第三节 理论基础
需求导向的农村公共文化服务供给分析离不开相应的理论指导，否则分析就成为无源之水、无本之木。本书选择供需关系理理论、新公共管理理论、公共产品理论和公共选择理论作为分析农村公共文化服务供给的理论基础。供需关系理论明确地说明农村公共文化服务供给应以需求为导向，为满足农民文化需求，维护农民文化权益为目的观点提供了理论支撑；新公共管理理论强调顾客导向，利用市场和社会力量提高公共服务的供给绩效等内容，为农村公共文化服务的有效供给提供了理论指导；公共产品理论为政府在农村公共文化服务中应该居于核心地位和发挥主导作用奠定了理论基础。公共选择理论所主张的多数人的共同决策，克服政府和官员的自利行为，减少和克服我国农村公共文化服务供给中的无效供给，实现供需匹配与平衡，为实现多元主体供给提供了理论来源。
一 供需关系理论
供需关系理论，即供给与需求关系理论，它是有关供给与需求在生产过程的地位和作用的知识体系和学说。经济学家对供需关系有不同观点，形成了不同供需关系理论，其中有代表性的理论主要有萨伊的供求理论、凯恩斯的有效需求理论和拉弗为代表的供给决定理论。
（一）萨伊的供求理论
19世纪上半期法国经济学家萨伊是一位有争议的经济学家，李嘉图称他的功绩大于所有其他大陆著作家的全部功绩，但是现代凯恩斯经济学是从批判萨伊定理建立和迅速发展起来的，而到了20世纪70年代，美国供给学派又把萨伊定理奉为真理。萨伊对供给与需求的关系做了自己的解释[56]。
萨伊（C Jean Baptiste Say，1827）认为“供给能够创造其本身的需求”（Supply creates its own demand）的观点，即所谓的“萨伊定律”（Say’s Law）。它包含两个方面：一个是供给创造了需求；另一个是供给会创造出等量的需求。萨伊否定生产过剩的存在，商品的供给会为自己创造出需求。产品总是用产品来购买，买者同时也就是卖者，局部供求不一致也会因价格机制的调节而达到均衡，全面否认资本主义经济危机产生的必然性。显然在供给与需求关系中，萨伊认为强调供给的主导作用。
马克思（Karl Heinrich Marx，1872）也强调了供给的重要作用，他认为，生产相对于消费而言，是居于支配地位的要素，生产会创造出新的需求，但是马克思批判了供给会创造出等量的需求这种观点，他认为在现实中供给与需求从来都不会一致，供给会创造出等量的需求的说法并不成立[57]。
因此，萨伊定律的成立是在很严格的前提条件才能够成立的，从短期来看，产品的供给与需求是不一致的，这种不一致通过价格围绕着商品价值上下波动表现出来，从短期来看，供给会创造出等量的需求是非常荒谬的；但是从长期来看，社会的总供给等于总需求又是必然存在的，否则社会便会出现不稳定的因素，从长期来看，萨伊定律关于供给会创造出等量的需求又有其合理性。
（二）凯恩斯的有效需求理论
凯恩斯的有效需求理论是在借鉴前人基础上提出来。亚当·斯密认为需求有绝对需求和有效需求之分，只有市场需求才是有效需求，即是能使商品价值实现的需求，而那种没有购买力的人的需求，就是绝对需求，是非市场性需求，它不能使商品价值实现[58]。他提出的有效需求与凯恩斯的有效需求是同义的，为后来的凯恩斯所借鉴。
凯恩斯（John Maynard Keynes，1936）认为，有效需求是总供给与总需求相等从而处于均衡状态的社会总需求，一定时期内，大众的有效需求在国民的平均收入水平中起决定性的作用。影响有效需求主要有消费倾向、对资本资产未来收益的预期、流动偏好三个因素和货币供应[59]。凯恩斯还敏锐地发现产品市场与货币市场是紧密联系，他认为产品市场交易中的均衡收入会作用于货币市场，而货币市场中货币的均衡利率又会对产品市场产生影响。汉森[60]（Alvin Hansen，1949）等经济学家首创IS-LM模型来阐释产品和货币市场之间的关系，进而使凯恩斯的有效需求理论更加系统化。
