府对农业投入减少等情形。在整个20世纪90年代，国家对农业的投入占财政总支出的比例，表现为徘徊和下降的趋势。

但是，通过改革获得制度变革收益的过程，本身具有自发性和不可逆性。在国家支持“三农”的政策以及从直接投入上调整城乡关系的努力，没有达到令人满意程度的同时，仍然受到制度性束缚的中国农民，继续寻找着发挥生产潜能、增加家庭收入的各种经济机会，促使传统的城乡关系格局照样以惊人的速度得到改变。

推动这个变化的主要动力，是农村劳动力的大规模转移和跨地区流动，从而促进了城乡劳动力市场的一体化，在越来越大的范围内实现了资源重新配置，显著提高了整体生产率。计量分析表明，1978—1998年期间，在国民生产总值（GDP）高达9%以上的年平均增长中，劳动力数量扩大的贡献份额为24%，人力资本贡献率24%，劳动力从农业向非农产业转移的贡献率则为21%^[3]。

虽然地方政府，特别是劳动力流入地区的城市政府，常常担心农村劳动力的流入会导致由地方财政补贴形成的社会福利的流失，担心外来劳动力会冲击当地的就业，因而随着就业形势的变化而调整对待外来劳动力的态度，形成政策上的摇摆，但是，城市经济增长对劳动力的需求终究表现出劳动力流动的积极效果，所以大多数情况下，城市政府对外来劳动力的进入至少是持容忍态度的。

此外，全面统筹城乡和区域平衡发展的倾向，使得中央政府在大部分年份，都把农村劳动力流动看作是积极的现象，并在把握平衡中逐步放宽劳动力流动政策，为农村劳动力进城打工和居住创造了越来越好的政策环境。在整个20世纪90年代，中央政府和地方政府出台和试验了各种各样的改革措施，作出有利于劳动力流动的政策努力。

这种促进农村劳动力跨地域流动的政策调整，是在若干个主体之间互动或博弈的结果。这种互动发生在劳动力流出地政府与流入地政府之间、地方政府与中央政府之间、流动劳动力与城市本地劳动力之间，以及两类劳动者与政府之间。总体来说，这个政策调整过程也是把改革寓于经济发展之中，并遵循了“帕累托改进”的原则，即只有获益者而没有受损者。

由于劳动力的无限供给和户籍制度的存在，农民工虽然在工资和福利方面受到一定的歧视，但是，随着劳动力流动规模的扩大，农户从打工中获得的收入总额不断扩大。例如，在1997—2004年农民工工资没有实质增长的情况下，由于劳动力外出规模从不到4000万人增加到超过1亿人，农民工工资总额实现了年平均14.9%的增长速度，而农户工资性收入，即使在被低估的情况下，占农户纯收入的比重也从24.6%提高到34.0%^[4]。另一方面，农民工的参与也填补了城市大量的岗位缺口，对地方经济和社会发展，从而对中国经济的整体发展，做出了重要的贡献，城市居民、地方和中央政府无疑获益颇丰。

然而，农村劳动力向城市转移，终究要受到传统城乡关系格局的制约。在计划经济时期，城市劳动者的就业由计划统一安排，无论技能与岗位是否相称，不管劳动态度好与坏，也不管企业经营状况如何，都没有被解雇之虞。职工的社会保障和相当一部分福利保障，都是通过单位提供的。基础教育按照户籍由城市社区来提供。城市基础设施和一系列公共服务，都隐含着政府财政补贴。

所有这些方面都严重地制约了农村劳动力向城市转移的彻底性，因而户籍制度的改革迟迟没有根本性的进展。由此造成农村劳动力流动像候鸟一样地周而复始，以致这个日益壮大的群体成为城市的边缘人，被称为流动人口。在这个改革阶段上，资源流动的不对等和公共服务不平等现象仍然得以保持，在某些方面甚至有所扩大。

学者们曾经对整个计划经济时期以各种形式实现的农村资源向城市的无偿转移进行估算，归纳起来，估计数大约在6000亿—8000亿元^[5]。改革后的很长时间内，这种农业和农村资源向非农产业和城市单向流动的局面也没有扭转过来。也有学者估计，在1980—2000年期间，以2000年不变价格计，通过各种渠道从农业吸取了1.29万亿元的剩余用于工业发展。如果从城乡关系看，同期有大约2.3万亿元资金从农村流入城市部门^[6]。

与此同时，官方统计显示，2000年第一产业增加值占GDP的比重下降到15.1%，第一产业劳动力占全国劳动力比重下降到50.0%。而从研究角度，这一年农业劳动力比重很可能已经下降到28.9%。按照韩国和中国台湾省的经验，中国大陆已经达到了实行“城市支持农村，工业反哺农业”政策的发展阶段^[7]。进入21世纪，2002年中国共产党十六大召开以后，伴随着深入贯彻落实“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的实践，中国进入一个调整城乡关系的全面改革阶段。这个阶段农村改革的内容十分丰富，并且不断得到扩展。

国家财力的大幅度增强，是能够实行对农业、农村、农民“多予少取”政策，彻底改变城乡关系格局的重要物质保障。这个以解决长期困扰中国的“三农”问题的改革，最初是以实行“城市支持农村，工业反哺农业”的政策提出的。继而以“建设社会主义新农村”的具体形式推进实施。在提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标之后，农村改革的内涵进一步集中到基础设施建设向农村倾斜，公共财政向农村倾斜，以及统筹城乡就业和社会保障等重要领域。

这一轮城乡关系调整取得了良好的成绩，如为农民工进城居住和工作创造良好的政策环境，取消实行长达2600年的农业税，对种粮实行各种形式的直接补贴，实行农村免费义务教育、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度等。党的十八大以来，以城乡一体化为核心，以人民为中心的发展思想引领城乡关系调整，更是实现了一系列具有里程碑意义的重要成果。