第4章 社会变迁与社会思潮
第一编 秦朝与西汉时期的政治思想
第一节 社会经济变迁
一 “使黔首自实田”
土地制度是封建专制主义中央集权制度的经济基础。公元前216年（秦始皇三十一年），秦朝下令“使黔首自实田”[4]，标志了中国封建社会初期土地制度的重大变革。关于这次变革的性质和秦朝土地制度的性质，学术界至今还有不同的理解。
范文澜认为这是“确定土地私有制度——东周后半期开始有两种土地所有制度，经长期斗争，至公元前216年（秦始皇三十一年），‘令黔首自实田’，土地个人私有制也就是封建地主占有土地制以法律的形式确定下来了”。[5]翦伯赞认为这是“中国的土地之由封建领主所有完全转化为商人地主之集团的所有”[6]。郭沫若主编的《中国史稿》则认为，“它标志着在战国以来封建土地私有制发展的基础上，进一步在全国范围内确认了封建土地私有权……从此，无论是原先社会改革比较彻底的秦国地区，或是社会改革不够彻底的六国地区，封建地主土地所有制都得到了迅速的发展”。[7]《剑桥中国史》对此问题的解释比较谨慎：“这句话如果准确，并且解释无误，意味着到这个时候，土地私有制在全帝国已成为既成的事实。”[8]以上解释为中外史学界大多数学者所分别认同。不过，也有部分学者做出另外的解释，如侯外庐在《封建主义生产关系的普遍原理与中国封建主义》等文章中认为，根据马克思主义原理，私有权的缺乏是封建生产关系的特征，在整个中国封建社会中，国家对土地拥有所有权，贵族、官僚、地主对土地拥有占有权，农民（主要是自耕农）只拥有土地的使用权。所以，“使黔首自实田”并不表明对农民土地私有权的确认，只表明承认农民对土地的使用权。[9]林剑鸣对此问题又有新的解释：“秦王朝政府‘使黔首自实田’……就是运用政权的力量在全国范围内扫除障碍，促进封建土地私有进一步发展的重要措施。”他否认此一措施“仅仅是承认土地私有”，因为土地私有权早在公元前594年鲁国实行“初税亩”，公元前408年秦国实行“初租禾”就在全国范围内确认了。他认为“使黔首自实田”的意义在于：“令全国百姓（黔首）将自己所有的土地——包括田地与休耕地（即‘田’与‘莱田’）如实上报。这表示，今后国家不再干预私有土地使用情况，不再规定必须有‘田’与‘莱田’的明确划分。这就无异于宣布‘爰田’制的彻底废除。”[10]
究竟应该如何认识“使黔首自实田”的内容及其意义呢？要厘清这个问题就必须对此前中国土地制度的变化作一概要的追溯。
西周实行的是宗族土地等级所有制，又名“井田制”。这个井田制并不是孟子解释的“八家共井，公事毕，然后治私事”那样的内容，而仅仅是一种计量土地和赋税的方法，即六尺为步，百步为亩，三百步为里，方里为井，井九百亩。以此为标准，计算封地、采邑与农田的数量以及赋税的多寡。春秋时期，随着生产力的提高与经济的发展，各诸侯国之间、诸侯国内部卿大夫之间展开了激烈的斗争，不少侯国灭亡，许多卿大夫“降在皂隶”，土地逐渐集中于在斗争中获胜的侯国和宗族之中。如晋国韩、赵、魏三家、齐国的田氏等。他们把奴隶制的宗族土地等级所有制逐渐变成了封建的土地国有制。春秋时期各个大国都进行了不同程度的经济改革，而这些改革恰恰促进了宗族土地等级所有制向封建土地国有制的转化。齐国的“相地而衰征”、楚国的“量人修赋”、晋国的“作爰田”、鲁国的“初税亩”，都是通过改变征税方式，促进了封建土地国有制和授田制的形成。战国时期，各国普遍都实行了授田制，授田标准是一夫百亩。如李悝在魏国“行尽地力之教”，其标准就是“今一夫挟五口，治田百亩”。[11]孟子也说，“五亩之宅，树之以桑”，“百亩之田，勿夺其时”，[12]荀子讲过“百亩一守”，[13]《管子》也讲过“一农之事，终岁耕百亩”。[14]秦国的税收“人顷刍稿”也是按百亩计算。不过，实际授田时还要根据土地的好坏或加一倍或加二倍授予。农夫授田后，按一夫百亩缴纳定额赋税，“以其授田之数，无（垦）不（垦），顷入刍三石，稿二石”。战国时期列国在实行土地国有制的同时，实际上也开始了土地私有化的过程。战国时期封建土地私有化的途径有三，“一是军功赐田和各种赏田的私有化，二是贵族官僚土地的私有化，三是农民授田的私有化”。[15]在农民授田私有化的过程中，“使黔首自实田”具有重要意义。因为战国时列国授田的目的，是把授田农民束缚于土地之上，以授促垦，保证国家的赋役之源，所以实际上土地是只授不还，后代可以世袭使用。加上鼓励垦荒，随着人口的繁衍增多，土地的垦辟也越来越多，各农户长期使用授田和自己新垦之田，对土地的占有权逐渐变成了所有权，私有程度越来越高。土地私有的重要标志是土地买卖的盛行与合法化。战国时期土地买卖的史料有二则，一是《韩非子·外储说左上》记载的中牟令王登推荐两位文学之士到赵襄子那里任职引起的连锁反应，“中牟之人弃其田耘，卖宅圃而随文学者邑之半”，说明宅圃的私有化；二是赵括被任命为将军时，将赵孝成王所赐金帛“归藏于家，而日视便利田宅可买者买之”，[16]说明当时土地买卖已经合法化了。土地私有化的发展必然引起赋役制度的变化。西周时期国人与野人的不同税制开始逐渐合流为统一税制。这是因为，随着授田制的发展和奴隶的解放，国人与野人的身份差别逐渐打破，他们作为授田农民被置于同样的赋役制度下，即什一税制的“粟米之征”，再加上“布帛之征”“力役之征”等，也就是田租（田税）、户税、人口税等的定额税制了。至此，封建土地国有制实际上已经变成了土地私有制，田税并不含田租，它只是国家主权的象征。秦朝统一全国后，黔首名义上虽然还是授田农民，国家名义上还是全国土地的所有者，但实际上，黔首已经成为土地的所有者了。国家除了占有官田、山林川泽和无主荒地外，其对全国的土地，只是拥有名义上的所有权，或在某种特殊情况下有权干预外，实际上已经不能算是国有土地了。在这种情况下，为了进一步鼓励广大农民的生产积极性，促进未垦土地的迅速垦辟，于是下令“使黔首自实田”，以皇帝诏令的方式，允许农民自由占田垦荒，只要按时去政府登记新垦土地和按规定缴纳赋税就可以了。此后，国家对民间的土地买卖不再干预，国有与私有的土地并存而界限分明，土地兼并成为历代皇朝关注的问题，因为它日益成为影响社会矛盾和阶级矛盾的重要因素。正如董仲舒所说：“用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得买卖，富者田连阡陌，贫者无立锥之地。”[17]“使黔首自实田”的意义在于，它奠定了此后两千多年中国封建社会土地所有的基本格局：国有土地、地主土地、农民土地三者并存，此消彼长；土地买卖，加上诸子析产，使土地所有权的转移比较迅速，所谓“田无常主，民无常居”，[18]不易形成百世不变的大地主，同时使自耕农与半自耕农的土地数量在土地总量中占有较大比重。由此，使地主阶级与农民阶级的成员都处于不稳定状态，沦落与上升是经常进行的，因而也就无法建立起稳定的等级制度。这一切恰恰构成中国与欧洲封建社会显著不同的特点。欧洲的封建领主不但能够世袭地稳定地占有领地，而且能够世代占有领地上的劳动者农奴；他们不但具有固定的等级身份，而且在领地上直接拥有行政权、司法权和兵权，封建领主不需要另设一套官僚机构，便可以有效地对农奴进行统治，因此专制主义中央集权制度也就无从产生。中国的情况则不同。在地主土地所有制下，土地可以自由买卖，或土地兼并，这样就造成了土地所有权的流动性较大，个别地主对土地的占有和经营也比较分散，不能同政治上的统治权力和统治范围紧密地结合在一起。因此，在经济上既不能形成较完整的封建庄园经济体系，在政治上地主和佃农也不能形成像欧洲那样封建领主和农奴之间的牢固的封建隶属关系。秦朝以后，我国的封建地主一般是采取租佃制的形式剥削佃农的，所谓“耕豪民之田，见税什五”。[19]由于地主对土地占有不稳定，对佃农的占有也不稳定，而且地主在他们的土地上也没有行政和司法等权力，特别是游离于地主经济范围以外的大量自耕农，更非个别地主的力量所能控制。在这种情况下，地主阶级为了有效地控制农民，镇压农民的反抗和起义，以保证他们对土地的占有和保护封建剥削，就需要一个凌驾于社会之上，集中代表全国地主阶级利益的政治权力，这种权力就表现为专制主义中央集权的政治制度。可见，从战国的诸侯封建割据到秦朝专制主义中央集权制封建国家的建立，并不是偶然的，而是由封建土地所有制这一经济基础所决定的。秦始皇三十一年“使黔首自实田”实际上是用法律形式保护封建土地所有制，并进而为巩固专制主义中央集权制度服务的。
二 土地兼并与“限田”之议
汉武帝统治时期，西汉皇朝虽然在政治、军事、经济和文化方面都有很大的发展，但封建社会内部固有的矛盾也走向激化。武帝晚年已经意识到这一问题，因而有“轮台罪己之诏”的颁布。他辞世之后，当权的霍光等人小心翼翼地继续其缓和阶级矛盾的政策，后世史家就以“昭、宣中兴”概括了这近40年比较稳定发展的历史。不过，“昭、宣中兴”并未从根本上解决西汉百年来积累的矛盾，宣帝以后的元、成、哀、平时期（公元前48—公元5年）的50多年间，西汉就在阶级矛盾和统治阶级内部矛盾的迅速激化中走向灭亡。而其中变化的关键是元帝统治时期。他继位后，基本上放弃打击豪强和商人的政策，缩减官营事业。初元五年（公元前44年），罢“齐三服宫、北假田宫、盐铁官、常平仓”。[20]又实行奖励高利贷的政策、对地主贵族的复除政策、卖官鬻爵以及大量赏赐勋戚贵宠的政策等，从而使商人豪强地主势力迅速膨胀起来。在对外关系上，则采取收缩政策。初元三年（公元前42年），罢珠厓、儋耳二郡。由于元帝时政策的变化，一方面使政治日益腐败，进一步激化了地主阶级与农民阶级的矛盾；另一方面也使地主阶级的力量迅速扩张，加快了其内部的分化。贵族官僚地主、儒家地主、世家豪族以及商人地主等，彼此间不断地进行着激烈的斗争、分化和重新组合，使社会矛盾更加复杂化、尖锐化。
促成社会矛盾日益尖锐的首先是土地问题。本来，经过秦末农民战争以及汉初的政策调整，西汉前期的编户齐民大都得到一小块土地，再加上当时人口较少，封建剥削较轻，军功地主和豪族地主的贪欲多少受到一些限制，所以土地问题并不突出和严重。但是，由于土地是封建社会最重要的生产资料，是财富的象征和标志，因而不断增加土地就成为各类地主和富商大贾刻意追求的目标。兼并——一种凭借政治经济势力的强买和变相霸占——成为他们获取土地的主要手段。而势小力薄，在沉重的赋税徭役和天灾人祸冲击下不断破产的小农，就成为土地兼并的牺牲品。这样一来，封建土地私有化的不断加深与土地的不断集中相表里，成为封建社会的基本经济规律。在中国封建社会的历史上，除了大规模的农民起义和农民战争暂时对土地兼并有所抑制之外，封建统治阶级自身采取的任何政策和措施都无法阻止这一趋势的发展。在汉武帝时董仲舒就已经觉察到土地集中和贫富分化所引起的潜在危机，惊呼“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，“邑有人君之尊，里有公侯之富”，[21]希望汉武帝采取措施加以限制，但却没有引起汉武帝的注意。由于汉武帝及其子孙没有采取任何限制土地兼并的措施，昭、宣之后土地兼并更加剧烈地发展。甚至皇帝也带头兼并土地作为自己的私田。谷永在一次上书中就直言不讳地批评汉成帝“弃万乘之至贵，乐家人之贱事；厌高美之尊称，好匹夫之卑字”，“置私田于民间，畜私奴车马于北宫”。[22]皇帝带头，诸侯王、列侯、公主、外戚、功臣在其封地和封地以外的地方群起效尤，竞相兼并土地，“田宅无限，与民争利”。[23]佞臣董贤22岁被任命为大司马，一次就从哀帝那里获得2000顷土地的封赏。外戚王莽之家，一门十侯，五大司马，获爵位者几十人，一次次的封赏使大量的土地成了他们家的私产。元始三年（公元3年），王莽一次就得到29600顷土地的赏赐。而在此前一年，他为了献媚元后，曾带头拿出30顷土地以“赈济贫民”，可见其土地数量之多。除了通过封赏这种“合法”途径获得土地之外，他们更多的是通过强占、贱买等种种非法手段，千方百计地攫取土地。如王莽的叔父、红阳侯王立通过南郡太守李尚，“占垦草田数百顷，颇有民所假少府陂泽，略皆开发”。[24]除皇帝、贵族和外戚等占有大量土地外，一般官僚地主也利用权势和财力，大量兼并土地。成帝时丞相张禹就是一个特别热衷兼并土地的官僚商人地主的典型。《汉书·张禹传》说他“为人谨厚，内殖货财，家以田为业。及富贵，多买田至四百顷，皆泾渭溉灌，极膏腴上贾”。到他年老时，又看中了平陵肥牛亭地方的土地，汉成帝竟然答应了他的请求，下令“平陵徙亭它所”，将这块土地白白送给了他。遍布乡野的中小地主，也利用他们在地方上的权势，包揽词讼，侵吞小民，兼并土地。力量不断膨胀的富商大贾，更利用他们经营工商业和高利贷获得的大利，勾结官府，广置田宅，“关东富人益众，多规良田，役使贫民”。[25]土地兼并日益剧烈的结果，是大量农民的破产。这些失去土地的农民，除沦为地主的奴婢、依附佃农，受其役使外，就是大批地变成流民。西汉后期，流民问题，史不绝书，始终是令统治者头痛的社会问题。因为生产者与生产资料分离，一方面激化了地主与农民的矛盾，另一方面也减少了封建国家的赋税收入，激化了封建国家与大土地所有者的矛盾。