凯恩斯的有效需求理论认为，要实现充分就业政府必须运用积极的财政政策与货币政策，以确保足够水平的有效需求。可见，凯恩斯的有效需求理论，在供给与需求关系上，不是萨伊的“供给能够创造其本身的需求”，是需求决定供给，而且是有效的需求决定供给，需求在二者关系中具主导地位。
（三）供给决定理论
供给学派是20世纪70年代在美国兴起的一个经济学流派。该派学者强调经济中需求会自动适应供给的变化，主张复活萨伊定律，反对政府干预，主张通过减税刺激投资，主张控制货币，反对通货膨胀。拉弗（Arthur Betz Laffer，1983）认为，供给在供给和需求之间的关系中起决定性的作用[61]。生产的增长决定于劳动力和资本等生产要素的供给和有效利用，其中资本积累决定着生产增长速度，应当鼓励储蓄和投资。需求的地位如果取代了供给，那么社会必然会遭受巨大灾难，在一定经济周期内，特定需求必须由特定供给决定，需求必须适应供给，而不是相反，供给决定需求这是二者之关系的本质及规律。供给学派再次强调供给的主导地位，这种理论对于限制超过均衡需求的超前需求提供了理论基础。
（四）对农村公共文化服务供给的启示
经济学家在经济领域探讨了供给与需求关系，不论哪派供求理论孰对孰错，都非常明确地说明需求与供给是一对矛盾的统一体，它们之间存在相互作用和不可分割的联系。农村公共文化服务供给与需求是不可分割的，供给应以需求为导向，以满足农民文化需求，维护农民文化权益为目的。农村公共文化服务需求通过需求表达机制和需求选择机制等渠道作用于供给，使供给能够把握需求并服务于需求，但是需求也要与经济发展水平、收入水平和社会供给能力相适应相协调，脱离实际的文化需求不仅不能实现，而且还会给经济社会带来混乱。因此，农村公共文化服务供给与需求存在对立统一的不可分割的联系，二者是相互依存互为前提的关系。在我国现有的经济发展水平阶段，农村公共文化服务供给不可能以满足农民所有的文化需求为目的，农村公共文化服务供给主要以满足农民的基本文化需求为目标，实现好维护好发展好农民群众的基本文化权益；由于不同区域不同的农民对供给内容和形式有一定特殊性的要求，把握农民的真实文化需求，必须深入调查研究农民的基本文化需求，为农民提供通俗易懂和喜闻乐见的文化服务；同时要建立和完善农村公共文化服务多元合作交流机制，使供给主体和需求主体之间相互配合和相互监督，实现农村公共文化服务供给决策的民主化和科学化，如实反映需求，增强供给的针对性和有效性。供需关系理论为重视需求，以需求为导向的农村公共文化服务供给提供理论支撑。
二 新公共管理理论
从20世纪80年代初开始，新公共管理作为一种国际性政府改革思潮，在西方掀起一场政府改革运动，对以英美为代表的西方政府改革产生了重大而深远的影响。休斯（Owen Hughes）认为：“新公共管理的采纳，意味着公共部门管理领域中新范式的出现”。[62]新公共管理不但是指一种公共行政管理新理论，而且也是指一种新的公共实践模式，新公共管理的出现，意味着政府管理研究领域范式的转变。新公共管理运动的代表人物主要有克里斯托夫·胡德（Christopher Hood）、戴维·奥斯本（David Osborne）、麦克尔-巴泽雷（Michael Barzelay）等，他们的许多学术著作包含新公共管理理论的思想。
（一）新公共管理范式特征
新公共管理范式特征与传统的公共行政学范式特征有很大的不同，主要表现为如下八个方面：
（1）重新定位了政府职能及其社会关系。政府不再是自我服务的官僚机构，强调顾客导向，把社会公众当成消费者（顾客），应制定各种完备的服务标准来回应社会公众的需求。
