二、走向社会发展主义：发展型福利国家的多元理论探讨

发展型福利国家的理念是由联合国社会发展研究所（United Nations Research Institute for Social Development, UNRISD）组织的一个有关东亚社会政策的研究项目首先加以界定的。后来，这个项目的研究报告发展成为一部有影响力的论文集（Kwon,2005）。

发展型福利国家或福利发展主义（welfare developmentalism）的理念，植根于有关发展型国家或发展主义的文献中。在这里，发展主义是一种以促进经济发展为导向的政府施政理念和行动，其中产业政策的实施成为发展型国家的核心（顾昕，2014：93—98）。可是，发展型国家的发展政策不仅包括产业政策，而且也包括社会政策，其社会政策的取向是强调福利的民间性来源、降低民众对国家的依赖、将社会公正的追求从属于经济效率的考量（Goodman & White, 1998：17）。

简言之，发展型福利国家的最大特色是将社会政策从属于经济发展的目标。具体来说，除了注重教育、医疗之外，东亚发展型福利国家在社会保护方面注重对产业工人的社会保险，同时将社会救助局限于剩余主义的框架之中，而对普惠性的社会福利敬而远之。但随着经济发展水平的提高以及经济全球化给民众带来的社会风险加深，东亚各国和经济体政府在福利国家制度建设方面迈出了新的步伐，覆盖全体民众的新公共福利项目相继应运而生，尤其是全民健康保险和最低生活保障制度。

从一开始，社会政策学者是在贬义的基础上使用“发展型福利国家”或“福利发展主义”等字眼的，视之为社会政策发展滞后的集中体现。但是，随着福利体制中出现的新变化，东亚是否走出了福利发展主义，成为一个值得探索的课题。相关学者注意到，在欧美福利国家的发展中，有两个福利发展主义的主线特别值得关注：一是俾斯麦式福利国家理念，其本身就通过强调基于就业的社会保险而从属于工业化的发展战略；二是自20世纪30年代就在斯堪的纳维亚半岛出现的积极劳动力市场政策，其宗旨是帮助民众提升参与劳动力市场的技能。前者在社会政策学界是众所周知的，而后者则是联合国的相关组织早在20世纪六七十年代就加以推动的，而哈耶克主义的极力反对者、1974年与哈耶克同获诺贝尔经济学奖的冈纳·米达尔（Gunnar Myrdal）在此过程中发挥了举足轻重的作用。两种福利发展主义既有共同点也有不同点：共同点在于都具有生产主义取向，注重让社会政策发挥对经济发展的积极影响；不同点在于，俾斯麦式福利发展主义在社会投资上具有选择性，在福利提供上依赖于威权治理，而北欧福利发展主义在社会投资上具有普惠性，在福利提供上建基于民主治理（Kwon,2005：7）。

在发现福利发展主义实际上贯穿着福利国家的整个历史发展过程之后，国际文献对发展型福利国家的取向发生了微妙的变化。以往，北欧福利国家都作为福利体制的典范出现在众多崇尚社会民主主义的社会政策文献之中，其核心特征就是艾斯平-安德森所说的高水平的“劳动力去商品化”，即劳动力不依赖劳动力市场参与而获得收入的程度。但进入21世纪，北欧国家摇身一变，在社会政策文献中成为发展型福利国家的典范。2004年，联合国社会发展研究所发表长篇报告，对斯堪的纳维亚福利国家中发展主义经验进行了总结，并推荐给发展中国家。简言之，作为北欧福利国家的核心特征，普惠主义不仅能为各种各样的个人和家庭提供一个平等且较为体面的生活条件，而且也能为民众参与社会经济生活创造有利的条件（Kuhnle & Hort, 2004）。当一个社会的成员不再为衣食住行以及教育、医疗等基本需要而焦虑、狂躁甚至撕裂的时候，他们的追求自然转向了社会经济生活的高效、丰富、多彩。

在有关社会政策的国际文献中，探究所谓“发展型福利国家”或积极福利国家（active welfare state）（Berkel, Graaf & Sirovátka, 2011）、“发展型社会政策”“积极社会政策”（active social policy）（Mkandawire, 2001）等，是近三十年来的一个热点，正试图解决经济发展与社会发展如何相得益彰这一老问题。在这些理论中，相当一部分发源于对西方发达国家福利改革的研究。福利发展主义也吸纳了一些传统上一直被视为具有强烈新自由主义取向的社会政策理论，如工作福利（workfare）理论，强调以促进就业为中心的社会福利政策，推动福利的受益者参与劳动力市场（King, 1995）；如福利混合经济（mix welfare economy）或福利多元主义（welfare pluralism）理论，高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用（鲍威尔，2011）。值得注意的是，发展型社会政策的研究依然方兴未艾，上述理论迄今并没有得到充分的整合。这就为中国社会政策学者在中国福利国家改革与发展的实践中建立新的、完整的福利发展主义理论，开辟了空间。

在发达国家中，尽管各国政府的施政理念有所不同，但其共同点是将福利国家治理模式的改革纳入“积极社会政策”的框架。近年来，经济合作与发展组织（OECD）着力推动这一治理创新。所谓“积极社会政策”，是指一种全新的政策理念，即将各种社会项目的重心，从保障民众免受风险转向其能力建设，并且以更好的方式利用其能力。将积极社会政策作为施政主轴的福利国家，自然被称为“积极福利国家”，而那些将过去的消极社会政策转变为积极社会政策的改革举措，被称为“社会激活政策”（social activation policy）或“社会激活项目”（social activation programmes）。福利国家的这一改革取向，最终目标是召集并塑造“积极的公民”（the active citizenship），强化公民的责任感，通过积极参与和选择，将“消极的社会”改造为“积极的社会”。具体而言，在积极的福利国家中，福利体系应该重新定位，资格和援助方面不能慷慨，而且旨在促进人们工作的积极措施套替代消极的收入援助（OECD,1989）。

