四 联邦宪法的内容分析
费城制宪会议实际要解决的是美国建国初期宪政体制转换的问题：即如何使美国从一个以州主权为主导的邦联式政治实体转化为一个以联邦主权为主导的民族国家式政治实体。这个转化需要解决三个关键问题：（1）确立联邦国家的权力基础和权力来源；（2）界定联邦（或中央）政府的权力范围，并建立对联邦政府权力的制衡机制；（3）界定联邦政府与州政府之间的权力划分。
联邦主权的基础与性质
对于联邦权力基础和来源的问题，制宪会议采用了一种创造性的方法来处理：启用“人民”（people）这个现实而又抽象的政治群体作为联邦政府的权力基础，转换了美国的国家性质。宪法的导言清楚地表述了这一转换：
当美利坚合众国成为由美国人民组成的“联邦”（Union）时，旧的邦联体制在理论上已被取而代之了。联邦与邦联的区别极其重要：邦联的基本构成单位是州，权力是由各州让与的，是一个联盟性质的政治实体；而联邦的基础是人民，权力直接来自人民，联邦不再是州的联盟体，而是一个统一的民族国家（nation-state）。由于联邦具有了新的权力基础，其政府目的也就得以扩展。联邦不再是一个调节各州关系的机构，而具备了自己的使命，包括“树立正义”和“促进公共福利”等。
我们应该注意到，在制宪会议的辩论中，麦迪逊和汉密尔顿等力主建立中央权威的制宪领导人极少使用“民主”（democracy）一词，在谈到政体时，他们经常使用的词汇是“共和政体”（republican form of gov-ernment）或“共和传统”（republican tradition）等。至于什么是共和政体的内涵，并没有人作详细的定义。将人民作为联邦政府的权力基础是在讨论国会众议院的选举方式时提出的一种设计，目的是使国会拥有独立的、不受州控制的立法权。正如麦迪逊所说，联邦和各州政府的权力“都是从美国人民那里衍生出来的”。[147]但这个为解决现实问题的设计却有深远的意义，它扩展了“人民”这个群体具备的政治功能，使“人民主权”（popular sovereignty）或“主权在民”的思想从抽象的观念变成了现实。
然而，对绝大多数代表来说，制宪会议的目的不是建立一个流芳百世的民主政府体制，事实上，制宪会议的大多数代表并不真心欣赏现代意义上的民主。他们关心的更多的是如何建立一个有效力但又受到约束的政府。代表们既想建立一个有足够权威的中央政府，又要竭力保护各州已经拥有的重要权力；他们既希望联邦政府的权威得到有效的施展，但又要防止不同利益集团对政府权力的垄断；他们既反对贵族或寡头政治，又害怕简单无序的“暴民政治”。正因为有这些忧虑，1787年的宪法格外注重权力的分割与制约。可以说，建立一个有效和有限的联邦政府是当时这部宪法的核心。
联邦权力的横向分割
在政府权力的制约方面，联邦宪法采用了在同一体制内对政府权力进行两向分割的做法，首先在联邦政府的层次上依三权分立的原则对中央政府的权力进行横向分割，同时又对联邦和州政府的权力进行纵向分割。根据宪法，联邦政府由立法（国会）、执法（总统）和司法（联邦法院）三部分组成，三权相互独立却又相互制约。所有的立法权属于国会；国会由参众两院组成，参议院议员由州立法机关选举，每届任期6年，名额各州相等；众议院议员由各州选民直接选举，每届任期2年，名额依各州选民人数按比例而定，大小州议员名额因州人口数量不等而不同。两院代表虽都来自州，但在利益代表上有重要区别，参议院在功能上代表各州的利益，众议院则代表各州选民的利益，两院可相互制约。虽然两院对所有法案有同等的表决权，但它们分别独享某些权力，如众议院享有联邦预算提案权（参议院只能批准或拒绝，不能修改），但参议院拥有审查和认可联邦最高法院大法官的资格的权力；众议院可对总统定罪并作出是否弹劾总统的决定，但弹劾的审判则只能由参议院来进行。国会虽有权通过任何法律，但所有的法律需在两院通过后经总统签字方能生效。如总统否决某一法案，法案将回到国会，由两院以各自三分之二的多数再次通过后，方能生效。