还在汉武帝统治时期，董仲舒就已经觉察到土地和奴婢问题的严重性，并提出了“限民名田以澹不足，塞兼并之路”、“去奴婢，除专杀之威”[26]的限田限奴的建议，但在当时似乎没有引起任何反响。到西汉后期，土地和奴婢问题的严重性已经引起了不少人的关注。元帝时御史大夫贡禹多次上书，建议大量遣散宫女，并将国家控制的诸官奴婢10万余人“免为庶人”。[27]元帝仍置之不理。哀帝刚继位，大司马师丹就提出了限田限奴的建议。哀帝大概想给臣民一个与民更始的好印象，立即发出诏书说：“诸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢，田宅亡限，与民争利，百姓失职，重困不足。其议限列。”[28]于是师丹与丞相孔光等人一起，经过斟酌损益，拿出了一个限田限奴的方案：“诸王、列侯得名田国中，列侯在长安及公主名田县道，关内侯、吏民名田，皆无得过三十顷。诸侯王奴婢二百人，列侯、公主百人，关内侯、吏民三十人。年六十以上，十岁以下，不在数中。贾人皆不得名田、为吏，犯者以律论。诸名田畜奴婢过品，皆没人县宫……掖庭宫人年三十以下，出嫁之。官奴婢五十以上，免为庶人。”[29]显然，这是一个充分考虑大土地所有者和奴婢占有者利益的方案，它在承认和照顾他们根本利益的前提下，在承认土地和奴婢买卖的前提下，要求对土地和奴婢的拥有量加以适当的限制。这个方案一公布，立即引起了巨大的社会反响，“时田宅、奴婢价为减贱”，它在一定程度上得到了广大劳动人民的拥护。如果这个方案真正得到贯彻执行，至少可以延缓土地集中和奴婢增加的速度，使尖锐的阶级矛盾趋于缓和。但它却遭到当时宗室贵族及哀帝外戚丁、傅等新暴发户的极力反对，“丁、傅用事，董贤隆贵，皆不便也”，[30]官僚地主和富商大贾也群起反对。哀帝本来就缺乏改弦更张的诚意和勇气，现在面对一片反对之声，只得下了一个“且须后”的诏书，将这个方案束之高阁。此后，哀帝不仅不再提及土地和奴婢问题，而且以一次赏赐宠臣董贤两千顷土地表示了对以上改革方案的完全否定。这说明，尽管朝野不少有识之士看到土地和奴婢问题的严重性，并试图予以解决，但由于当时反对的力量即既得利益集团异常强大，“积习已久，强者怙之”，[31]作为最高统治者的皇帝也只能采取妥协让步的政策。看来由刘氏皇朝的执政者进行改革之路是难以走通的。与此同时，以贡禹、谷永、薛宣等一大批臣子提出的诸如抑制外戚、惩罚奸佞、裁汰冗员、轻徭薄赋、节俭省刑、奖掖廉吏、拔擢贤才等建议，也通通变成了纸上具文。
三 王莽的“王田”政策及其失败
公元9年，王莽利用西汉末年社会矛盾和阶级矛盾激化引起的社会危机，特别是社会各阶层对西汉皇朝的失望和“改朝换代”思潮的泛滥，通过篡政的方式颠覆了刘氏皇统，建立新朝。以后，他立即依照《周礼》设计了一套披着复古外衣的改造蓝图。主要内容就是王田奴婢政策。始建国元年（公元9年），王莽颁布了实行王田奴婢政策的法令：
古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行也。秦为无道，厚赋税以自供奉，罢民力以极欲，坏圣制，废井田，是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同栏，制于民臣，颛断其命。奸虐之人因缘为利，至略卖人妻子，逆天心，□人伦，缪于“天地之性人为贵”之义……汉氏轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕芸，所得不足以自存。故官者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸。俱陷于辜，刑用不错……今更名天下田曰“王田”，奴婢曰“私属”，皆不得买卖。其男口不盈八而田过—井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇祖考虞帝故事。[32]
王莽在诏令中正确地指出了西汉末年土地高度集中、赋役剥削严重、奴婢与牛马同栏等诸多悲惨的社会现实，说明他当时对面临的社会矛盾有着比较清醒的认识，也希望通过改制来解决这些问题。但是，由于王田奴婢政策本身违背了社会发展尤其是经济运行的客观规律，其失败又是必然的。
王莽的王田制，实质是要变地主阶级土地私有制为封建的土地国有制。这个制度的基本要点是：土地所有权归国家，禁止土地买卖，“男口不盈八，而田过一井（九百亩）者”退出超额部分，无田农民按一夫一妇授田百亩。这个制度表面看起来似乎可以解决当时土地高度集中的问题，但实行起来却遇到许多难以克服的矛盾。第一，王田制尽管对大土地所有者做了妥协，规定只要男口盈八，土地就可达到或超过九百亩，但王田政策还是不可避免地遭到大土地所有者的反对。因为无论如何，那些膏腴万顷的大地主，总要有一部分或大部分土地被收归国有的。第二，从春秋末年起，田亩制度有很大变化，已不再是“方里而井，井九百亩”了。如赵过的代田就是240步为亩，还有480步为亩的。而且，田亩是按阡陌计算并设立疆畔道路的。所以，即使按一夫百亩计算并分配土地，也无法恢复井田制。何况，井田制到这时已是人人言殊，莫得其究竟了。第三，王田制缺乏相应的执行机构，核实土地和户口，进行土地分配。按照王莽的诏令，大户要把多余的土地自行分给九族邻里乡党，而他们的户口中往往包括族人、奴婢和依附农，无法核实有多少男口，核实了也无法析户析产。别说是奴婢了，依附农也是难以自立的。还有不少农民，土地不足百亩，要不要补足其差额呢？第四，土地和户口是封建赋役制度的依据，改变田制就要相应地改变赋役制度。在王莽的王田制中，这些问题没有解决，也是无法解决的。总而言之，王田制在实行过程中必然遇到的不可克服的矛盾使王莽束手无策。最重要的是，到王莽的时代，地主土地私有制已经历了数百年的发展，土地占有情况十分复杂，想凭一纸命令重新授田，势必引起难以平息的混乱，给社会带来动荡和不安。而土地不准买卖的规定更难以行得通。因为自从地主阶级的土地私有制产生以后，土地买卖就成为它的必然伴侣。一方面，贵族官僚、豪族地主和富商大贾占有土地的欲壑是永远无法填满的，购买（这种购买往往与政治特权相结合，表现出强购、低价购进的兼并色彩）是他们经常使用的获取土地的方式。当王田政策公布之后，他们在极力抵制的同时，必然是力图迅速卖出多余的土地；另一方面，拥有一小块土地的编户农民在赋役和高利贷的重压下走向破产的命运又是必然的。在荒年恶岁，他们不得不出卖自己的土地以抵偿债务，而在另外的情况下，他们中有些人随着经济状况的好转又希望购进一些土地。王田政策公布后，一时地价低廉，他们中的殷实户自然愿意乘机买进土地。不准买卖土地的法令，既使大土地所有者不满，也使部分农民产生反感。因此，这一条款在实行过程中几乎遇到来自所有阶级和阶层的不满与反对。最后，由于王田制中有“男口不盈八”之类的灵活规定，就给执行政策的各级官束以上下其手、营私舞弊、贪赃枉法的充分机会。这也不能不给政策的执行带来许多意想不到的困难。
从现有史料看，王莽的王田政策曾一度推行。地皇二年（公元21年），公孙禄在批评王莽的政策时就指出：“明学男张邯、地理侯孙阳造井田，使民弃土业。”[33]由于王田政策存在一系列难以克服的矛盾，强制推行的结果是引起巨大的社会动乱。“制度又不定，吏缘为奸，天下謷謷然，陷刑者众”，[34]“农商失业，食货俱废，民涕泣于市道。坐卖买田宅奴婢铸钱抵罪者，自公卿大夫至庶人，不可胜数。”[35]尽管王莽一开始就以严酷的法令惩办反对王田制的吏民，但由于这个政策既不符合客观实际，又无法满足农民的土地要求，再加上整个地主阶级的反对，这个政策很快就终止执行了。
从政策条文看，王莽的奴婢政策只对私奴适用，与官奴婢毫不相干。王莽实行这个政策的主观意图，是阻止劳动者主要是农民的进一步奴婢化，以解决农村劳动力的不足，从而保证封建国家的赋役剥削。但是，这个政策同样也存在不可克服的矛盾。改奴婢为“私属”，不准买卖，实质上是冻结现状，承认奴婢存在的合法性，最多不过是将奴婢改变为农奴而已。而且，在奴婢政策中并未规定奴婢后代的身份，他们的后代仍然是要当奴婢的，只不过世代奴婢改名世代“私属”罢了。一方面承认奴婢存在的合法性，另一方面又禁止奴婢买卖，这与王田政策一样是行不通的。既然土地集中的问题无法解决，就不能阻止农民脱离土地，而在使用奴婢仍然合法的情况下，也就无法阻止破产农民沦为奴婢。而且，由于贵族官僚、豪族地主和富商大贾像兼并土地一样热衷对奴婢的追求，在奴婢政策颁布之后，又必然使他们要求调整自己所拥有的奴婢数量。这样，奴婢买卖反而较平时更加兴旺。纵使法令禁止买卖奴婢，公开的买卖也必然转化成秘密的黑市交易。这从因买卖奴婢触犯刑律人数之多就可充分反映出来。奴婢所有者因王莽的政策损害了他们的利益而归怨王莽，奴婢也因这个政策没有从根本上改善其境遇而对王莽没有好感。所以王莽在始建国四年（公元12年）宣布废除王田政策的同时，也取消了禁止买卖奴婢的法令。历史证明，一方面，王莽限制私人扩大奴婢占有的办法根本行不通；另一方面，他又通过十分酷烈的法令制造大量的国有奴婢，“吏民抵罪者浸重”。在新朝统治下，每天都有众多的人因触犯王田奴婢、五均六筦、铸钱等法令被罚做官奴。所以王莽事实上不仅没有取消奴隶制残余，反而使之扩大化了。
