一、发展型社会政策：福利国家促进经济与社会协同发展的可能性

福利国家是一个极易产生意见纷争的领域。三个在国内外都极为流行的观点与本文的主旨密切相关，有必要加以厘清，即：（1）福利国家是经济发展水平提高的副产品；换言之，注重经济发展应该放在政府施政的优先位置；（2）经济发展主义与社会发展主义是零和博弈的关系，即福利国家的建设只是一种社会财富的再分配，而再分配无助于经济发展；（3）国家与社会是零和博弈关系，福利国家的发展会挤压市场组织和社会组织的空间，从而不仅不利于经济发展，而且也不利于社会发展本身。

这三个观点相互关联，而第一个观点尤为根深蒂固，其产生的部分原因在于望文生义。很多人把“福利国家”理解为“有福利的国家”或“社会福利水平较高的国家”，诸如“新加坡已跨入‘福利国家’的行列”之类的报道，就是在这种意义上使用“福利国家”这个词（木易，1995：23）。但这种理解并非完全缘于望文生义，而是基于一种根深蒂固的认知，即只有在经济发展水平提高之后才谈得上福利国家建设；换言之，很多人认为福利国家是发达国家的专利。按照这种理解，中国自然谈不上“福利国家”，自然也就不存在“福利国家重建”的问题，顶多存在如何建设福利国家的问题。

“一个国家何时才能被称为福利国家呢（Asping-Andersen, 1990：18）？”要回答著名社会政策学者艾斯平-安德森提出的这个问题，取决于“福利国家”这个概念的定义。事实上，无论是在国际上还是在国内，人们在使用“福利国家”这个词的时候经常夹杂着自己的价值观。如艾斯平-安德森自己所说，最为常见的、教科书式的“福利国家”定义，是指“国家对于其公民的某些基本的一点点福利负有保障责任”（Asping-Andersen, 1990：18—19）。这一定义自然有着很大的含混之处，因为关于何为“基本”，不同时期、不同国度乃至不同社群都会有不同的看法。

其实，对于“福利国家”这个概念，完全可以有一种独立于各种价值观的界定。在此，“福利国家”是指一种国家形态，即对社会保护（social protection）或社会福利（social welfare）负有一定责任的政府；至于政府承担这一责任的边界和程度，则呈现变异性。按照这一理解，福利国家是普遍存在的，除非政府在社会保护上完全无所作为。即便是中华帝国，朝廷也在赈灾领域扮演积极的角色，因此可谓最低意义上的“福利国家”，至于荒政的好坏，即“中华帝国福利国家”的绩效，那是另外一个问题了（魏丕信，2003）。

当然，在国际文献中，“福利国家”的起源一般公认为19世纪末期的德意志帝国，但其滥觞被追溯到英国的“济贫法传统”（the Poor Law tradition）（Patriquin，2007）。1597年，伊丽莎白王朝统治下的英国议会通过了《济贫法》（The Poor Law），正式建立了公共财政支持下的贫困救助体系。基本上，“济贫法传统”乃是把公共救助的对象限定在“老弱病残”，也就是完全无法通过自身的努力而生存的社会成员（Brundage，2002）。然而，“福利国家”的正式出现和发展终结了济贫法传统：不仅仅是社会边缘群体，全体公民（甚至包括享有合法居住权的外国人）均有权成为国家福利的受益者。简言之，在福利国家中，享有社会保护成为每一个公民的社会权利（Dean，2015）。

可是，社会权利的边界也具有很大的漂移性，这意味着“福利国家既随时也随地而有所不同”（Powell，1999）。因此，福利国家中的福利提供水平也会有高有低。当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，取决于一个国家或地区的经济发展水平。而且，福利国家完全可以有不同的模式，最著名的分类当属艾斯平-安德森的三模式论，即自由主义型、法团主义型和社会民主主义型福利国家（Asping-Andersen, 1990）。后来，三模式论又被拓展为四模式论甚至五模式论（Arts & Gelissen, 2002：137—159）。这里特别值得注意的是，东亚地区的福利国家模式被界定为生产主义，其特色是社会政策附属于经济政策，福利国家服务于经济发展（Holiday, 2000：706—723; Kim, 2015）。这一模式与本节关注的发展主义社会政策密切相关。

