第四节 社会保护从无到有

在许多情况下，人们的幸福感并不与富裕程度成正比。换句话说，更高的收入也可能导致较低的幸福感。虽然相关学科的研究者，迄今为止尚未对此给出令人满意的解释，社会保护机制的健全与否所决定的安全感，无疑对幸福的感受产生很大的影响。所谓社会保护，通常指这样一系列政策和制度安排，以政府和社会为主体，通过发育富有效率的劳动力市场，降低人们面对的经济风险和就业冲击，提高居民保护自身收入和生活水平的能力，从而降低贫困发生率和减少脆弱性。

很显然，与社会保护相关的制度安排，应该主要包括旨在保护就业安全性和劳动者权益的就业政策和劳动力市场制度，旨在保护居民免受失业、灾害、疾病、伤残和老龄困扰的社会保障体系，以及针对特殊困难和脆弱人群，如儿童、孤寡老人、特殊地区居民的社会救助和福利等。

在计划经济时代，许多社会福利都是由企业或单位提供的，形成与市场经济条件下相反的情形，即国家越俎代庖作出各种生产决策，而单位在小范围内提供本应社会化提供的各种服务，终身雇用制（铁饭碗）替代了社会化失业保险，企业承担公费医疗和职工困难补助等，国家出资为企业职工养老，乃至企业分配住房、解决职工子女入托，甚至开办义务教育等，可以说是实施了一种低水平的“从摇篮到坟墓”保障方式。

随着经济体制改革深入，特别是为了减轻国有企业的社会责任和负担，厘清经营性亏损和政策性亏损，进而搞活国有经济，相应的社会服务逐渐从企业剥离出来。但是，企业从社会责任中摆脱出来之后，并不意味着政府以公共服务的方式，完全接续了相关的社会责任。实际上，在一个时期中形成了社会保护不足的体制性缺口。这个缺口既是制度衔接问题造成的，也与一定的发展阶段有关。因为在这个时期，地方政府集中资源发展经济，用于社会发展的资源十分有限。不仅如此，由于面临着计划经济时期留下来的庞大遗产成本，政府财政能力一度不敷应付。

在1994年分税制改革之前，财政包干、财政分灶吃饭等分权改革，强化了地方政府的财政激励，调动了发展地方经济的积极性。与此同时，中央财政能够进行转移支付的能力大大减弱，因此导致相应的宏观协调缺失。伴随着经济发展水平的差异扩大，缩小地区之间财政能力差距、加大转移支付力度的吁求十分强烈。

分税制改革因应了这种要求，强化了中央财政能力，解决了相应的问题。在相当长的时间内，中央进行转移支付，提高了公共服务均等化水平，弥补了地方政府社会保护不足的缺口，并通过实施区域发展战略，提高了地区之间经济社会发展的均衡水平。可以说，以经济增长为政府特别是地方政府主要目标的时期，这种财政体制在很大程度上保障了必要的区域协调、公共服务和社会保护，总体效果是积极的。

不过，无论是政府集中精力发展经济，还是继续借助企业承担社会责任，无疑是具有符合发展阶段特点的政治经济学理性的。中国领导人在改革伊始就坚定不移地把发展经济作为改革获得最广泛支持的前提，通过做大馅饼使群众从改革中获益。此外，通过再分配与分层承担社会保护责任，以保持社会稳定也是获得群众支持，保证改革和发展顺利推进的关键。

因此，在劳动力市场发育过程中，解除规制的改革方式与制定劳动力市场规制的改革方式并重，一方面逐渐打破铁饭碗，增强劳动力市场竞争性，另一方面通过让企业特别是国有企业继续承担社会责任，对劳动者进行社会保护。这类政府责任包括：责成工会履行困难职工的救助职能；劝说企业在遇到经营困难的时候尽量不解雇工人；尽量保持原有职工免受劳动力市场竞争，既维持制度性工资水平，又最大限度保护就业岗位。