王莽的王田奴婢政策，集中反映的是他作为封建帝王的利益，本质上是宗法地主的利益。它基本上是脱离实际的复古主义的空想，在实际上还不如一定程度的限田限奴方案更有现实意义，更不如西汉政府曾实行过的“假民公田”或“赋民公田”等措施对生产的发展有利。由于这个政策在一定程度上损害了豪族地主的利益，因而在他们看来王莽是“逆子”，它更损害了广大农民的利益，所以在他们眼里王莽是灾星。这样，王莽自己就把自己孤立起来，当初拥护他上台的几乎所有阶级和集团都开始怀疑和反对他了，王莽也逐渐由踌躇满志变得一筹莫展。三年以后，始建国四年（公元12年），代表豪族地主的区博上书说：“井田虽圣王法，其废久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心可以获大利也，故灭庐井而置阡陌，遂王诸夏，迄今海内未厌其弊。今欲违民心，追复千载绝迹，虽尧舜复起，而无百年之渐，弗能行也。天下初定，万民新附，诚未可实行。”[36]王莽眼看王田奴婢政策事实上业已破产，也只得下诏加以废止：“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者，且一切勿治。”[37]这表明，王莽在被现实碰得头破血流之后，只得老老实实地向土地兼并者和奴婢所有者屈服了。明代学者邱浚对王田奴婢政策的失败提出了颇有见地的看法，他说：“井田既废之后，田不在官而在民，是以贫富不均。一时识治体者咸慨古法之善而卒无可复之理，于是有限田之议，均田之议，口分世业之法。然皆议之而不果行，行之而不能久。何也？其为法虽各有可取，然不免拂人性而不宜于土俗，可以暂而不可以常也。终莫若听民自便之为得也。”[38]恩格斯指出：“当一个国家内部的国家政权同它的经济发展处于对立地位的时候——直到现在，几乎一切政治权力在一定的发展阶段上都是这样——斗争每次总是以政治权力被推翻而告终。”[39]王莽设计的王田奴婢政策，尽管至今还引起某些历史学家的赞叹，但由于它违背了客观经济规律，其失败是必然的。
王莽实行王田奴婢政策，本来是为了维护和巩固封建统治，但结果适得其反：它不仅激化了新朝与广大劳动人民的矛盾，也加剧了统治阶级的内部斗争。原来拥护他代汉自立的剥削阶级的集团和阶层，看到王莽复古主义的狂想给自己带来意想不到的危害，因而逐渐对王莽产生离心倾向。后来在反对王莽的起义队伍中，混入一大批刘氏宗室贵族、豪族地主和富商大贾的代表，对王田奴婢政策不满是主要原因。广大农民和奴婢通过王田奴婢政策的推行和废止，也逐渐认清了王莽的真面目，从而打消了对他的幻想，开始酝酿对王莽的武装反抗。
四 工商政策的变迁
秦朝建立以后，秦始皇实行“车同轨”“书同文”和统一货币、统一度量衡的政策，本来应是为工商经济的发展创造了良好的条件，然而，由于秦朝在国家实现统一和国内和平的条件下仍然继续战争时期的政策，就使发展工商经济的良好条件基本上没有发挥应有的作用。西汉建立后，尽管在基本经济政治制度上继承了秦制，但是，因为前期60多年间推行“黄老政治”，实行轻徭、薄赋、节俭、省刑的政策，大大减少了政府对经济的干预，这就使西汉前期的经济很快得到恢复和发展，手工业、商业和城市空前繁荣。“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”的谚语，正是反映了工商业的发展。当时市场繁荣，货物种类繁多，《汉书·食货志》记载的商品就达数十种之多，很多大商人“贾郡国，无所不至”，通过赢利，积聚了数以千万计的巨额财富。西汉时期，繁荣富丽的城市，灿若繁星，不仅中原地区原有的著名城市如长安、洛阳、临淄、邯郸等，超过昔日的繁盛，而且在江淮地区和南方、西南也崛起了一批新的城市，如江陵、合肥、番禺、成都，都成为区域性贸易的中心。
不过，西汉建国初期实行的黄老政治虽然对安定民生、发展生产、繁荣经济起了显著的积极作用，但是，这种“无为”“放任”的统治政策也给地方豪强势力，其中包括大工商主的坐大提供了适宜的环境和条件。如赵国人卓王孙，在秦时被逼迁往蜀地，后在临邛冶铁致富，“有僮千人，田池射猎之乐，拟于人君”。[40]这些人不仅欺压百姓，而且逃避赋税，蔑视官府，他们“滞财役贫，车毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给焉。冶铸鬻盐，财或累万金，而不佐公家之急”，[41]显然，如果放任他们发展下去，将严重影响国家的统一和稳定。于是，汉武帝在其实行的全面强化中央集权的政治制度和经济措施中，就有新的工商政策出台：他通过统一货币控制金融，从工商业者那里夺回巨大的利源；通过盐铁官营掌握关系国民经济的最重要部门，将巨额的税利收归国有；通过算缗告缗增加工商税和没受大工商主的财富，使国家在短时间内积累起巨额的财富，从而支持了汉武帝“内兴功业，外攘夷狄”的伟业。然而，这种近乎杀鸡取卵式的对工商业的掠夺政策只能奏效一时，却不能保证工商业的长期发展和繁荣。所以，汉武帝死后，当国的权臣霍光就通过贤良文学参与的一场有关国家盐铁政策的辩论，使汉武帝严厉统制的工商政策发生松动，私营工商业又恢复了生机。
王莽建立新朝的第二年，即公元10年，在颁布王田奴婢政策的第二年，王莽又颁布了他的城市经济政策：五均赊贷之法。五均是由政府对工商业经营和对物价进行统制与管理。它的执行集中在几个主要城市——长安、洛阳、邯郸、临淄、宛、成都。这些地方设立五均司市师，其主要任务是：第一，平抑物价；第二，以成本价格收购滞销的重要民用商品，使生产者不致受损；第三，经管赊、贷两种经济活动。王莽这些对工商业经济活动的管制措施，后来发展为六筦：盐、铁、酒由政府专卖，铜冶钱布由国家铸造，山林湖沼由国家管理，五均、赊货由政府办理。总起来看，这些国家对工商业等经济活动的管制措施，主要内容都是汉武帝的工商政策中所固有的，目的是抑制富商大贾的过分剥削，将工商利润收归国家。政策本身并不错，但执行的结果却证明它是一个以聚敛财富为目的的搜刮政策。这是因为，王莽任用的主持这些事业的官员，绝大部分是原来的大工商主。如拥资五千万的临淄姓伟，家资十万的洛阳张长叔、薛子仲等人，都当上了经办六筦的羲和命士，进一步打破了汉初禁止工商业者做官的法令。这类人本来就是囤积居奇、贱买贵卖、哄抬物价并以高利贷对人民进行掠夺的老手，而今穿上政府官员的服装，便更加肆无忌惮地以权谋私、贪赃枉法、巧取豪夺。他们“乘传求利，交错天下，因与郡县通奸，多张空簿，府藏不实，百姓愈病”。[42]越到后来，五均越成了官僚、豪富互相勾结鱼肉人民的手段，六筦更成了剥削人民的工具。例如六筦规定的税收名目之繁多、制度之烦琐，就创下了空前的历史纪录：“工商能采金银铜连锡登龟取贝者，皆自占司市钱府，顺时气而取之。”“又以周官税民，凡田不耕为不殖，出三夫之税；城廓中宅不树艺者，出三夫之布；民浮游无事，出夫布一匹。其不能出布者，冗作，县官衣食之。诸取众物鸟兽鱼鳖百虫于山林水泽及畜牧者，嫔妇桑蚕织纴纺绩补缝，工匠医巫卜祝及它方技商贩贾人坐肆列里区谒舍，皆各自占所为于其所在之县宫，除其本二，计其利，十一分之，而以其一为贡。敢不自占，自占不以实者，尽没入所采取，而作县官一岁。”[43]这其中有些税收项目是针对工商业者的，这当然是必要的。但更多的则是榨取劳动人民。农民因无力耕种要交税，离开土地的流民要交税，凡到山林湖池畜牧、打猎、渔采者，养蚕纺织的妇女，手工匠人、小商贩，以至巫、医、卜祝、方士等人，都要取其赢利的十分之一交税。由于这些人本小利微，这种税收对他们来说是不堪负担的。相反，对那些本大利丰的富商大贾就有利得多。天凤四年（公元17年），王莽正式设立羲和命士，专门监督五均六筦的执行。同时，还下令重六筦之法：“每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众。”由于法令繁苛，“民摇手触禁，不得耕桑，徭役烦剧，而枯旱煌虫相因。……吏用苛暴立威，旁缘莽禁，侵刻小民。富者不得自保，贫者无以自存，起为盗贼”。[44]纳言官冯常上书王莽，要求他停止执行五均六筦之法。王莽非但不听，还下令免除其职务。接着任命酷吏侯霸等分督六尉、六队，给予他们类似汉刺史那样的权力，变本加厉地继续推行。直到地皇三年（公元22年），即王莽垮台的前一年，他才下令废除此法。但为时已晚，它所激化的阶级矛盾只有通过农民战争去求得暂时解决。
第二节 政治结构变动
一 秦朝的中央集权与郡县制
在秦朝以前，中国历代王朝的最高统治者都称王，夏、商、周三代皆如此。周朝王以下的爵位有公、侯、伯、子、男（学术界对此有不同看法）等。从春秋末到战国时期，奴隶制“礼崩乐坏”的状况愈演愈烈。旧时制度被冲垮，战国七雄相继称王。昔日唯我独尊的名号被许多人堂而皇之地采用了。公元前221年，秦王嬴政完成统一大业后，面对“六合之内，皇帝之土”的美好江山，他认为王的称号已经无法表示自己的威严和事功了。于是下令群臣议建新的名号，他说：“寡人以眇眇之身，兴兵除暴乱，赖宗庙之灵，六王威伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世。其议帝号。”[45]当时的丞相王绾、御史大夫冯劫、延尉李斯等人奉命计议一番，向嬴政建议以传说中的三皇中的“泰皇”为尊号，命为“制”，令为“诏”，天子自称为“朕”。嬴政斟酌其建议，决定采用“泰皇”的“皇”字，和“五帝”的“帝”字，将自己的名号定为“皇帝”。从此，皇帝作为中国封建皇朝最高统治者的名号一直沿用了两千多年，成为千千万万野心家拼命争夺的目标。嬴政又追尊自己的父亲庄襄王为“太上皇”，决定取消夏、商、周以来的谥法。接着，嬴政依据“五德之运”推定了秦皇朝相应的一套正朔、服色、车马制度。由此开始，与皇帝有关的一套制度初步形成，如“朕”是皇帝独享的称谓，“制”“诏”是皇帝命令、文告的独特形式，“陛下”是臣民对皇帝的尊称，“乘舆”指皇帝用的车马衣服器械百物，“玺”即皇帝之印。皇帝的亲属也有了独有的称谓，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主等，与之相联系，又有了太子制度、后宫制度、外戚制度和宦官制度等。
秦朝在皇帝之下建立起一套从中央到地方的专制主义中央集权的行政体制。
秦朝中央官制的核心是丞相制度。这个制度在秦灭六国前就建立了，统一全国后进一步完善。丞相制度的建立，完成了战国以来政治制度方面的重要转变。它一方面彻底废除了“世卿世禄”的选官制度，建立了任免制的官僚体制；另一方面又使权力进一步集中，成为专制主义中央集权行政体制发展过程中的重要一环。丞相的具体职责是：（1）为国家选用官吏。如李斯经丞相吕不韦推荐任郎官。（2）弹劾百官与执行诛罚。最典型的是李斯任丞相时建议焚书，统一舆论，最后导致坑儒的惨剧。（3）主管郡国的上计与考课。（4）总领百官朝议与奏事。由于丞相总揽全国政务，诸事猬集，所以设丞相府，拥有一个较庞大的官吏班子，以便维持全国行政的运转。
与丞相相匹配，秦始皇还设立了相当于副丞相的御史大夫。御史大夫相当于皇帝的秘书长，所管理的事务也比较宽泛。主要有：（1）为皇帝起草诏、诰、命、令。（2）“受公卿奏事，举劾按章”。[46]监察、考课、弹劾百宫，承担皇帝交办的一切事宜。（3）“掌图书秘籍”，[47]四方文书，熟知法度律令。御史大夫的属官有两丞、侍御史和一批掾吏，御史大夫也开府办事，与丞相府并称二府。
丞相、御史大夫之外，秦朝中央政府还有一重要官员国尉，掌武事。汉朝改称太尉。秦国见于记载的国尉有白起和尉缭。从现有史料看，秦朝建立前后，战事频繁，秦始皇作为全国的最高军事统帅，直接主持军事的谋划、决策和将帅的任命、派遣，国尉的作用并不显著，实则为皇帝的军事顾问。
秦汉时期，习惯上将丞相、御史大夫、国尉（太尉）称为三公。实际上，在秦朝与汉初，这三位官员的地位并不是并列的。其中丞相位尊权重，是国家行政运转的核心。御史大夫虽然也很重要，但无论就权柄还是秩级而论，它都次于丞相。国尉的地位更是等而下之了。这种状况直到汉代后期才发生变化，三公制度才算真正建立起来。