理念的转变具有巨大的威力。随着发展型举措的不断增加和改善，社会政策不再是消极的、保护型的措施，而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。较之传统的社会公正取向，福利国家的重建有了更加广泛的理论基础。至于积极的、发展型的社会政策林林总总，但归纳起来，主要有两方面：其一是加强医疗、教育和社会救助，从而强化福利领取者的人力资本，提高其参与劳动力市场和社会生活的能力；其二是通过鼓励性或者惩戒性措施，要求福利领取者接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持（咨询、信息提供等）、为他们提供法律援助等。

积极社会政策其实并非全新的理念。前文已述，在此概念提出之前，有关积极劳动力市场政策（active labour market policy）的研究和实践早已行之有年，其宗旨是将劳动政策的重心从失业保护转为就业促进（施密德、奥赖利、朔曼，2014），而积极社会政策无非是积极劳动力市场的一种拓展，其宗旨是将社会福利政策从收入支持的提供转为工作能力的培养。积极社会政策的框架将原来两个略有不同但颇多重叠的研究与政策领域整合起来，从而形成了社会激活的努力不再限于有工作能力的失业者和就业政策，而是从就业政策扩展到儿童政策、弱势人群政策、老年人政策等。

福利发展主义也好，积极社会政策也罢，其兴起的制度性前提条件是政府转型，即国家治理模式的创新。福利国家本质上是一种对社会经济生活实施广泛干预的政府形态。为了达成社会经济生活的协调与发展，治理机制无非有三：行政机制、市场机制、社群机制。在发展政治学和发展社会学中，我们常常用国家—市场—社会的三角关系来概述三种治理机制的关系。在新自由主义和新保守主义所批评的福利国家之中，行政机制无疑发挥着举足轻重甚至压倒性的作用，而国家对社会福利和公共服务从筹资、递送、评估到监管等各方面都大包大揽，自然会导致公共部门的日益膨胀和行政化，从而一方面对民间的社会经济生活空间形成挤压，另一方面对社会经济生活的高效、多样构成不利的影响。

有鉴于此，早在20世纪80年代，社会政策学界就兴起了能促型政府（the enabling state）的理念，探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设，来实现发达国家中福利国家的转型和治理创新，从而一方面完善社会保护，另一方面可以推动社会经济的发展（Gilbert & Gilbert, 1989）。能促型政府的理念很快就进入了美国智库的视野。美国民主党智库进步政策研究院（Progressive Policy Institute）在为克林顿政府出谋划策时提出：

新任政府必须以一种崭新的能促型策略取代社会福利。尽管福利国家的建立是以收入保障为目标，但一个能促型政府的建立则要以工作和个人增权为目标。首先，它应该帮助美国穷人发展挣脱贫困和依赖的能力，而且应该直截了当，一有可能就要避开政府官僚机构和服务提供者，将责任和资源直接交到我们要帮助的人的手中。（Marshall & Schram, 1993：228）

能促型国家的理念旨在颠覆传统的行政化福利国家理念，其具体内容包括三大理念性变革：

第一，社会福利或公共服务的供给侧从政府转向民间。在行政化的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共物品理论的僵化理解，即认为社会公益事业属于公共物品，而市场在提供公共物品方面会产生失灵，因此公共物品应该由政府提供。在社会主义国家的福利模式中，民间的福利组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建事业单位。

同行政化的福利国家相比，能促型国家采取某种市场化的路径从事社会福利。最为显著的区别在于，能促型国家拥抱“民间提供服务而国家出钱买单”的理念。事实上，自20世纪70年代之后，在发达国家，出现了社会服务和福利民营化的新趋势，学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”（private provision of public goods），从而打破了由于市场失灵公共物品只能由国家来提供的传统观念（Kemp,1991）。

第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。在能促型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利服务的个人和家庭提供税务优惠。

国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，其主要政策考量是为了增加社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病，从而更好地为福利的受益人服务（Gilbert, 2002：44—45）。

第三，从保护劳工向保护工作转型。国家逐渐减少普惠性的社会福利，而是采取种种目标定位的方法，把福利递送给最有需要的人（吉尔伯特，2004），或者在普惠主义模式中增加福利给付的条件，附设激励劳动力市场参与的奖惩条件。总而言之，劳动力非商品化的趋势逆转，出现了所谓的“劳动力再商品化”（Gilbert, 2002）。

除此之外，能促型福利国家还在其他若干方面与传统的行政化福利国家有所差别（参见表1）。限于篇幅，本文不再详述。

表1  行政化福利国家与能促型福利国家的比较

从表1可见，除了理念转型和政策变化之外，政策工具的更新也是福利国家治理变革的一环，更多可以引入选择与竞争因素的市场化政策工具，如代金券，得以发展起来。不仅如此，有关社会政策治理的研究还将重点从政策项目转移到政策工具。从这个角度来看，即便确定了项目，采用何种政策工具来实施项目也是重要的。关于政策工具的研究，也已经从传统的政策执行研究领域提升到治理转型的新研究领域（萨拉蒙，2016）。