总统为联邦政府最高执法官，负责执行法律，统率联邦所有武装力量（在紧急情况下，还有权将各州的民兵[148]转换为联邦军队），但总统也分享立法权：一方面总统有权建议国会立法，另一方面，总统可通过行使否决权在一定程度上阻止他反对的法案变成法律，或迫使国会进行修改。总统代表美国处理外交事务，任免驻外大使，签订协约，但他无权向外国宣战，签订的重要国际条约也必须由国会参议院批准才能生效。总统有权任命联邦法院（包括联邦最高法院）的法官和重要的外交官员，但所有任命须经参议院认可，如果参议院反对，总统只能重新提出新的任命，直至参议院接受为止。由此可见，行政和立法部门对司法部门皆有一定的钳制功能，但宪法同时又规定，联邦法官一旦得到任命，只要不违反联邦法律，可任职终身，而且他们有权审查联邦法律而不必顾及总统或国会的意见，反过来对行政和立法部门形成一定钳制。宪法之所以对中央政府的权力作如此繁琐细致的划分，目的是为了防止国家大权轻易落入某一派别或某一利益集团手中。从另一个角度来看，这样的分权也是对传统的欧洲“混合政府”分权理论的一种极有创意的改进。
联邦权力的纵向分割
宪法对权力的纵向分割是通过所谓联邦制的设计来完成的。人民主权原则的确立使联邦政府成为了名副其实的主权政府，国会也因此得到了许多前所未有的权力。联邦宪法的第一条第八款列举了一系列国会权力：国会有权征税、管理州际和国际商业贸易、制造和发行货币、举债、管理破产、推动和保护科技发明（建立全国性的专利管理制度）、建立全国性的邮政服务和道路、组建联邦最高法院的下属和联邦低等法院、打击海盗和其他公海犯罪、对外国宣战、征集军队、建设海军、为镇压内乱征召民兵等。联邦宪法特别明确规定，为实施上述的国会权力和执行宪法赋予联邦政府的其他权力，国会有权制定一切“必要的和适当的”（necessary and proper）法律。在宪法第四条中，宪法赋予国会接纳新州、管理和处置联邦拥有的土地（指13个州共同拥有的土地，不是指各州的土地）的权力。在这一条中，宪法宣称联邦政府将“保证本联邦内各州实行共和政体”，保护州免遭入侵，并应州的要求平定内乱。所有这一切都是《邦联条例》不可企及的。宪法给了国会极大的权力，尤其是“必要的和适当的”权力条款，等于给了国会制定任何法律的权力。
但联邦政府的权力并不是无止境、无限制的。宪法的第一条第九款对国会不能拥有的权力也作了明确规定，包括国会不能在联邦宪法生效后20年内立法禁止进口奴隶的贸易（在奴隶制问题上的三大妥协之一），不得在和平时期中止人身保护令状特权[149]，不得通过任何剥夺公民法庭审判权的法律[150]，不得通过任何追溯既往事实或行为（包括在事后看来是犯罪的事实或行为）的法律[151]，不得向州输出的货物征税，不得在商业或税收和港口管理上采取歧视政策（即给予一州比其他州更为优惠的条件），不得在没有通过法定的财政拨款法案的情况下从联邦财政提取任何款项，一切国家财政报告和账目须定期公布，合众国不得授予任何人贵族爵位，国家公职人员和雇员不得在未经国会同意时接受任何外国赠予的礼物、俸禄、官职或爵位。
与此同时，宪法明确规定了各州不能拥有的权力。宪法第一条第十款规定，任何一州都不得与其他州或外国缔约或结盟，不得颁发捕获敌船的命令，不得自行铸币、发行纸币或使用金银币以外的其他物品来偿还债务，不得通过剥夺公民法庭审判权的法律，不得通过追溯既往事实和行为的法律，不得通过任何损害契约义务的法律，不得向任何人授予贵族爵位，不得未经国会的同意对进口或出口货征收关税，各州征得的关税和输入税的利润将上缴联邦国库，各州未经国会同意不得征收任何船舶吨位税，不得在和平时期保留军队或战舰，不得在没有遭到实际入侵的时候进行战争等。