秦朝中央政府以丞相为核心，主持全国政务的运转，御史大夫作为丞相的副贰，起着辅助和一定程度上制衡的作用。在他们之下，设立诸卿分任某一方面的政务，习惯上称其为“九卿”。他们是：掌宗庙礼仪、管理博士官和文化教育事宜的奉常，“掌宫殿门户及主诸郎在殿中侍卫”[48]的郎中令，掌宫门屯卫兵、保卫皇宫的卫尉，掌舆马和全国马政、全权指挥皇帝出行车驾的太仆，掌全国刑狱的廷尉，掌归义蛮夷即全国少数民族首领事务的典客，管理皇室宗族外戚事务的宗正，管理全国财政收入和支出的治粟内史，掌全国山海池泽之税以供皇室开支的少府。实际上，秦朝中央政府还设有不少与“九卿”相近的官员，管理其他事务，如管理归附蛮夷的典属国，管理列侯的主爵中尉，负责太子事务的太子太傅、少傅，管理皇后事务的詹事等。
秦朝以三公和诸卿组成的中央政权机构表明，它已经建立起比较完善的专制主义中央集权的行政体制。这个行政体制的最高首脑是皇帝，他对国家的所有事务都拥有最高和最后的决定权。而整个中央政府都是对他负责和为他服务的。这个中央政府机构尽管已经有了比较严密的组织系统，有了比较明确的分工和一定程度的监督机制，但是，它也明显展示出家、国不分的特点。整个机构都以皇权为中心，因而为皇室服务的机构就多于国家的政务机构。在上面记述的机构中，太常、郎中令、卫尉、太仆、宗正、少府、将作少府、侍中、常侍、给事中、太子少傅、太傅、詹事等，基本上都是为皇帝和他的家族服务的。这说明，专制主义中央集权的行政体制从其在全国确立那天起，就成为皇权的附属物。
秦朝统一全国后，对实行何种地方行政体制，在统治集团内部曾发生过一场激烈的辩论，时间在公元前221年（秦始皇二十六年）。当时丞相王绾等人提议分封皇帝诸子为诸侯王，理由是：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”“始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。”[49]可见当时群臣中几乎所有人都认为封王诸子对稳定秦皇朝的统治有利。显然，在他们头脑中，西周分封制的影响还相当强固。只有时任廷尉的李斯站出来，力排众议，主张在地方实行单一的郡县制。
李斯的意见与秦始皇的想法不谋而合。秦始皇表态支持了李斯的意见：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”[50]这样，最后由秦始皇裁定，秦朝在地方就建立起较单一的郡县制。
秦朝地方的最高行政机构是郡。郡作为一级地方行政单位出现较早，至少在春秋时期，晋国已开始设郡。尤其是公元前230年至公元前221年，秦国在统一全国的过程中，凡新征服的地区，一律设郡。因此，从一定意义上说，郡县制不过是对已形成的地方行政体制的继承和发展。关于秦朝郡的数量，《汉书·地理志》记载为三十六郡，《晋书·地理志》记载为四十郡。后王国维考定为四十八郡，[51]谭其骥在《秦郡新考》《秦郡界址考》两文中，考定为四十七郡，而将鄣、东阳及庐江三郡存疑。马非百在《秦集史·郡县志》中确定的秦朝之郡是：内史、上郡、北地、陇西、九原、三川、河内、东海、薛郡、南阳、汉中、巴郡、蜀郡、东郡、南郡、长沙、黔中、会稽、九江、衡山、南海、桂林、象郡、闽中、砀郡、颍川、陈郡、邯郸、巨鹿、常山、广阳、上谷、右北平、辽西、渔阳、辽东、雁门、代郡、上党、河东、太原、云中、泗水、济北、齐郡、琅邪，共四十六郡。各郡大小不一，有的属县超过30个，有的仅两三个。
郡设郡守，又名太守，作为一郡的最高行政长官，一郡的政治、经济、风俗、民情皆在其管理范围。由于秦代文献记载凌乱，秦代郡守的具体职责已不清楚。《汉官解沽》记载西汉郡守的职责是：“太守专郡，信理庶绩，劝农赈贫，决讼断辟，兴利除害，检举郡奸，举善黜恶，诛讨暴残。”[52]《后汉书·百官志五》注引胡广之语，对郡守职责讲得更加具体：
秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷出入，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功。功多尤为最者，于廷慰劳勉之，以劝其后。负多尤为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。诸对辞穷尤困，收主者，掾史关白太守，使取法，丞尉缚责以明下，转相督敕，为民除害也。
《后汉书·百官志五》列举的郡守职责是：治民，进贤劝功，决讼检奸，劝课农桑，振救乏绝，考课上计，选举孝廉等。汉承秦制，以上所记两汉郡守职责当与秦相去不远。总体来看，太守作为一郡的最高级官吏，是联系中央与县一级的枢纽。它上承中央诏令，下督属县贯彻执行，举凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等，都由其管理执行。
郡的主要佐官有郡尉，掌一郡武事，维持治安，并奉命率兵出境作战。秦统一前，李信率军伐楚，秦军中有七都尉被杀，据《资治通鉴》记载，此七人皆是郡尉。文献中记载的秦朝郡尉有南海尉任嚣、赵佗等。郡的另一重要官员是监御史，由御史府派出并垂直领导，是一郡的最高监察官，对郡守和郡府的其他官员都可行使监察权。同时还有监察外的其他职权，如领兵作战、举荐人才、开凿渠道等。由于监御史不时向朝廷汇报本郡的有关情况，使皇帝和御史大夫对郡守和该郡的运作状况了如指掌，这对加强专制主义中央集权起了重要作用。
郡守的重要佐官还有丞，沿边诸郡，丞称长史，掌兵马。丞以下还有数以百计的掾、史、佐吏等，分工处理民政、财政、军事、刑狱、教育、交通、水利、邮驿等事务。由于史料阙如，秦代郡府的机构设置和吏员配备的详情已难稽考。
县是郡以下的一级行政机构，春秋时期不少诸侯国即开始设县。秦孝公曾划全国为41县。秦统一全国以后，在全国普遍推行郡县制。县的最高行政长官称令或长，万户以上设县令，万户以下设县长。当时全国县的数量，据马非百考定约有400个。西汉县的数目在平帝时为1589个，东汉顺帝时为1181个。以此推断，秦朝时县的数量不会过千，500个左右或许接近真实。
县令或县长是一县的主管长官，其职责是全面主持县中各项事务，正如《续汉书·百官志五》所说：“（令长）皆掌治其民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国。”因为县府是最重要的基层政权，管理方圆百里以上的土地，万户左右的百姓，举凡民政、财政、刑狱、治安、交通、水利、教育等，无所不统，因而需要一批佐官、佐吏来协助他工作。县令长的佐官主要是县丞和县尉。县丞“秩四百石至二百石，是为长吏”。[53]他除了佐令长外，还“兼主刑狱囚徒”，独立地管理仓、狱之事。县尉的设置依县的大小而定，“大县二人，小县一人”，其职掌是“主盗贼，凡有贼法，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪”。[54]因为职务所使，县尉经常在县内巡行，出入交通要道上的亭。除主盗贼之外，凡县内与武事有关的差遣，如更卒番上、役使卒徒等事，县尉一律过问。由于职掌较专，相对于令长有一定的独立性，并有单独的官廨即衙门。县尉也有自己的属吏，主要有尉史、尉从佐等。对下，他直接领导亭的工作。
县令长的佐吏除丞、尉外，还有一大批属吏，即秩百石以下的斗食、佐史之类，称为少吏，这种少吏主要是令史，如夏侯婴曾任沛县令史，陈婴曾任东阳令史。县中的这些令史，分科办事，大体组成与郡府对应的机构。其中主吏（功曹）职总内外，在县属吏中地位最高，职权最大。萧何曾任沛县的主吏，实际上等于协助县令长主持全县的各项政务。
秦时县以下的基层政权组织是乡、亭、里。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼和治安等事宜，绝大部分是由乡里的官吏直接承办的。我国古代的乡里组织在春秋战国时期已大体形成，五家为伍，伍以上为里，里之上为乡。秦统一全国后，普遍实行以县统乡、以乡统里的地方基层制度。《汉书·百官公卿表》记载：“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡。”江苏东海县尹湾出土的汉简证明，在秦汉时期，地方基层行政机构由乡里组成，亭是直属于县尉的治安机构。关于乡官的组成情况，秦代没有留下详细的文献资料，西汉的文献大致可以反映秦代的状况。《汉书·百官公卿表》叙述乡官的情况说：“乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼、收赋税。游徼徼循，禁盗贼。”《续汉书·百官志五》对乡官做了更详细的介绍：“乡置有秩、三老、游徼。”本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人。其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化，凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。在以上乡吏中，三老的起源较早，据《礼记》所载，在周代已经设立。春秋和战国时期，乡里普遍设三老。秦统一以后，亦在全国乡里遍设三老。三老不是行政职务，亦无正常俸禄。但是，由于他们是统治者在地方上树立的道德化身，因而在百姓中有一定的威望，在当时享有较高的社会政治地位，不但可以与县令丞尉分庭抗礼，而且可以直接上书皇帝，提出意见和建议，有些建议且能得到皇帝的采纳。如楚汉战争期间，刘邦为义帝发丧，从政治上孤立和打击项羽的主意，就是三老董公提出来的。乡一级的行政事务，主要由啬夫承担。他一方面要“听讼，收赋税”，另一方面要了解百姓的善恶、服役状况，平定其承担赋税的等差。游徼可能是由县直接派到乡里巡查的吏员，其职责是缉捕盗贼。乡里除三老、啬夫、游徼之外，还有乡佐。从有关记载看，乡佐的职务与啬夫一样，是征收赋税、催办徭役，其他行政、民事、兵事等也一律过问。其地位大体相当于郡、县中的丞，是啬夫的主要助手，乡中的不少实际事务都是由他经办的。
在乡以下还有居民的基层组织。《韩非子·外储说右下》记载秦有“里正与伍老”，1975年湖北云梦出土的秦简中有里（典）和伍（老），也证实了这一点。里、伍的职责是协助乡、亭对居民施行教化和维持社会治安。由于乡里与百姓关系十分密切，所以后世人们往往把家乡称为乡里或故里。政府在里这一居民活动的基层单位中，置有兼有官民二重身份的里吏，即里正，秦时避嬴政名讳，又称里典，为一里之长。里又有父老，是年纪较大而又德高望重者。还有充任杂役的里宰、里门监等。如《史记·陈丞相世家》载，陈平曾任里宰，“里中社，平为宰，分肉食甚均”。《史记·张耳陈余列传》载：“张耳陈余乃变姓名俱之陈，为里监门以自食。”另据《史记·郦生陆贾列传》记载，郦食其这位性格独异的纵横先生也曾任里门宰。里以下为伍，是居民的最基层组织，五家为伍，其首领为伍老，职责是教导所辖区以孝悌自厉，同时互相监督，告发奸人。
秦朝对全国百姓的控制是通过严格的户籍制度进行的。中国古代的户籍制度起源很早。周宣王的“料民于太原”，[55]就是一次明确的户口检查。战国时期的各国都有严格的户籍制度。公元前374年（秦献公十一年）“为户籍相伍”，是秦国户籍制度正式建立的标志。秦统一中国后，显然把早已在秦国推行的户籍制度推向全国，因而从县、郡到中央，都有一份本地区乃至全国的户口资料。《史记·萧相国世家》记载，刘邦率军打进咸阳时，萧何独自到丞相、御史府收取律令图书，因而知道全国户口的多少。