（2）要求改善管理者与公众之间关系。公共管理者由高高在上的官员和管理者变成提供服务的商家，社会公众由被管理者变成了消费者和顾客，公共管理者必须听取公民的意见，提供回应性的服务，满足公民的需求。
（3）主张放松严格的行政管制。以政府为代表的公共组织必须清楚自己的职责，下放部门管理权力，实现严明绩效管理目标控制，而非听命于上级的行政官员，强调基层人员的自主权。
（4）重视公共服务的效率与质量。新公共管理关注产出或结果，重视预算的总量控制，重视战略管理与项目预算，而非投入和过程，强调用工商管理的手段和技术来提高效率和质量。
（5）强调公共服务分散化和小型化。在组织结构性变革中，新公共管理强调建立半自治性的分散和小型的公共服务机构，有利于政府内部引进市场机制，缩小政府规模和权力集中程度，提高公共产品和服务的供给效率。
（6）注重采用私营部门的管理方式。它主张应采用成本—效益分析法，企业的项目预算、战略管理、顾客至上、合同雇佣制和人力资源开发等原则或措施，重塑公共部门管理，这些原则或措施可以也应该广泛地被政府所采用。
（7）强调主张实行公共部门民营化。新公共管理主张让私营部门参与公共管理，用市场的力量来改造公共部门，减少政府干预，缩小政府规模，降低政府管理成本，提高公共服务供给的效率。
（8）新公共管理要求改善管理者与政治家的关系。在新公共管理中，公共管理者开始参与公共事务决策和公共政策制定之中，公共管理逐渐变成了政治管理，政策的制定与执行不能截然分开，要正视公共管理者与政治家的关系，加强公共管理者与政治家沟通交流，改善管理者与政治家的关系。
（二）新公共管理理论创新
新公共管理理论以其理论创新和实践中的巨大成效，已经成为当代西方政府管理研究领域的主流，对传统的公共行政学范式带来了严峻挑战，是西方政府管理创新的重要理论基础。新公共管理理论创新主要表现如下：
新公共管理理论为公共部门管理提供了经济学理论基础。新公共管理学者把眼光转向经济学和工商管理学，使公共管理的研究开始应用经济学的理论和方法论，分析、批判和指导政府改革实践，用经济学的方法来关注公共管理结果、效率和绩效，为公共部门管理提供了经济学理论基础。
新公共管理理论拓宽了公共行政学的理论视野。与传统的公共行政学主要关注政府内部事务不同，新公共管理将研究对象从政府内部拓展到外部公共组织上，将研究内容拓展到公共选择、产权、外部性、交换范式、政府失败、标杆管理、目标管理、战略管理、成本核算、多元组织等新的研究主题。
新公共管理理论提供了新的公共管理模式。这种新的管理模式就是具有十大特征的“企业家政府”模式。在《治理的未来：四种正在出现的模式》一书中，彼得斯将这种新公共管理模式细分成市场型、参与型、灵活性和解除规制四种类型政府治理模式。[63]
（三）对农村公共文化服务供给的启示
新公共管理理论已经成为当代西方政府管理研究领域的主流，其管理范式和理论创新，对于我国农村公共文化服务供给具有重要的启示作用。我国的农村公共文化服务供给要注重顾客导向，坚持公共管理的服务导向，要注重农民的文化需求，维护农民的基本文化权益，重塑政府与农村社会的关系，实现从官僚、管理者到公仆和服务者的角色转换；农村公共文化服务供给应该强调绩效管理，切实转变政府职能，尽可能将农村公共文化服务职能转交给社会和企业，提高农村公共服务的供给绩效；农村公共文化服务供给引入竞争机制，注重采用企业管理方式，强调公共服务分散化和小型化等理念，善于利用市场和社会力量来改造政府，注重采用企业和非政府供给方式，实现从农村公共文化服务的多元供给。新公共管理理论为农村公共文化服务供给提供了理论指导。
三 公共产品理论