这方面最典型的例子，是20世纪90年代末遭遇就业冲击时，国有企业所承担的责任。当时出现了计划经济时代从未有过的大规模失业现象。由于失业保险制度尚不健全，积累的失业保险基金不敷使用，中央政府要求在企业一级成立下岗职工再就业服务中心，并提出由政府、社会（当时积累的失业保险金）和企业，按照各1/3的比例共同负担发放下岗职工生活补贴。虽然实际上企业直接负担的费用没有达到1/3（如2002年是17.2%），但是，企业承担着接续下岗工人的社会保险，以及提供就业培训、岗位信息等帮助实现再就业的职责。

与此同时，在应对就业冲击的过程中，中央政府实施了积极的就业政策，提供扶助就业和再就业的公共服务，并基本建立起社会保障体系，城市居民得以被安全网覆盖。进入21世纪以来，在均等公共服务的政策理念之下，以社会保障和社会保护为核心内容的公共服务迅速向农村延伸。

第一，立法更加着眼于保护劳动者。改革开放后的第一个《劳动法》颁布于1994年。由于当时处在典型的劳动力无限供给阶段，劳动力从严重剩余的农业转移到非农产业就业，无论对雇主还是对劳动者而言都是最为迫切的要求，因此，该法并没有很好执行。最初预期会因此法执行而导致企业成本提高的情形也没有发生。这种劳动力市场灵活性超过社会保护充分性的特点，甚至被其他发展中国家视为一个有利于增强产业、产品竞争力以及扩大就业的正面经验。

随着新的发展阶段对劳动者保护的需求增强，2008年同时开始实施三个与就业有关的法律：劳动合同法、就业促进法和劳动争议调解仲裁法，分别对签订劳动合同、加入社会保障、禁止就业歧视和建立和谐劳动关系各个方面作出规定和规范。虽然在颁布之后中国实体经济遭遇到全球金融危机的冲击，地方政府一度适当放松了一些条文的执法力度，但是，法律的约束性大幅度规范了企业的用工行为，提高了劳动力市场制度化水平。

许多观察者援引2008年以后劳动争议，特别是与农民工有关的劳动争议案件的大幅度增加，暗示劳动关系的恶化。其实，这类劳动争议案件记录和报道数量的增加，具有某种内生性，即与此前相比，有诸多因素产生鼓励劳动者提起劳动诉讼的效果。由于2008年三个劳动法规的颁布与宣传，使劳动者感觉更加有法可依。而在劳动供求关系变化和政府对于社会和谐关注程度提高的情况下，劳动争议案件的仲裁和判决，天平大幅度地偏向于劳动者一方，给予劳动诉讼结果良好的预期。此外，一个次要但并非没有意义的因素是，劳动争议调解仲裁法规定了“劳动争议仲裁不收费”，大大降低了提起诉讼的成本。这些变化都使得普通劳动者特别是农民工，更多地对那些以往采取忍耐态度的劳动争议提出诉讼。

第一，劳动力市场制度作用加强。实际上，前述变化也是中国跨越以劳动力短缺和工资上涨为特征的刘易斯转折点后，政府政策取向变化的结果。很多研究表明，在不同的发展阶段上，劳动力市场制度作用程度与范围是不尽相同的。随着刘易斯转折点到来，工资及其他待遇、就业条件进而劳动关系，更多地不再是由市场自发显示出的劳动力供求关系决定，而是由劳动力市场制度决定。

一个具有代表性的类似变化，是最低工资标准调整频率和幅度的变化趋势。该制度实施初期，即在20世纪90年代，特点是标准较低、很少进行调整、通常不应用于农民工。随着2004年以后民工荒在各地普遍出现，意味着劳动力短缺成为经常现象，中央政府于2004年要求各地至少每两年进行一次调整。并且被广泛适用于农民工。各城市政府感受到劳动力短缺的压力，竞相提高最低工资水平。