秦朝已实行较严格的上计制度。县对郡，郡对中央，每年一次上计，其中的重要内容是人口、垦田、刑狱、赋役的数字，这显然都是来自基层的户口调查。其实，中国的户口调查制度由来已久。《管子·度地篇》记载：“令曰：常以秋岁末之时，阅其民，案其家人比地，定什伍口数，别男女大小。其不为用者辄免之，有锢病不可作者疾之，可省作者半事之，并行以定甲士，当被兵之数，上其都。”这大概是战国时期的户口案比情况。根据现有材料推断，秦朝每年至少检查一次户口。户口检查的主要内容是人口（包括每个人的籍贯、姓名、年龄、性别、身高、外貌特征）、土地、各种财产等，因为这些资料决定该户的田租、徭役和人口税。为了加强对基层居民的控制，秦朝完善和发展了战国以来的连坐法，使之互相监督告奸。同伍中一人犯罪，其余各户也被株连治罪。此制度一直延续到近代，成为封建统治者严酷统治百姓的重要手段。秦朝统治者实行严格的户籍制度的目的，是把以农民为主体的广大居民束缚在土地上和以里伍编制的社会关系网内，以便为封建国家提供稳定的税源和兵役、徭役服务。这种户籍制度之所以在中国封建社会历两千年之久而不衰，根本原因是封建的自给自足的自然经济。因为在这种社会条件下，“交换是有限的，市场是狭小的，生产方式是稳定的，地方和外界是隔绝的，地方内部是团结的”。[56]虽然由于社会的政治动荡和自然灾害等原因不断引发局部的人口流动，但从全局看，“安土重迁”的中国古代农民在“死徙无出乡”观念的支配下，很少流动迁徙，这恰恰为户籍制度的长期稳定创造了条件。
二 西汉的中央集权与郡国并行制
刘邦虽然打着“伐无道，诛暴秦”的旗号最后推翻秦朝，并在颁布“约法三章”的同时宣布了废除秦苛法的命令，但是，当他继秦之后建立起又一个新王朝时，却发现自己必须继承这个被他推翻的王朝的绝大部分制度。原因非常简单，刘邦推翻的仅仅是一个使社会矛盾和阶级矛盾急剧激化的封建统治集团，却无法改变当时封建社会的经济基础和阶级关系，因而在政治、法律等上层建筑领域中也就只能因袭秦朝所建立的制度并使之进一步完善化。“汉承秦制”并不是由某个人的好恶决定的。从根本上说，乃是一种历史的必然趋势。
刘邦建立的汉朝进一步完善秦朝开始在全国实行的专制主义中央集权的行政体制。其基本内容就是“皇帝有至高无上的权力，在各地方分设官职以掌兵、刑、钱、谷等事，并依靠地主、绅士作为全部封建统治的基础”。[57]
在汉朝，皇帝同样拥有至高无上的权力，并有标志这种权力的一套独一无二的名号。据蔡邕《独断》记载：
秦承周末，为汉驱除，自以德兼三皇，功包五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改也。
汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上，车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。
与此相适应，汉朝皇帝的亲属也沿用秦朝制定的一套独有的尊号。如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孙曰皇孙，等等。这一套连带的尊号，在刘邦统治时期大体上都确定下来了。
刘邦作为皇帝，总揽了一切行政、立法、司法、财政和军事大权。如果说，在楚汉战争的年代里，他为了战争的需要，曾经给予诸如韩信、萧何以“先斩后奏”等便宜行事的权力；那么，到全国统一以后，这种权力就再也不交给任何人了。所有任免、赏罚和生杀予夺之权都操在皇帝之手。例如韩信之被执与后来被杀于长乐宫钟室，就是刘邦的意旨。而堂堂相国萧何仅仅因为向刘邦请求以上林苑土地周济贫民，就被下狱治罪，封建皇帝的威严、气势和无边的权力在刘邦身上得到了充分的体现。
为了使整个国家机器正常运转，刘邦在进驻汉中之后，就建立了一套简易的管理军事、行政、司法和财政的官僚机构，保证了楚汉战争的胜利。不过在这一时期，由于汉政权的一切活动都是围绕着军事运转，所以存在着机构不健全、官职任免混乱和职责不清等许多问题。例如，在此期间同时有着丞相头衔的就有萧何、韩信、曹参等多人，其实真正履行丞相职责的只有萧何一人。太尉一职也由周勃、卢绾、樊哙等同时担任，御史大夫也是一时二人并任。至于官职名称更是混乱，楚制、秦制杂用，没有统一的制度。显然，这时候某些官职的任命只是刘邦对其臣子功劳的酬赏，而不是让被任命者真正履行该官职所应承担的职责。
楚汉战争结束，西汉王朝正式建立以后，这种非常时期出现的官职不协调的混乱局面也宣告结束。刘邦在萧何等人的赞襄下，损益秦制，建立了一整套从中央到地方的官僚机构。
在中央，建立了以丞相为首的中央政府，其主要官职是：
丞相，其职责是“掌丞天子助理万机”，相当于后世之政府首脑，负责管理封建国家的一切行政军务，地位在百官之上。刘邦初即位时置一丞相，汉十一年（公元前196年）更名相国。
太尉，是皇帝的最高军事顾问。
御史大夫，位上卿，“掌副丞相”及国家的图籍秘书，监察百宫。
后人称以上三官为“三公”，其实他们的权力并不是平行的。在汉初，丞相的权力远远超过太尉和御史大夫，实际上是皇帝之下的一元化官僚机构的首领。
在“三公”之下，依照秦制设立了所谓“九卿”和其他各类官员，分别管理封建国家和宫廷事务。这些官员主要是：
奉常（后改为太常），掌宗宙礼仪。
郎中令（后改为光禄勋），掌宫殿掖门户。
卫尉，掌宫门卫屯兵。
太仆，掌皇帝舆马。
廷尉，掌刑狱。
典客（后改为大行令，又更名为大鸿胪），掌外交及国内少数民族事务。
宗正，掌皇帝亲属。
治粟内史（后改为大农令，又更名大司农），掌封建国家财政。
少府，掌皇帝私人财政。
除了以上“九卿”之外，还有掌京师治安的中尉（后改名执金吾），掌宫廷建筑的将作少府（后改名将作大匠），掌皇后、太子家事的詹事，掌少数民族事务的典属国，主管京师行政事务的内史，主管列侯事务的主爵中尉，等等。所有这些官吏都由皇帝任免和调动，概不世袭。并且在这些主管官吏下面还各有一大批属官掾史，协助其管理各项具体事务。
以上这些官职，大都从秦官因袭而来。刘邦死后，西汉的行政机构虽然有着程度不同的变化，但终两汉之世，大体上都是这个基本模式。刘邦时期的汉朝中央官制与秦朝时一样，也体现了专制与集权的特点。其突出表现是没有一个机构可以限制或监督皇帝的权力，恰恰相反，而是有众多的机构专门为皇帝及其家族服务。奉常、郎中令、卫尉、太仆、宗正、少府，这“九卿”中的六卿，在很大程度上都是为皇帝及其家族服务的。其余詹事、将作少府等也大都属于此类官员。所谓“宫中府中，俱为一体”。[58]这说明，封建国家与皇帝是密不可分的。
在地方行政体制方面，汉朝也承袭秦制，设立郡县二级管理机构。郡设郡守，为一郡的最高行政长官，有丞为其辅佐，边郡设长史掌兵马。郡还设郡尉，辅佐郡守，掌管一郡的军事。另外，郡守还有一大批属吏各司其事。
郡以下设县，其行政长官，万户以上为令，万户以下为长，下设丞、尉等属官协助令长管理全县的行政、司法财政和军事等方面的事务。县以下设乡，乡官有三老、啬夫、游徼等，其中三老掌教化，啬夫管司法、收租税，游徼管治安等事务。乡以下为里，里有里正，里以下就是什伍组织。另外，县以下还有亭一级组织，由县尉领导。亭设亭长，主要职务是负责邮传、维持交通治安，有时也兼管民事。郡县的长吏由皇帝任命和升迁黜陟。他们必须忠实地贯彻执行汉朝中央的政策法令。这样一套从中央到地方的严密行政制度，保证了朝廷对全国各地有效的控制。
西汉在基层实行的什伍组织，实际上是一种人口和财产登记的编户制度。萧何一进入咸阳，什么也不顾，抢先把秦丞相、御史府中的律令、图籍收藏起来。以后咸阳虽遭项羽火劫，但刘邦却能尽知天下户口多少、强弱之处。汉朝的编户制度就是根据秦制而建立起来的。按照规定，一切民户都要进行登记，包括户主的姓名、性别、年龄、家内人口及土地财产，作为征收赋税和征发兵役、徭役的根据。户籍上一般还登记身长、肤色等状貌，作为人口逃亡时缉捕的材料。不在户籍的人叫作“无名数”，丢掉户籍流亡，就成为“流民”。“无名数”和流民在西汉法律上都被认为是犯罪的人。工商业者另立户籍叫作“市籍”。凡是属于“市籍”的人都要受到政治上、经济上的限制和监督。这种编户制度加强了对全国人民的统治。
西汉建立以后，刘邦在实行军队复员的同时，又因袭秦制，建立了一支常备军作为整个封建政权的支柱。汉初的兵役制度为征兵制，规定男子20岁傅籍为“正”（即登记为正丁），从正丁中挑选一部分身强力壮者服兵役，每年八月到郡参加“都试”（即军训），然后服役两年，一岁做卫士，一岁做材官、骑士或楼船士。遇有战事，需随时应征，至56岁免役。汉初的军队分四个兵种，材官是步兵，骑士是骑兵，车士是车兵，楼船士是水兵。大体上三辅和西北边郡地区多骑士，内郡多材官，沿江海地区多楼船士。车士在汉初还存在，以后被逐渐淘汰。汉代军队分中央军与地方军两部分，皆有较为严密的组织。遇有重大军事行动，临时任命将军，组织中央和地方的军队出征。将军以下有部、曲、屯等组织。其编制是将军——（部）校尉、军司马——（曲）军侯——（屯）屯长。郡县兵的组织系统是：郡守、尉——县令（长）——县尉。在边郡地区，组织略有不同，其系统是：郡守、尉——侯官——侯长——燧长。险要之处又设有障、塞，大者曰障，小者曰塞，置有障尉、塞尉。障、塞尉与侯官、侯长系统不同，均直属于守、尉。在军队的部署上，西汉坚持内重外轻的原则，把最精锐的军事力量安放在京师及其周围地区。在汉武帝以前，为了警备首都和保卫皇帝的安全，设置了郎中令、卫尉和中尉三个统兵官。郎中令是皇帝的卫士长，其下有一支由郎官组成的卫队，其实是一支贵族兵，担任宫殿门户及宫殿内的守卫。卫尉统辖的军队叫作南军，担任宫城（指未央宫）城门及宫城内的警卫任务，为皇帝的近卫军。南军士兵来自汉中央的直辖郡县。中尉统辖的军队叫作北军，担任京师的守备任务。北军士兵主要来自京师长安及其周围地区。京师的卫戍部队所以置南北两军而不由一军独自承担，显然有使二军互相牵制的意图。汉朝军事制度的确立和完善，使它经常保持着强大的军事力量，既可镇压农民阶级的反抗，又可抑止地方势力的蠢动，还可以对周边少数民族的侵扰进行有效的防卫。因而，这支军队成为国家安全的重要保证。
西汉建立以后，还进一步制定和完善了法律。刘邦入关灭秦之后，宣布了废秦苛法和“约法三章”，这在当时对于稳定社会秩序，取得关中地区地主阶级和广大劳动人民的拥护都起了较好的作用。但是，随着时间的推移，刘邦及其同僚发现，“约法三章”失之太简，难以完全适应西汉建立以后巩固和加强封建统治的需要。“其后四夷未附，兵革未息，三章之法不足以御奸”，于是刘邦命萧何等“攈摭秦法，取其宜于时者，作律九章”，[59]制定了最初的《汉律》。不过，这个《汉律》的全部条文，同《秦律》一样，已大部亡佚。大体来说，它废除了《秦律》的某些过于严酷的条款，特别是去除了二世统治时期赵高新增加的苛法，但却保留了《秦律》的大量基本条目。同时，又根据统治的需要，新增加了《兴律》《户律》和《厩律》三章，与原来的六章合在一起，成为《九章律》。后来，叔孙通又作了《傍律》十八篇，作为《九章律》的补充。显然，《汉律》与《秦律》有着一脉相承的关系。所以，鲁迅正确地指出，汉律“还是秦法”，[60]而陈天华亦指出，秦朝的“诽谤之诛，夷族之法，终汉之世未尝去也”。[61]
与萧何制定《汉律》差不多同时，刘邦还命令韩信等人制定了军法，叔孙通等人制定了各种礼乐制度，张苍等人制定了历法和度、量、衡等各种章程，从而使西汉的各种规章制度初具规模。这些制度的建立和完善，使封建国家走上了正常、稳定的发展轨道，也奠定了此后西汉乃至整个中国封建社会政治制度的基础。