公共产品理论主要是关于正确处理政府与市场关系，高效提供社会产品，合理配置公共财政收支和实现公共服务市场化的一种新政治经济学的基本理论，如何高效提供公共产品或服务是该理论关注的重要内容。在公共产品供给方面，由于市场失灵，市场机制难以达到“帕累托最优”。公共产品由私人部门通过市场提供，就会出现“免费搭车者”，从而难以实现全体社会成员的公共利益最大化。
（一）公共产品特征
经济学家萨缪尔森（1954）在《公共支出的纯理论》一文中提出公共产品的概念，他认为公共产品或服务是能为绝大多数人共同消费的产品或服务，它具有消费的非竞争性和受益的非排他性[64]。在此基础上，公共产品理论阐述了公共产品的四个特征。公共产品的非竞争性。它意味着任何人对公共产品的消费都不会影响其他人对这种产品或服务的消费数量和质量，即增加一个消费者，对于供给者的边际成本和对消费者的边际拥挤成本均为零。公共产品的非排他性，意味着任何人都不能在消费公共产品的过程中单独享受该产品的利益。根据公共产品的非竞争性和非排他性又提出了两个派生属性：公共产品的效用的不可分割性和外部性。公共产品效用的不可分割性是指某种公共产品的消费者只能作为一个集体来共享这种公共产品或公共服务，其效用无法分割到个别的消费者身上，“谁受益，谁付款”的原则不适用于公共产品和服务。公共产品的外部性是指一个消费者在消费公共产品或服务时，对其他人产生了有利或不利影响，受益者无须为这种有利影响带来的收益付出代价，造成不利影响的消费者也没有为他人遭受的损失承担成本。
因此，公共产品或服务公共产品的四个特征表明，公共产品是只能共享且不受影响的共享，而不能排斥任何人享用的产品或服务。理论上讲，具备非竞争性、非排他性、效用不可分割性、外部性这四个特征的产品被称为纯公共产品，不完全具备所有这四个特征的部分产品被称为准公共产品。公共产品的分类不是绝对的、一成不变的，它取决于市场条件和技术水平，其公共性的程度会随着技术进步、法制健全或市场拥挤程度发生改变。
（二）农村公共文化服务的公共性
现阶段我国农村公共文化服务具有较强的非竞争性、较强的非排他性、效用的不可分割性和较强的正外部性，大部分属于纯公共产品的范畴。具体来说，一是农村公共文化服务的较强非竞争性体现在，所有农民都应享受政府提供基本公共文化服务平等权益，在享受权益机会上不具有竞争性。二是农村公共文化服务的非排他性体现在，享受政府提供农村基本公共文化服务是农民的基本权利，任何人都无法排除其他农民分享这种文化利益，即使在技术上可以将部分农民排除在享受农村公共文化服务的范围之外，但会引起农民享受公共文化服务权益上的不公平，因而农村公共文化服务具有非排他性。三是农村公共文化服务的效用不可分割性体现在，无论是提供特定群体公共文化服务，还是普惠性农村公共文化服务，农村公共文化服务的供给是面向特定的农民群体或者是全体农民，无法使农村公共文化服务单独分割给农民个人。四是农村公共文化服务有较强的正外部性体现在，农村公共文化服务不仅能使个体农民自身文化素质得到提升，培育适应现代经济社会发展要求的新型农民，而且普遍改善农村居民成员的文化生活质量，建设农村和谐社会，对促进经济增长和维护社会稳定都具有重要作用。可见，农村公共文化服务有较强的公共性，应该由政府来承担主要供给责任。
（三）对农村公共文化服务供给的启示