进而，福利国家的建设也是一个永无止境的过程，政府、市场和社会在其中所扮演的角色，日益呈现多样化的格局，即便在发达国家也是如此（Hancké，2009）。众所周知，在20世纪70年代的石油危机之后，欧美福利国家的发展模式面临严峻的挑战，庞大社会福利开支被视为经济发展的负担。于是，上述的第二种观点，即福利国家阻碍经济发展论，日益流行开来。这种观点在意识形态上根源于新自由主义和保守主义，各种抨击福利国家的论述风起云涌。在抨击者们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群（社区）、市场和公民社会（慈善组织）（Tanner，1996）。长期以来，在人们的印象中，福利国家社会政策的实施，无非是财富的再分配，对某些人群实施了过度的社会保护，并不能直接促进财富的增长。于是，20世纪最后二十年，在西方发达国家的政策论说中，福利国家的收缩成为一时之选，即便是一向强烈捍卫福利国家的激进经济学家，也承认福利国家适度收缩的必要性（Drèze & Malinvaud, 1994：489—504）；而在发展中国家，社会政策的发展障碍重重，更不必说福利国家的建设了。

然而，福利国家缩减真可谓雷声大雨点小。一个有趣的现象是，在新自由主义的冲击下，全球各地的福利国家，尤其是欧美的福利国家，都在福利国家缩减的呼声中经历了多维度的改革（Piven，2015：2—9）。可是，无论福利国家的改革走向何方，欧美经济发达国家的政府在社会政策上的支出，即社会支出（social spending），基本上都没有下降（Pierson，2001）。

关于福利国家扩张和收缩究竟对经济增长会产生什么影响，国际学界开展了旷日持久的争论，也催生了大量经验性研究成果，但尚未得出具有共识性的结论。针对上述流行的福利国家阻碍经济发展论，很多经验研究成果提出了质疑。最响亮的质疑声莫过于美国社会经济史学家林德特（Peter H.Lindert）2004年出版的两卷本获奖巨著《增长中的公共部门》，此书通过分析详尽的历史数据和丰富的历史资料论证了一个具有冲击性观点，即一个国家社会支出的多寡（用其占GDP的比重来度量）对该国整体的经济发展水平有极大的促进作用（Lindert，2004）  ^注3。林德特此书所界定的“社会支出”，仅由基于税收的政府支出（tax-based government spending）组成，不包括通过受益者本人及其雇主缴费而形成的支出，即不包括社会保险（Lindert，2004：6—7）。

至于社会保险或较为狭义的社会保障对经济的影响，也有一些实证研究的成果。两位意大利经济学家在1999年发表的一篇文章中建构了一个模型考察社会保障、公共投资与经济增长的关系，显示给付水平与工资水平挂钩的养老金体系能为纳税人提供有利于增长的正向激励（Bellettini & Ceroni, 1999：796—819）。次年，他们基于61个国家跨国数据的分析发现，社会保障支出水平与经济增长的相关性本身在统计上并非总是显著的，但只要这种相关性出现，都是正相关，而且在社会保障体系相对不太发达的穷国，这种正相关更加显著；导致这种正相关性产生的机制，似乎在于社会保障对人力资本形成的正面影响（Bellettini & Ceroni, 2000：249—275）。

值得注意的是，有关福利国家与经济增长关系的研究，自变量多选用某种形式或类别的社会支出。然而，福利国家究竟是否构成经济增长的障碍，并不仅仅或者不主要取决于社会支出水平，而取决于福利国家中是否包含着不利于经济增长的激励结构。对这个问题，英国著名公共经济学家阿特金森（Anthony B.Atkinson）早在1995年发表的一篇论文中，就拨开了新自由主义和新保守主义话语所制造的重重迷雾。阿特金森指出，姑且不论福利国家在健康和教育领域的支出对人力资本增进的巨大作用进而对经济增长产生的正面影响，即便是饱受诟病的收入转移类社会支出，对于经济增长并非一定是障碍。关键在于福利国家中是否存在有损于经济增长的负激励结构，尤其是国家养老金计划是否会通过减少私人储蓄、压缩民间投资而不利于经济增长，以及这种不利影响，与私营养老金计划通过机构投资者对企业治理和成长的不利影响相比，是否更大（Atkinson, 1995：723—730）。

除了经济学界对福利国家阻碍经济发展论的质疑之外，国际社会政策学术界也自20世纪后期兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮，主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配，而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人（尤其是社会弱势群体中的成员）、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设，从而实现经济与社会的协调发展。福利国家发展主义论述兴起的更大学术背景，在于发展政治学和发展社会学中的基础性思维方式，从以往国家与市场、国家与社会的二元对立、零和博弈转变为相互增权、协同发展（Wang, 1999：231—249；　Evans,1997）。