西汉初年的中央与地方行政体制，大体上都是沿袭秦制或稍加变通。这套专制主义中央集权制度的建立和完善，对于巩固和加强汉皇朝的统一，维持和平与安全的社会秩序以及恢复发展生产、繁荣经济都具有积极意义。不过，汉初地方行政体制与秦皇朝也有较大的不同之处，这就是汉初在实行郡县制的同时，还实行了封国制度。如上所述，在楚汉战争中，刘邦为了分化瓦解项羽集团，调动各地实力派共同对项羽作战，陆续分封了八个异姓诸侯王。但刘邦此举显然是权宜之计，所以他在建汉以后的六七年中，通过包括武力在内的各种手段，扫除了除长沙王吴芮之外的其他异姓诸侯王。这对维护统一、加强中央集权是完全必要的。但是，刘邦在消灭异姓诸侯王的过程中，却又陆续分封了九个同姓诸侯王国。刘邦这样做，主观上是接受秦亡的教训，“惩戒亡秦孤立之败”。他认为秦皇朝灭亡的原因是，“窃自号为皇帝，而子弟为匹夫，内亡骨肉本根之辅，外亡尺土藩翼之卫”，[62]所以决定分封自己的兄弟子侄为诸侯王，使之分布关东地区，据土抚民，以作为汉中央的屏藩，巩固刘氏皇朝的统治。刘邦封同姓王是从公元前200年（汉七年）开始的，起因是前一年的田肯建议。公元前201年十二月，刘邦以“伪游云梦”之计擒韩信后，田肯对刘邦说：“陛下得韩信，又治秦中。秦，形胜之国，带河山之险，悬隔千里，持戟百万，秦得百二焉。地势便利，其以下兵于诸侯，譬犹居高屋之上建瓴水也。夫齐，东有琅邪、即墨之饶，南有泰山之固，西有浊河之限，北有勃海之利。地方二千里，持戟百万，悬隔千里之外，齐得十二焉。故此东西秦也。非亲弟子，莫可使王齐矣。”[63]这里田肯讲的虽然只是齐王的人选，但却开启了刘邦大封同姓诸侯王的先河。自此以后，刘邦在消灭异姓诸侯王的同时，陆续分封了九个同姓诸侯王国。
刘邦时期分封的同姓诸侯王国，共有九个。“自雁门、太原以东至辽阳，为燕、代国；常山以南，太行左转，度河、济、阿、鄄以东薄海，为齐、赵国；自陈以西，南至九疑，东带江、淮、谷、泗，薄会稽，为梁、楚、淮南、长沙国；皆外接于胡越。而内地北距山以东尽诸侯地，大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子。汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡。”[64]大体上说，这些诸侯国囊括了今日中国的辽宁、河北、山西北部，山东、江苏、河南东部，安徽、浙江、江西、湖南、湖北东部，即长江、黄河中下游的大部分地区。汉中央直接控制的地区只有关中、巴蜀以及今河南、湖北、山西的一部分。汉初，同姓诸侯王的存在，的确起到了屏藩汉朝中央的作用。正如班固所说：“高祖创业，日不暇给，孝惠享国又浅，高后女主摄位，海内晏如，亡狂狡之忧，卒折诸吕之难，成太宗之业者，亦赖之于诸侯也。”[65]这是因为，王国初封之时，大部分诸侯王年龄尚小，权柄操在刘邦派出的担任傅相的元勋大臣手里，所以他们与汉朝中央的矛盾尚不十分尖锐。在平定异姓诸侯王、诛除诸吕和对匈奴的斗争中，各诸侯国也都派兵遣将，协助汉中央作战，起了些好的作用。但是，应该看到，刘邦认为秦朝灭亡的原因之一是没有分封子弟为诸侯王的观点并不完全正确，他由此出发而分封同姓诸侯王的措施，其消极作用大于积极作用，因为这种措施本身就造成了分裂割据的因素。后来，随着诸侯王国经济、军事实力的发展，年龄逐渐增大的诸侯王们的野心也急剧膨胀。因而他们的存在也就越来越造成了对西汉中央集权的严重威胁：“然诸侯原本以大，末流滥以致溢，小者淫荒越法，大者睽孤横逆。”[66]以致后来在文、景、武三代，汉中央不得不花费很大精力去对付他们，最后甚至不得不诉诸流血的军事行动，才解决了诸侯王国的问题。
西汉建立以后，刘邦除了分封同姓诸侯王之外，还论功行赏，从公元前202年（汉五年）到公元前195年（汉十二年）的七八年间，一共封了137个侯。[67]由于这时候“大都名城民人散亡，户口可得而数裁十二三”，所以获得侯爵者所得到的封户，大者不过万家，小者五六百户。此外，还给一部分没有侯爵的人以食邑若干户的赏赐。刘邦这样做，主要是为了酬赏那些在战争中立功的文臣武将，同时也是为了满足当时人们的心理和舆论的要求。张良、韩信等人就多次对刘邦说，文臣武将之所以甘愿跟随他南征北战，不避矢石，冒死犯难，其动力就是“日夜望咫尺之地”，而刘邦战胜项羽的重要原因之一也就是他能不吝惜土地，慷慨以赏臣下。刘邦在其封爵之誓中说：“使黄河如带，泰山若厉，国以永存，爰其苗裔。”[68]即受封者子子孙孙都可永享其封地。对于这种分封的办法，刘邦自己认为是很好的。公元前195年（汉十二年）三月，他在一次诏书中说：
吾立为天子，帝有天下，十二年于今矣。与天下之豪士贤大夫共定天下，同安辑之。其有功者上致之王，次为列侯，下乃食邑。而重臣之亲，或为列侯，皆令自置吏，得赋敛，女子公主。为列侯食邑者，皆佩之印，赐大第室。吏二千石，徙之长安，受小第室。入蜀汉定三秦者，皆世世复。吾于天下贤士功臣，可谓亡负矣。[69]
事实上，与分封同姓诸侯王一样，这种功臣封侯并世袭的制度，也种下了日后分裂割据的因素，它与统一集权的郡县行政体制是很不协调的。因此到西汉文帝以后，尤其是汉武帝时代，对侯国的削除也就成为巩固和加强中央集权的一项重要内容。“故逮文、景四五世间……列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚如之。子孙骄逸，忘其先祖之艰难，多陷法禁；殒命亡国；或亡子孙。讫于孝武后元之年，靡有孑遗耗矣。”[70]
三 外戚擅权与王莽篡政
汉元帝刘奭（公元前48—前33年在位）以后，西汉政权落到王氏外戚手里。这是因为，汉元帝的皇后王政君特别富于春秋，历元、成、哀、平四代皇帝而依然贵体康健。元帝去世后，王政君升级为皇太后，她生的儿子刘骜继承皇位，长舅王凤做大司马大将军，领尚书事，太后的同母弟王崇封为安成侯，王凤的庶弟王谭等皆赐爵关内侯，王氏外戚集团由此兴旺发达起来，成为专擅西汉朝政的起点。由于汉成帝好享受，喜女色，既无政治才干，又不愿过问繁杂的行政事务，不仅加速了汉朝腐败的步伐，也使王氏外戚集团的专擅之势得以形成并日益巩固。王凤做大司马大将军，领尚书事，秉汉朝之政11年，其间罢斥丞相王商，将成帝属意的定陶王刘康逐出京师，处死直言敢谏的京兆尹王章，罢免另一个可能对他的权力造成威胁的郡守冯野王，进一步巩固了王氏外戚集团专权的基础。王凤死后，他推荐的叔伯兄弟王音做了大司马车骑将军，领尚书事，他的三兄弟王谭位特进，领城门兵，把持了京师的卫戍治安大权。王音在辅政八年后死去，王政君的另一个兄弟王商任大司马卫将军，领尚书事，继续秉政。四年后，他在升任大司马大将军之后死去，他的另一个兄弟王根被成帝任命为大司马骠骑将军，领尚书事，继续执掌朝廷的权柄。再后，当王根年老致仕时，就与王政君合谋，让他们的侄子王莽继承了大司马大将军的位子。此前，王氏外戚集团中已经有10人封侯，他们是：王政君的父亲阳平侯王禁（王凤后来嗣侯）、安成侯王崇、平阿侯王谭、成都侯王商、红阳侯王立、曲阳侯王根、高平侯王逢时、安阳侯王音、新都侯王莽、王政君的外甥定陵侯淳于长。如此一来，“一门十侯，五大司马”的王氏外戚集团，终于为王莽的篡政奠定了不拔之基。
王莽（公元前45—公元23年）38岁的时候，击败了有可能执政的王家外甥淳于长，代其叔父王根秉政，做了大司马大将军，掌握了汉朝的实权。后来，虽然由于哀帝的继位使他在与丁、傅外戚集团的斗争中一度受挫，被迫蛰居六年，但到元寿二年（公元前1年）哀帝死去，他又东山再起，重新当上大司马大将军。接着，他一面立9岁的汉平帝作为傀儡，一面清除政治上的反对派，“附顺者拔擢，忤恨者族灭”，[71]大权在握，成了事实上的汉朝皇帝。之后，他利用当时今文经学泛滥形成的对“天命符瑞”的迷信，精心导演了一幕代汉自立的闹剧，由事实上的皇帝变成了真正的皇帝。
元始元年（公元1年），王莽胁迫元后封自己为太傅、“安汉公”，取得了当年周公在成王初期的权力。第二年，他把自己的女儿安排为汉平帝的皇后，进一步用双重裙带关系巩固了自己的权力和禄位。元始四年（公元4年），他又讽喻元后加封自己为“宰衡，位上公”。接着，再以“加九锡”的封赏使他具有了近于皇帝的威仪。
元始五年（公元5年）十二月，王莽为了扫清他登上真龙宝座的障碍，以进寿酒为名鸩杀了年仅十四岁的汉平帝，选择了两岁的孺子婴为帝位继承人。紧接着，王莽又援引“周公践祚”的古例，挟持元后封他做“摄皇帝”。第二年五月，再晋为“假皇帝”。十一月，他借着梓橦无赖哀章献上的符命，将“孺子加元服，复子明辟”的誓言抛到九霄云外，于公元9年（始建国元年）元旦举行了登基大典，改国号为“新”，完成了代汉的最后一幕。
王莽的代汉之所以顺利地获得成功，最重要的原因是当时刘氏皇朝的腐败无能造成了整个社会对改朝换代的向往。而王莽在执掌汉朝大权后的所作所为，又使他几乎成为社会各阶级所瞩望的代汉人选。
王莽依靠外戚关系，使用各种手段，轻而易举地夺取了政权，兴高采烈地登上了新朝皇帝的宝座。但是，他究竟能将这个皇帝位子占据多久，却不取决于他的手段如何高明，而是决定于他对西汉皇朝长期积累的社会矛盾采取什么样的解决办法。“周公恐惧流言日，王莽谦恭未篡时，向使当初身便死，一生真伪复谁知！”[72]诗人的愤怒来源于对王莽背叛“臣子事君以忠”的封建道德信条。其实，王莽篡汉本身并不构成什么罪恶。他的新朝之所以成为一个短命王朝，是因为他制定的一系列解决社会矛盾的方案恰恰对这些矛盾起了火上浇油的作用。
王莽建立新朝以后，立即依照《周礼》设计了一套披着复古外衣的改造蓝图。主要内容有王田奴婢政策、五均六筦之法、币制改革、官制改革和制礼作乐等。但所有这些改革措施最后都没有逃脱失败的结局，王莽新朝的命运就可想而知了。
平心而论，王莽在代汉前办了一些好事，他看到土地兼并的危害，奴婢问题的严重，注重吏治，发展教育，统一度量衡等，都应该得到历史的肯定。但是，由于王莽的政策违背了经济发展的客观规律，不能顺应生产力发展的要求，有些政策因用人不当而变质，因而先后宣告失败。王田奴婢政策因受到来自各个阶级的反抗早已停止执行，因而土地兼并只能更加剧烈地进行，私奴婢增加之势无法遏止，官奴婢又因苛酷的刑罚而大量增加。五均六筦在富商大贾摇身一变而来的羲和命士等的主持下，变成了对广大劳动人民残酷无情的劫掠，而频繁的货币改革则几乎变成了封建国家对劳动人民和工商业者的明火执仗的抢劫。所有这一切，都从不同方面加速了农民同主要生产资料土地的分离，造成了社会经济生活的极度混乱，使社会生产遭到严重的破坏。这样一来，必然使西汉末年已经十分尖锐的阶级矛盾进一步激化。广大劳动人民除了以武装反抗死里求生外，再也没有别的道路可走了。
第三节 各种政治思潮
一 “以法为教”与“以吏为师”