市场机制按照等价原则运行，要求商品的消费具有排他性，且所有受益者都愿意根据自身获得的收益支付商品成本，从而保证市场能够有效提供商品。由于农村公共文化服务具有较强的非竞争性、非排他性、效用不可分割性和正外部性，市场主体和社会供给从自身利益最大化的角度出发，不可能承担提供农村公共文化服务的主要责任，由此造成了市场供给和社会供给无法有效提供农村公共文化服务，同时农村公共文化服务的外部性也使农村公共文化服务的生产与消费的市场价格有可能偏离了其社会成本，导致市场配置公共文化产品不能实现帕累托效率。因此，农村公共文化服务的有效提供，需要发挥政府提供公共产品中的核心地位和主导作用，不但需要政府积极提供农村公共文化活动和农村公共文化设施等文化产品或服务，而且还需要政府积极提供农村公共文化方面法律和制度层面、农村公共文化政策层面以及农村文化监管层面等各种文化服务制度和文化服务活动，合理划分政府、市场和社会在提供农村公共文化服务方面的相互关系，既要避免政府在农村公共文化服务供给方面越位和缺位，又要避免政府在农村公共文化服务低效的单一的垄断供给，压抑市场和社会力量在提供农村公共文化服务的积极性。
四 公共选择理论
公共选择理论是在20世纪60年代逐渐形成，如今在政治经济领域产生了重大影响的经济学派之一。公共选择理论是一种用经济人模式，把政治制度置于经济分析之中的一种新政治经济学。公共选择理论的研究对象是非市场决策的公共选择行为，认为非市场决策是一种包括立宪、立法、行政和司法的复杂政治过程。在立宪阶段，公共选择要求选择的是制定根本性的法规，把它作为非市场决策行为的基本依据；在立法阶段，公共选择要求在制定根本性的法规范围内展开集体活动，进行讨价还价，形成各种法案；在行政和司法阶段，公共选择要求将法案具体付诸实施执行，具体执行各项决策，其中行政和司法阶段既是操作难度最大的、问题最多的阶段，也是公共选择理论最关注的重要阶段。政府失败理论构成了公共选择理论的主要内容，是公共选择理论的核心论题。
（一）公共选择理论的方法视角
公共选择理论其研究方法上的突出特征是经济人假设、方法论上的个人主义和经济学的交换范式[65]。公共选择理论就是运用经济学来研究非市场决策问题，它运用经济人假设、个人主义分析方法和经济学的交换范式，来分析政治市场和政治决策，完全不同于传统意义上的政治学。
经济人假设。公共选择理论的一个主要分析方法就是把经济学中的经济人的假设，运用到政治领域来分析政治行为，它认为政治领域中的每个个体都是自利的经济人，以追求自身的利益最大化为目的。在政治领域（或称政治市场）也像经济市场一样，人们在政治领域也会讨价还价，进行各种政治交易，进行各种利益的交换过程。该理论认为，政府并不是传统政治学所宣扬的那样，是代表公民利益的，政府是追求自身利益最大化，官员和政治家的目标也不以追求社会利益的最大化为目标，他们都是追求自身利益最大化，因而产生了一系列政府失灵的问题。追求个人利益最大化是公共选择理论的基本观点，公共选择理论坚持经济人假设是其与传统的政治理论相区别的重要尺度。然而，现实的政治领域中，有许多政府官员和政治家是以追求公共利益最大化为目的，不仅仅是追求自身利益的。因此，公共选择理论受到一些学者的猛烈批评，认为理性人的利益最大化部分地而不是全部地解释了所有政治领域中发生的事情。[66]
方法论上的个人主义。公共选择理论采取个人主义的分析方法探究政治问题，由个人选择入手，分析个体选择行为如何影响社会决策，认为社会选择不过是个人选择的集结，个人是基本的分析单位，一切社会选择的起因都是源于个人的有目的行动和选择。公共选择理论这种研究路径，学者一般简称为“方法论上的个人主义”或称为“个人主义的分析方法”。方法论上的个人主义是相对于方法论上的整体主义而言的，是一种从个体到整体的分析思路，它认为个体的动机与选择对整体行为选择有重要影响，个体的动机和独立的目标深深影响并决定着集体行为选择。布坎南认为，集体行动不过是个人选择通过集体来实现其目的的个人活动，在政治过程中只不过是众多个人行动导致一系列政治结果。公共选择理论基于方法论上的个人主义对集体决策的考察，认为集体行动是实现既定目标时的多个个人行动集合，因而不存在独立于个人利益而存在的国家利益或公共利益，公共选择自始至终都贯穿个人私利。因此，公共选择不过是多个人选择通过一定游戏规则，而形成个体选择的集结，与经济运行决策一样，政治决策可以也应该采用个人主义的分析方法。