除了建立中央政府和联邦制外，宪法还对其他有关问题做了规定。宪法第四条对州际关系作出规定，要求每个州须充分信任和尊重他州的法律、文件和司法程序，各州公民享有其他州公民的一切特权和豁免权。这项规定实际上间接地将各州的公民资格转换成为联邦公民资格。宪法第四条还规定各州有义务遣返他州逃往本州的罪犯，包括逃跑的奴隶。宪法第五条规定了宪法的修改程序：宪法修正案可由国会提出，但需经两院三分之二议员的同意（其他议案只需简单多数的同意）；宪法修正案也可由三分之二以上的州以修宪大会的方式提出，但无论何种方式提出，宪法修正案须经联邦四分之三的州的立法机构或四分之三的州的制宪会议的批准才能生效。宪法的第六条承诺合众国将继承邦联时期的一切法律和债务，确定了联邦对邦联的取代。
宪法第六条还宣布，联邦宪法和依宪法制定的一切联邦法律以及联邦政府签订的一切条约，都是美国的“最高法律”（the Supreme Law of the Land），要求各州法官接受宪法约束，并在州宪法与联邦宪法相抵触时，以联邦宪法为准。此条还要求各州和联邦政府的一切议员和行政、司法官员在就职时必须宣誓效忠联邦宪法，并规定不得以宗教信仰作为担任联邦官职或公职的必要条件。
制宪会议遗留的问题
宪法在许多方面建立起了一个新的中央权威，但并没有完全摆脱邦联体制的影响。从联邦与州的权力划分中，我们可以看出，宪法在力图建立新体制时，仍然保留了邦联体制的重要内容。联邦政府所拥有的权力实际上都是与州际利益有关的权力，如征税权、外事权、战争权和州际贸易管理权。而州被限制的权力大多也是其无法行使的权力。最重要的是，州仍旧拥有对本州人民和他们的权利进行直接管理的权力。各州人民选举国会议员和总统选举人的资格仍由各州来决定，联邦并无统一的规定。也就是说，联邦宪法虽然声称其权力的基础和来源是美利坚合众国的“人民”，但谁是“人民”——准确地说，谁是“选民”——的问题仍然由州政府说了算。联邦宪法保证联邦和各州的政府必须是“共和形式的政府”，但“共和”的内涵和表现方式却是由各州来自行界定。同为美利坚合众国的“人民”或“公民”，13州人民在政治权利的享有方面并不统一，可谓“一国多制”。直到19世纪上半叶，在政党政治的推动下，各州对于白人男性成年公民的政治权利的规定才趋向统一。联邦宪法对联邦“选民”资格界定的直接介入则是在美国内战之后才出现的，通过第十五条宪法修正案（1870）、第十九条宪法修正案（1920）和第二十四条宪法修正案（1964），分别禁止各州以种族、肤色、性别和人头税的缴纳作为理由剥夺联邦公民的选举权，并通过第二十六条宪法修正案（1971），将联邦公民行使选举权的最低年龄从21岁降低至18岁。
此外，虽然宪法对联邦政府拥有的权力作了颇为详细的规定，但对州应该拥有、而且不受联邦政府控制的权力，宪法却没有一一列举。联邦与州之间的许多关系并没有得到完全明确的界定，虽然宪法规定了联邦法为最高法，但对州违背宪法后应如何处置，州是否有权退出联邦等问题均无规定。宪法也没有明确阐述联邦公民的资格，只是笼统地将各州公民转换为联邦公民，没有考虑各州的公民资格要求有出入，关于公民的权利，宪法没有专门的条款，而只是以限制国会和州的权力的方式，间接提出对几项传统的普通法权利的保护。如联邦宪法第一条第九款中规定，除在发生反叛和外敌入侵的情况下，人民享有的“人身保护令状特权”不得被中止；第三条第二款规定，除弹劾外，所有罪行的审判都必须以陪审团制的方式并在罪行发生的当地进行；第四条第二款规定，一州公民享有他州公民拥有的所有特权和豁免权。宪法最大的疏漏是没有说明哪一个政府部门有权解释宪法。这些问题有的会在宪法批准的阶段得到改正（如对公民权利的保护问题），有的则需要在宪法进入运作之后才能得到改正和补充（如司法审查原则的建立）。这些疏漏也说明，制宪会议当时追求的最主要目标并不是建立一个十全十美的制度，而是挽救联邦的生存。尽管有这些疏漏和缺陷（有的缺陷是相当严重的），联邦宪法的创造性是不能低估的。