“孔子西行不到秦”。秦国在统一全国之前，与东方六国，特别是与三晋、齐、楚等国相比，思想文化的发展相对滞后。其一代又一代的当政者，专注的主要方面是以武力开疆拓土。孝公以前，着力向西发展，与戎狄相争并取得一系列的胜利，使秦国在关中地区牢牢地立定了脚跟，建立了日后与东方六国争雄的稳定而繁荣的后方基地。孝公重用商鞅变法后，讲求耕战，着力于富国强兵，对思想文化建设重视不够。在战国时代出现的“百家争鸣”的思潮激扬澎湃的时候，在秦国除了法家、墨家、纵横家以外，几乎看不到其他学派的影响。对统一前的秦国影响最大的思想学术流派是法家。由于秦国靠耕战立国和发展，因而与法家的理论最易投契和发生共鸣。商鞅变法的结果，使秦国的经济和军事实力一跃而雄踞六国之上，法家思想指导秦国政治所取得的立竿见影的效果肯定给秦国君臣留下了难以磨灭的记忆。此后，秦国当政者就以“以法为教”“以吏为师”作为治国的指导思想，使秦国沿着富国强兵的路线迅速强大起来，并在对六国的战争中屡获胜利。历史发展到庄襄王和嬴政当政时期，阳翟大贾出身的吕不韦长期据有相位，他企图以《吕氏春秋》一书教导秦王嬴政，影响他偏离法家思想，进而向儒家思想靠拢，同时对诸子百家思想采取兼收并蓄的态度。然而，一方面由于法家思想在秦国的传播广泛而深入，另一方面由于吕不韦在统治集团内部的政争中失败，秦王因人废言，也就不可能抛弃法家思想指导政治的传统。恰在此时，法家集大成者的韩非来到了秦国。这位还未完全脱尽书生气质的法学理论家虽然不久即死于非命，但他综合前期法家，以法、术、势有机结合而成的法制理论却使嬴政找到了梦寐以求的“法宝”，从而进一步强化了秦国的法家思想传统。这一思想倾向从以后秦始皇实行的一系列政治、经济和思想文化政策中得到印证。
墨家思想对秦国的当权者亦有相当影响。据孙诒让研究，墨翟以后，至少有东方田俅子（又名鸠）、谢子等墨者入秦活动。墨家后学唐姑果为秦人，生活于秦惠王时期，他曾竭力阻止秦惠王重用谢子。《吕氏春秋·去私》记述墨家巨子腹□在秦国的故事：
墨者有巨子腹□居秦，其子杀人，秦惠王曰：“先生之年长矣，非有它子也。寡人已令吏弗诛矣。先生之以此听寡人也。”腹□对曰：“墨者之法曰：杀人者死，伤人者刑。此所以禁杀伤人也。夫禁杀伤人者，天下之大义也。王虽为之赐，而令吏弗诛，腹□不可不行墨子之法。”不许惠王而遂杀之。
腹□是一位墨者巨子，显然与秦惠王有着密切的关系，可能是秦惠王的客卿。在腹□周围，一定有一个不下数十人的墨者的队伍。墨家有他们近乎宗教的团体，有严密的组织纪律。他们在秦国的活动肯定得到了当权者的认可。墨家后学在秦国的活动之所以获得统治者的青睐，原因就在于墨家的学说中有些观点如上所引是与法家思想相通的。商鞅与韩非都主张加强君权，热衷建立专制主义中央集权的行政体制：“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效。”这与墨家主张的“尚同而下不比”“上之所是，下必是之，上之所非，下必非之”的理念极易融通，秦国统一以后，墨学式微，究其原因，固然很多，但其队伍融入秦朝的法吏之中或许是原因之一吧。
纵横家对秦国统治者也产生了一定的影响。在司马谈的《论六家要旨》中，纵横家并未列入其中，因为在他看来此一群体算不上思想流派。班固的《汉书·艺文志》则将纵横家列为十家九流之一。实在说来，司马谈的分类是有见地的。纵横家在当时人数很多，又特别活跃，他们直接服务于军事和政治斗争，在各国间施以纵横捭阖之术，有时甚至起到军事手段达不到的作用。各国的君王们既离不开他们，又害怕他们，在特殊条件下，他们的确能展示“一怒而诸侯惧，安居而天下息”的神奇力量。他们的一切活动都围绕着他们为之服务的君王的利益旋转。他们风尘仆仆奔走于列国君王和权臣之间，以三寸不烂之舌进行游说，言辞虽极富感情与机智，但充满夸饰、虚构、奉迎、假大空，特别善于煽动。纵横家们配合政治斗争，朝秦暮楚，翻云覆雨，唯力是视，唯利是图。秦国的当权者由于目睹纵横家，特别是张仪等人在其战胜六国中的功用，一直对纵横家人物恩宠有加。纵横家的实用主义立场，为达目的不择手段的行事原则，都深深地影响着秦国统治者在统一全国后的思想走向。
在秦朝统一六国的进程中，秦始皇在缴获大量战利品，如珍宝、美女的同时，也不忘收揽东方各国的著名知识分子集中到咸阳的宫廷为自己服务，“悉召文学方士甚众”。[73]这些人大概就是多达七十余人的博士和两千余人的博士诸生的由来。这些博士与诸生显然代表了中国当时知识界的精英，其中包括了战国时期参与“百家争鸣”的各学派的一些代表人物。开始，博士与诸生在秦朝受到了相当的礼遇，“始皇置酒咸阳宫，博士七十人前为寿”。[74]他们还经常被邀参加军国大事的议决，如议分封、议封禅等，面对空前统一的大帝国和气吞万里的秦始皇，他们竭诚为之服务。每次参与议事，他们都“各以其所学”为据，毫无保留地贡献自己的意见，真正做到知无不言，言无不尽。他们真诚地期望秦朝繁荣昌盛，希望自己的知识有用武之地，自己的人生价值得以实现。
在大一统的环境下，特别是由于秦朝初年对各学派代表人物的吸纳，在秦朝的统治思想中也融入了一些非法家的因素。如阴阳家的阴阳五行学说明显地影响了秦始皇的建国理念，他自认秦朝为“水德”，十月为岁首，色尚黑，他还自觉不自觉地吸纳了儒学中一些对自己有用的东西，如借鉴六国的礼仪制定秦朝的礼制，“至秦有天下，悉内六国礼仪，采择其善”。[75]而那些封禅、立庙等的祭祀礼仪也大都根据儒生的建议完成。特别是，儒家思想中的大一统观念、君臣观念、仁义道德和礼教规范等，都被秦始皇吸收并由李斯写进各地石刻的皇皇文字中。
不过，秦朝在思想文化政策方面并没有沿着兼综、整合诸子百家的路子走下去，最后导向了“以法为教”“以吏为师”的文化专制主义，同时也将自己导向可悲的灭亡之路。
由于法家思想指导下的实践较易收到立竿见影的效果，而秦朝的统一正是法家思想奏出的一曲响彻云霄的凯歌。统一以后的以秦始皇为代表的统治者，更加坚信法家思想的优越性，笃信它是一种万古长青、放之四海皆准的思想，根本意识不到它的弊端，特别是意识不到它与改变了的统一与和平的国内环境越来越严重的不适应性，继续以法家思想指导自己的行政实践。秦始皇至死也没有意识到法家思想存在的问题。本来，吕不韦组织一批宾客撰写《吕氏春秋》，目的是为秦始皇留下一笔思想遗产，希望他在思想上走百家兼综、众流整合的路子，然而，一方面由于秦国的法家思想传统根深蒂固，另一方面由于吕不韦牵涉嫪毐一案引发、激化了他与秦王嬴政的矛盾，秦王政因人废言，对《吕氏春秋》的思想意识不屑一顾。儒学大师荀子是一位百科全书式的思想家，他在战国晚期以儒家思想为主“整百家之不齐”，推出了为统一帝国长治久安谋划的一整套思想理论。他已经看到秦国统一六国的历史前景，也看到“秦之所短”，因而不辞辛劳跑到秦国，真心诚意地向嬴政君臣宣传自己的学说。但言之谆谆，听之藐藐。嬴政君臣先入为主的法家思想对荀子的理论产生了天然的排斥。如此一来，嬴政君臣就与统一帝国相适应的思想失之交臂，从而失去了在新形势下转变政策的良机。
秦始皇统一六国的巨大胜利，毫无疑义进一步增强了他对法家思想的信仰。很难设想一个取得空前成功的帝王会对指导他走向胜利的思想发生怀疑，更难以设想他会在成功后立即抛弃这一思想。从这个意义上讲，秦始皇君臣选择法家思想作为统治思想实在是顺理成章的事情。不过，上面已提及，秦国在统一前对其影响较大的思想还有墨家与纵横家。可是，墨家思想不仅不会缓和法家思想的专制倾向，反而会使之更加强化；纵横家的急功近利更易于同法家思想契合，从而也强化其专制倾向。秦朝统一以后，虽然吸收了可以减缓其专制倾向的儒家思想的某些内容，但是，这些吸收更多地停留在实用的层面，而忽略了儒法的互补功能。秦始皇尽管也收揽了一批儒生进入咸阳的宫廷去做博士和诸生，但目的主要是为了使他们的知识备顾问之用，而不是用他们负载的思想内容。当秦始皇与李斯发现儒生们以其所学议论秦皇朝的大政方针，并以其对于自己学说的执着非议法家的理论之时，就以“焚书坑儒”的办法强制整个社会对法家思想的认同。商鞅“以法为教”“以吏为师”的思想最终伴着“焚书”的烟焰和“坑儒”的血腥变成了秦皇朝的文化专制政策。
“以法为教”就是“独尊法术”，但秦始皇独尊的法术并不是商鞅讲的“法”，而是经过韩非整合过的将“法”“术”“势”融为一体的“法术”。韩非“法术”思想的核心是由皇帝绝对控制权力，以“督责之术”驾驭群臣，以“法”治理百姓。除皇帝之外的臣民的一切活动都必须由“法”来整齐而划一之，即把臣民的思想和行动统一到法的理念和规范之中。这里，秦始皇与李斯一厢情愿地将臣民的思想与行动统一于法的政策显然是有悖于思想的活动规律的。法律规范人们的活动，它的要求是“一致”，这在古今中外概莫能外，因而是合理的。而思想展示的人们的思维活动却是千差万别，强行统一根本无法做到。思维活动只能依思维规律进行，而不能依法统一。正像马克思所评论的，既然自然界的花朵有各种不同的颜色，为什么要求人类最活跃的思想只能是一种颜色呢？“以法为教”的结果只能导向文化专制主义，它窒息的是生气勃勃的思想文化的创造活力。
与“以法为教”相联系的“以吏为师”，讲的是法律的传授系统。既然秦朝要“罢黜百家，独尊法术”，那么“法”的传授就只能由掌管法的朝廷各级官吏承担。秦朝尽管没有明令废除私学，其博士们也在教授诸生，但是，“以法为教”在事实上大大缩小了教育的内容。地方上执掌法律的小吏们成为百姓的布道者和教师爷，他们的任务是要将百姓训练成只会在法内活动，同时失去思考功能的工具。
“以法为教”“以吏为师”作为秦始皇的思想文化政策虽然是他们君臣合乎逻辑的选择，但却是一项极其错误的选择。由于这项选择，最后结束了战国以来“百家争鸣”的思想学术氛围，开启了政治干预思想学术论争的恶劣先例。自此以后，在两千多年的封建社会里，思想学术的发展始终在政治权力的制约下进行，这显然是中国思想学术的不幸与悲哀。由于这项选择，使秦朝失去了对统治思想不断比较选择的机会，也就失去了纠正失误的契机，从而一错到底，直至演变为灭亡的惨剧。由于这项错误的选择，使非法家的众多知识分子噤若寒蝉，三缄其口。秦始皇君臣耳畔只有阿谀献媚之言，再也听不到不同声音，也就使他们失去了对真实政情的感知能力，犹如盲人瞎马，面临万丈深渊而坦然前行。由于这项选择，使不少非法家的知识分子感到进退失据，对秦朝由期望到失望，由怨尤到反抗，秦政权也就失去了知识分子群体的支持。一个政权只靠武力和严刑峻法是不能长久支持的。可悲的是，从秦始皇到秦二世，他们一直到死都没有意识到这是一项导致祖宗基业倾覆的选择。
二 “黄老之治”
刘邦生当战国末年和秦汉之际，他目睹了武力在统一全国和创建一个新皇朝的事业中所起的至关重要的作用。更因为他在秦朝“以法为教”“以吏为师”的时代氛围里做过多年亭长，耳濡目染，使他对法家思想笃信不疑。所以在反秦战争、楚汉战争中，他对儒生不屑一顾。他不仅将其骂为“竖儒”，而且弄出“以儒冠为溺器”的恶作剧。当陆贾在其面前谈论《诗》《书》时，他仍然不耐烦地大骂：“乃公居马上得之，安事《诗》《书》？”[76]后来，尽管陆贾宣扬仁、义和“无为”理论的《新语》让其折服，叔孙通为之制定的朝仪使之体会了“知为皇帝之贵”，[77]因而有晚年以太牢之礼曲阜祭孔的盛举，但他并没有从思想的意义上认识儒学的价值。刘邦死后，在战国时期的齐学中具有重要地位的黄老之学走进了汉朝的庙堂，成为惠帝、吕后、文帝、景帝时期近60年间汉朝政治上的指导思想，由此形成了汉初的黄老政治支配政坛的局面。开启此一局面的关键人物并不是一位思想家，而是刘邦那个布衣将相群体中战功卓著的将军，汉朝的第二任丞相曹参。
曹参（？—公元前190年），秦沛县（今属江苏）人，刘邦的同乡好友，参与刘邦领导的丰沛起事反秦后，在反秦战争、楚汉战争中立下赫赫战功。西汉建立后，曹参担任齐王刘肥的相国。他虚心向治黄老之学的胶西盖公请教，“盖公为言治道贵清净而民自定，推此类俱言之”，[78]大大发挥了一通我无为而民自化、我好静而民自正的思想，这一点正与曹参的思想相契合。曹参于是待盖公以殊礼，让他做了自己的政治顾问。自此，曹参就采用黄老之术治齐，齐国也就成了他推行黄老政治的最早的实验基地。曹参相齐九年，他精心推行以轻摇、薄赋、节俭、省刑为主要内容的各项政治经济政策，与民休息，使百姓有较充分的时间发展生产，安排生活，以恢复遭受战争破坏的社会经济。这种打着“无为”旗号的政策恰恰反映了时代的要求和人民的愿望。“故相齐九年，齐国安集，大称贤相”。[79]黄老政治在齐国结出了累累硕果。