经济学的交换范式。经济学的交换范式是指从事经济学的研究者所共同遵守的，以交换为基本原则的世界观和行为方式。公共选择理论用经济学的交换范式来研究政治决策和集体行动，认为政治决策结果主要归因于复杂的政治交换，政治过程是一种类似于市场交换过程。在政治市场，政治供给方是政治家和官员，政治需求方是选民和纳税人，供求双方组成政治市场上的主体，由于他们也是经济人，受自利本性影响，政治市场的供求双方在政治决策时，都会对个人的成本与收益进行计算，支持、不支持或反对某项决策，与经济市场交易结构有相似性，政府及官员受自利动机的限制，他们采用利用多种诸如寻租等方式来实现自身的利益[67]。
（二）公共选择理论的政府失败论
公共选择理论全面地分析了西方民主社会的政治结构，其中心命题可以归结为政府的失败。在布坎南看来，政府并不能总是弥补市场经济的不足，有些时候政府的作用恰恰相反。布坎南对政府失败的主要表现形式、政策和政府部门低效原因，进行了较为深入的分析，并提出了政策建议。
在布坎南等人看来，政府失败的情形很多，但其主要表现在四个方面：政治制度失灵；权力滥用和预算扩张；寻租普遍导致交易费用高；机构膨胀，但效率却下降。布坎南认为“政府的缺陷至少和市场一样严重”[68]。
布坎南等分析了政府失败的原因，他认为政府政策的低效率的原因可以从政府内部和外部两个方面来考察[69]。从政府内部看，政治家具有自利动机，容易受自身的经济人动机影响，会遵从个人效用最大化原则来决策；从政府外部看，外部环境往往缺乏一种约束机制，不能够制约政府的行为方式。缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构自我膨胀和监督信息不完备等因素，是造成政府机构工作低效率的主要原因。
布坎南等公共选择理论家提出补救“政府失败”的政策建议。首先要约束政府的权力。要借助于“需求显示法”，使所有个体都有充分的激励，提高社会民主程度，进而制止政府扩张的倾向；其次要提高官僚体制的运转效率。政府机关要在内部重新建立竞争结构，引进市场机制，允许若干个“办事机构”在工作分配问题上展开竞争，提高运营效率；再次要恢复个人积极性的激励制度，既可以采用负责人占有本部门节省的部分预算费用的方法，也可以把晋升的可能性同部门的节约程度联系起来，允许把“节约资金”用于“预算外”活动结合起来，加强部门之间的竞争；最后要创新财税制度，限制政府的税收收入，约束政府财税无限增长。
（三）对农村公共文化服务供给的启示
公共选择理论的出现凝结着人类共同智慧的结晶，它对于我国的农村公共文化服务供给具有重要的启示作用。农村公共服务供给决策过程中也要引入多元主体参与决策，实现公共选择理论所主张的多数人的共同决策，克服政府和官员的自利行为，以使各方利益或矛盾达到折中与平衡，制定出更好的供给政策，减少和克服我国农村公共文化服务供给中的无效供给，供需结构的失衡等问题；我国农村公共服务供给要防止政府供给的失败的可能性，认识到政府及其官员具有自利动机，容易受自身的经济人动机影响；要打破政府单一供给的局面，政府在机关内部建立竞争结构，引入市场竞争机制，引入社会力量，实现多元供给主体协同的供给，并且使多元供给主体在竞争中互助合作，相互监督，以提高政府公共服务供给效率和质量。总之，公共选择理论为我国农村公共文化服务供给创新提供了理论来源。
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