总体来看，21世纪以来，2004年以后对最低工资标准进行调整的城市明显增多，调整的幅度有所提高。在遭遇全球金融危机的2009年，最低工资标准在各城市都没有调整。但是，随着宏观经济恢复强劲，劳动力市场重归活跃，2010年开始各地进行了补偿性的调整，这一年几乎所有城市提高了最低工资标准，实际提高幅度平均为20.8%。此后，最低工资调整明年都有较大调整。

第三，社会保障体系建设更具包容性。20世纪90年代末到21世纪初，城市职工的社会保障和社会保护覆盖水平大幅度提高，包括城市居民最低生活保障制度的全面覆盖、基本养老保险制度对退休职工的基本覆盖、对在职劳动者覆盖率的逐步提高、城市职工和城市居民医疗保障制度，以及失业保险等社会保险制度的实施。

2004年以后，社会保障制度建设工作的重点被延伸到农村。已经实现制度全覆盖的项目，包括农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等和新型农村养老保险制度等。为了贯彻劳动合同法和社会保险法，提高农民工参加社会养老保险的积极性，2010年开始执行包括农民工在内的城市职工基本养老保险关系接续和转移办法。以基本养老保险覆盖率为例，2016年全国城乡已经有88777万人参加，这一大幅度的覆盖率扩大，主要贡献因素在于实施了不以单位为基础的城乡居民基本养老保险（图1—3）。

图1—3 基本养老保险覆盖率明显提高
资料来源：人力资源社会保障部《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2017年5月31日发布，2017年10月1日下载。

地方政府在提供更好社会保障和社会保护方面的积极性得以调动。在一些劳动力短缺的地区，政府利用在金融危机时期允许缓缴和少缴社会保险费等中央政府的宽松要求，有意识地降低了农民工加入社会保险的缴费水平，扩大了覆盖率。农民工子女的义务教育得到明显改善，虽然中央政府早有明确要求，但是，由于义务教育的支出责任在地方政府，因此，这个问题最终得以较好解决，主要依靠劳动力输入地政府的积极性。地方政府在帮助农民工追索拖欠工资，仲裁劳动争议，以及与城市户籍职工同等待遇等方面的作用大为增强，倾向性明显改变。

第四，户籍制度改革速度加快。许多研究者认为户籍制度改革没有取得期望的进展，因为他们只是从户籍身份变化的表面进行观察，即仅仅看到大多数进城务工经商者尚未获得城市户口，而忽略了户籍制度作为阻止劳动力流动和人口迁移的制度障碍，以及内含不平等的社会保障和社会保护水平的功能。如果从后一个角度观察，不应该否认户籍制度改革已经取得的进展。

诚然，的确可以从广义和狭义两个概念上认识中国的城市化。第一，按照6个月以上常住人口定义的城市化率，2016年已经达到57.4%，在1978年17.9%和1995年29.0%的基础上，每年以超过3%的速度提高，属于世界经济史上最快的城市化速度。不过，这个常住人口城镇化率中，包含了长期进城务工的农民工，但他们并没有获得城市户口。第二，按照城镇户籍人口比重这样一个中国特色的户籍人口城镇化率指标，2016年也达到41.2%，在1995年23.8%的基础上，也是以每年2.6%的平均速度提高。

有两个因素促进了户籍人口城镇化率的提高。首先无疑是由于城市政府感受到劳动力短缺的压力，因而不断地降低了农民工落户条件，即地方政府推动农民工获得城市户口的实践所促成的。其次在很大程度上也是由于县改市（区）、乡改镇、村改居（委会）的行政区划变动推动的。根据跨国比较，可以得出的国际经验是，在33%这样的城市化水平上，平均而言每年城市化提高速度幅度在0.7%—1.8%之间，可见，如果用非农户籍人口比重的年平均提高速度，作为中国特色的城市化速度，在过去的一定期间也是大大快于世界平均水平的。