汉十二年（公元前195年），刘邦病逝。此前，吕后问他萧何之后汉朝的丞相人选，他明确点出曹参。惠帝二年（公元前193年）七月，汉丞相萧何在病逝前夕，与惠帝达成遴选曹参为继任丞相的共识。曹参继任丞相后，把黄老思想推广为治理全国的原则，“举事所变更，一遵萧何约束”，[80]使刘邦、萧何制定和推行的那一套行之有效的与民休息的政策较好地继续下去。曹参的行政原则是以不变更政策求稳定，在稳定中求发展，用发展促稳定。他选用“木拙于文辞”的“忠厚长者”为丞相府吏员，放手让他们依据已有制度和既定政策处理各种事务，他高拱无为，官务清闲，日日以饮酒为乐，以至汉惠帝对他的作为也难以理解。后来，君臣之间有如下一段对话：
曹参谢曰：“陛下自察圣武孰与高帝？”上曰：“朕乃安敢望先帝乎！”参曰：“陛下观臣能孰与萧何贤？”上曰：“君似不及也。”参曰：“陛下之言是也。且高帝与萧何定天下，法令既明，今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”上曰：“善，君休矣！”[81]
表面上看，曹参似乎是十分消极地躬践黄老思想倡导的“无为而治”，而这恰恰是对秦朝“有为而治”深刻反思的结果。实际上，曹参的无为也并非无所作为和放弃政府对社会与百姓的管理职能，而是在执行既定政策的前提下，以一定程度的放任主义给百姓创造较为宽松的发展生产、安定生活的环境。这在当时应该就是最高明的治国方略了。曹参任汉丞相只有短短的三年，尽管看起来没有什么显著的建树，但却自觉地确立了黄老思想作为汉帝国政治上的指导原则，也就在事实上为汉朝日后的繁荣创造了条件，其功绩是不可磨灭的。所以当时的民谚这样歌颂他：“萧何为法，觏若画一，曹参代之，守而勿失，载其清净，民以宁一。”[82]
西汉初年黄老思想之所以成为统治者的治国方略，当然是由于统治者的自觉选择，这种选择自然也与先后任丞相的曹参、陈平、王陵以及窦太后、文帝、景帝的个人喜好有关，但最主要的还是黄老思想的主要内容适应了当时客观形势的需要。黄老思想是以传说中的黄帝和真实的老子命名的思想体系，是综合战国时的齐国道家学派和楚国老庄道家学派而在秦汉之际形成的新道家学派。其思想集中体现在马王堆帛书《经法》《十大经》《称》《道原》四种佚书以及陆贾《新语》、刘安《淮南子》和司马谈的《论六家要旨》中。黄老思想除坚持先秦道家“道法自然”和“无为而治”的基本理念外，与原始道家已有许多不同，如其强烈的尊君观念就背离了原始道家的无政府主义理念。西汉初年治黄老的黄生与《诗》博士、儒生辕固有一场关于“汤武革命”的辩论，黄生否认“汤放桀，武王伐纣”的正义性，认为那是颠倒君臣关系的“犯上作乱”之举。他振振有词地说：
“冠虽敝必加于首，履虽新必冠于足。”何者？上下之分也。今桀、纣虽失道，然君上也，汤、武虽圣，臣下也。夫主有失行，臣不正言匡过以尊天子，反因过而诛之，代立南面，非杀何也？[83]
辕固针对黄生君臣关系绝对固定论的说教，提出有力的反驳：“必云是，是高皇帝代秦即天子位，非邪？”显然，黄生君臣不能易位的观点尽管对当今皇帝有利，但却有一个致命的弱点，即将当今皇朝的建立置于一个非法的境地。这时，汉景帝出来打圆场，认为这一问题没有必要辩出是非曲直：“食肉毋食马肝，未为不知味也；言学者毋言汤武受命，不为愚。”[84]其实，汉景帝在骨子里是认同黄生观点的，因为君臣不易论意味着汉朝统治的永存。应该说，黄老之学之所以受到汉初统治者的垂青，是因为它适应了汉初国家和百姓在长期战乱后要求社会稳定、与民休息、发展生产、安定民生的愿望，其中包含着对秦朝因“极武”二世而亡的深刻反思。陆贾的《新语》对黄老的治国之道概括了三条原则，一是去“极武”而行“仁义”；二是“闭利门”“尚德义”；三是“诛佞臣，求圣贤”，即把道家的“无为而治”，儒家的“道德仁义”，法家的“赏善罚恶”等结合起来，其最高理想就是一幅“无为”社会的蓝图：
君子之为治也，块然若无事，寂然若无声，官府若无吏，亭落若无民。闾里不讼于巷，老幼不愁于庭，近者无所议，远者无所听。邮驿无夜行之吏，乡闾无夜名之征。犬不夜吠，鸟不夜鸣。老者息于堂，丁壮者耕耘于田。在朝者忠于君，在家者孝于亲。于是赏善罚恶而润色之，兴辟雍庠序而教诲之，然后贤愚异议，廉鄙异科，长幼异节，上下有差，强弱相扶，小大相怀，尊卑相承，雁行相随，不言而信，不怒而威，岂恃坚甲利兵，深刑刻法，朝夕切切而后行哉？[85]
这种“无为”的社会理想，正为西汉初年以轻徭、薄赋、节俭、省刑为内容的与民休息政策提供了理论上的指导原则。在黄老思想指导下的黄老政治，对西汉初年社会经济的恢复发展起了积极的作用，铸造了著名的文景盛世。
三 “霸王道杂之”
汉武帝采纳董仲舒的建议，确定了“罢黜百家，独尊儒术”的思想文化政策。他及其后代昭、宣两朝，尽管在舆论的层面高扬儒学的旗帜，但实际的治国理念和方略是内法外儒，这也是董仲舒创立的新儒学，即今文经学治国理政理论的实际指归。用“霸王道杂之”对这种理论进行概括的，是汉宣帝。《汉书·元帝纪》记载：
孝元皇帝……八岁，立为太子。壮大，柔仁好儒。见宣帝所用多文法吏，以刑名绳下，大臣杨恽、盖宽饶等坐刺讥辞语为罪而诛，尝侍燕从容言：“陛下持刑太深，宜用儒生。”宣帝作色曰：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎！且俗儒不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守，何足委任！”乃叹曰：“乱我家者，太子也！”
这里汉宣帝用“霸王道杂之”概括“汉家制度”，道出了自汉武帝至汉宣帝近一百年间占主流地位的政治思潮。这种政治思潮接续了汉初六十多年的黄老政治思潮，是与西汉鼎盛时期的社会现实相适应的。
“霸王道杂之”的“汉家制度”，作为一种政治思潮，既纠正了黄老政治过于放任的偏颇，又矫正了先秦原始儒学过于强调德治的缺陷，更避免了法家政治思想中赤裸裸的利害考量和“以法为教”“以吏为师”的非道德倾向，将法家的“霸道”和儒家的“王道”有机地结合在一起，较好地为西汉武、昭、宣三代的政治、经济改革提供了理论和舆论的导向，其进步作用是显而易见的。而这种“霸王道杂之”的治国理政理论，实际上为汉代以后历代封建皇朝所遵循，那些能够将“霸道”和“王道”结合起来，使二者取得平衡的皇朝，大都获得了较好的治绩，创造了“盛世”之局。
四 “改朝换代”
西汉自中期以后，由于以土地和奴婢问题为主要内容的社会危机日趋严重，农民起义接二连三地发生，使统治集团中的不少人也感到汉朝难以照旧统治下去。其中，维护刘氏皇统的一部分思想家和政治家提出了不少改革方案，希望通过调整政策达到缓和矛盾、挽救危机的目的。一部分对刘氏皇朝失去信心的思想家和政治家，则鼓吹通过易姓改制即建立一个新皇朝来摆脱危机。
面对刘氏皇朝的日益昏愦腐朽和劳动人民日益激烈的反抗，一部分儒生出身的地主阶级知识分子认为“汉德已衰”“气数已尽”，希望另有“贤德”的人来取代刘氏的帝位，以维护整个地主阶级的统治。就是当权的豪族地主和在经济上有很大势力的富商大贾也对刘氏皇朝失去了信心。他们希望通过一次和平的改朝换代以巩固地主阶级的统治。这样，在汉代中期以后，在朝野一部分人中便产生了“改制”的思潮。这种思潮与战国以来开始流行，中经董仲舒加以系统完善的“天人感应说”“五德终始说”和“三统三正说”结合起来，在舆论上产生了越来越大的力量和影响。
还在汉昭帝元凤三年（公元前78年），春秋学家、符节令眭弘就借泰山莱芜山南“大石自立”和昌邑与上林苑“枯柳再生”之事，上书朝廷：“先师董仲舒有言，虽有继体守文之君，不害圣人之受命。汉家尧后，有传国之运，汉帝宜谁差天下，求索贤人，禅以帝位，而退自封百里，如殷周二王后，以承顺天命。”[86]当时秉政的大将军霍光看到这个要昭帝自动下台让位的上书后，立即指使廷尉以“妄说妖言惑众，大逆不道”的罪名将眭弘杀掉。汉宣帝时，儒生出身的司隶校尉盖宽饶以其廉洁的品行和雷厉风行的政风赢得了朝野的赞誉。他见宣帝倚重刑罚，任用宦官，十分不满，上书指责宣帝“方今圣道浸废，儒术不行，以刑余为周召，以法律为诗书”，又征引《韩氏易传》，大胆提出了“让位传贤”的建议：“五帝官天下，三王家天下，家以传子，官以传贤，若四时之运，功成者去，不得其人则不居其位。”[87]当宣帝将其上书交朝中二千石以上官员讨论时，执金吾一口咬定盖宽饶是讽喻宣帝将皇位传给自己，当然是“大逆不道”。尽管有人出来为他说情，但盖宽饶最后还是落了个“引佩刀自刭北阙下”的下场。大概是眭弘和盖宽饶的惨死使后来人接受了教训，他们不再鼓吹“异姓受命”，改而宣传由汉朝皇帝自己来一次“再受命”，“再受命”显然可以使汉朝皇帝易于接受，但其中隐含的“汉朝气数已尽”的观念仍然时刻使他们面临杀头的危险。元帝在位时，以治《齐诗》闻名被征为郎官的儒生翼奉，曾多次为元帝推演灾异。有一次，他委婉地建议元帝用迁都的办法“与天下更始”：
今汉取天下，起于丰沛，以兵征伐，德化未洽，后世奢侈，国家之费当数代之用，非直费财，又乃费士。孝武之世，暴骨四夷，不可胜数。有天下虽未久，至于陛下八世九主矣，虽有成王之明，然无周召之佐，今东方连年饥馑，加之以疫疾，百姓菜色，或至相食。地比震动，天气混浊，日光侵夺。繇此言之，执国政者岂可以不怀怵惕而戒万分之一乎！故臣愿陛下因天变而徙都，所谓与天下更始者也。天道终而复始，穷则反本，故能延长而无穷也。今汉道未终，陛下本而始之，于以永世延祥，不亦优乎！[88]
元帝虽然没有接受他的建议，但因为他处处为汉祚的绵延献计筹策，也就没有责怪于他。汉成帝继位后，齐人甘忠可撰写了《天官历包元太平经》12卷，在其中鼓吹“汉家逢天地之大终，当更受命于天”。[89]他招收门徒，传授自己的学说。后来被中垒校尉刘向告了一状，结果以“假鬼神罔上惑众”的罪名下狱致死。但他的弟子夏贺良等人依然私下传授这套理论，哀帝建平二年（公元前5年），经司隶校尉解光、黄门侍郎李寻和甘忠可弟子、时任长安令的郭昌等从中说项，久病乱求医的汉哀帝召见了夏贺良。夏建议他“改元易号”再受命，说：“汉历中衰，当更受命。成帝不应天命，故绝嗣。今陛下久疾，变异屡数，天所以谴告人也，宜急改元易号，乃得延年益寿，皇子生，灾异息矣。”[90]哀帝决定试一试，于是下了“改元易号”的诏书：“惟汉兴至今二百载，历纪开元，皇天降非材之右，汉国再获受命之符，朕之不德，曷敢不通夫受天之元命，必与天下自新。其大赦天下，以建平二年为太初元年，号曰陈圣刘太平皇帝。”[91]过了一个多月，哀帝的宿疾如故，而因为建议被采纳而忘乎所以的夏贺良又提出更换当朝官吏的建议，遭到大部分朝官的激烈反对，哀帝也因其法术不灵而产生怀疑，下诏收回改制的成命，同时将夏贺良一伙交“廷尉杂治”。夏贺良及其党徒皆被冠以“执左道，乱朝政，倾覆国家，诬罔主上”的罪名遭到诛杀。夏贺良与汉哀帝共同导演的这幕“再受命”的闹剧仅仅一个多月就偃旗息鼓了。至此，通过刘氏皇帝自己“再受命”而改变运气，摆脱危机的希望也在不少人心目中破灭了。此后，人们转而把这种希望寄托在“易姓变号”的改朝换代上。恰在此时，在汉代政坛上新崛起的王莽成了众望所归的人物，不久就出现了由他导演的代汉立新的闹剧。