关于发展型社会政策，最早的论述可追溯到美国加利福尼亚大学伯克利校区梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社会发展：社会福利中发展型思路》一书。在此之前，社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争，而梅志里在此书中则提出发展主义的新思路，主张超越这一争论，把家庭、社区、民间组织甚至市场力量（即营利性组织）、国家的努力，整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中，从而使社会政策与经济发展协调起来（Midgley, 1995）。　1996年，梅志里在一篇论文将其思想提炼，正式提出了“发展型社会政策”的概念（Midgley, 1996：59—74）。

2005年，梅志里和哈尔（Anthony Hall）合著了《为了发展的社会政策》一书，系统性总结了发展型社会政策的理念，即社会政策可以通过促进人的发展能力，提升人力资本，推动社会发展与经济发展的协同（Hall & Midgley, 2005）。　2006年，梅志里又发表了一篇论文，回顾了社会政策发展型模式（the developmental model of social policy）的学术史，并扼要阐述了发展型社会政策的理论和实践（Midgley, 2006：1—22）。

《为了发展的社会政策》的中译本由笔者组织翻译并审校，并在2006年出版时将书名意译为《发展型社会政策》（哈尔、梅志里，2006），对发展型社会政策成为中国社会政策学界的热点起到了助推的作用（郁建兴、何子英，2010：19—187）。　2011年，梅志里教授在一次国际会议中也曾向笔者表示，将此书书名翻译成与developmental social policy同义的“发展型社会政策”，正合其意。

值得注意的是，梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路，主要针对的是发展中国家。在他们看来，经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家，不能盲目追寻发达国家福利国家建设的既有道路，而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路；甚至在某种意义上，社会政策固然不必为经济发展让路，但必须有助于经济发展。唯有如此，社会发展才能具有可持续性。这一点对中国来说自然意义重大，笔者在上述《发展型社会政策》一书的“译者后记”中对此做出了如下评价：

社会发展或发展型社会政策的思路，超越了从扶危济贫甚至社会保护来看待社会政策的传统思路，着力探讨社会政策的发展型功能，亦即社会政策如何能够为改善民众的可持续性生计做出积极的贡献，从而直接推动社会经济的协调发展。……本译著无论是其有关发展中国家社会政策的丰富内容，还是其内含的“发展型社会政策”的思路，都是当今中国所迫切需要了解和掌握的新知。（哈尔、梅志里，2006：42）

但是，发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家，而是同样适用于发达国家，具有普适性。即便是在发达国家的福利国家建设中，也有发展型社会政策的要素，而且社会政策的发展主义传统是值得加以关注的宝贵经验（Dahl, Drøpping & Løemel, 2001：300—308）。笔者在《发展型社会政策》一书的“译者后记”中也指出了这一点。实际上，就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时，国际社会政策学术界呈现了百花齐放的态势，多种理论同时孕育成长，为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这其中，最为显著的当属“社会投资”（social investment）理论，把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费（Midgley,1999:3—21），不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用，而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的积极作用（Lister, 2004：157—181）。按照这一理解，运转良好的福利国家是一种社会性基础设施（social infrastructure），同实体性基础设施（physical infrastructure）一样，都是一个国家和地区经济健康与可持续性发展的保障（吉登斯，2000）。这一理论的兴起，超越了前述将福利国家视为纯粹社会消费和再分配的传统观点。

所有这一切都提示我们，福利国家建设的问题，对于中国来说，绝不应该成为一个可以回避的问题。事实上，中国正在建设一个福利国家（岳经纶、刘璐，2016：30—36）。只不过，中国的福利国家建设，一方面与经济发展水平的提高不相适应，呈现为福利水平普遍较低的境况，另一方面在制度变革和制度建设方面进展缓慢，导致国家、市场和社会在福利筹资、福利提供和福利监管各领域的边界不清和职能错位，既损害了公平也不利于效率。因此，中国福利国家的改革与发展理应成为中国发展模式转型的题中应有之义。中国的福利国家建设，亟待摆脱既有的行政化藩篱，亟待创新治理模式，亟待走上一条让行政机制、市场机制和社群机制相互融合、相得益彰的新路。走向发展型福利国家（the developmental welfare state），是可行的选择。