三 联邦宪法的制定
新体制要解决的核心问题是如何建立一个既有足够权威来保护和发展各州的共同利益、但又不损害各州主权和人民权利的全国性政府。这对当时美国的政治领袖们来说是一个极大的挑战。邦联的历史说明，将美利坚联邦的利益置于各州的意志之下只能导致各州联盟的毁灭，但要建立一个在主权方面高于各州的联邦政府又是极其困难的，因为根据《邦联条例》，任何对于条例的修改都需13州的一致同意。在1787年联邦制宪会议前，一些州曾采取行动，要求修改《邦联条例》，但均因得不到多数州的支持而失败。如在1782年，在亚历山大·汉密尔顿的推动下，纽约州议会曾要求修改《邦联条例》，马萨诸塞附议表示支持，但其他州没有响应。
1785年，弗吉尼亚和马里兰为了解决两州间的商业和内河航运纠纷，签订了和约。马里兰同时建议，为解决地区州际商业纠纷，召开一个包括特拉华和宾夕法尼亚在内的大范围的协调会议，弗吉尼亚则提议邀请邦联内所有州召开一个有关州际商业贸易政策协调的会议。1786年9月，协调会在马里兰的安纳波利斯召开，在被邀请的9个州中，仅有5个州派出代表参加会议。但汉密尔顿和弗吉尼亚的詹姆斯·麦迪逊立即抓住这一机会，建议次年（1787）5月在费城召开一个新的会议，对《邦联条例》进行修正和补充，使其能够应对邦联面临的紧急状况。马萨诸塞发生的“谢斯反叛”显然对各州呼应汉密尔顿和麦迪逊的提议起了意想不到的推动作用，邦联内的绝大多数州都同意派代表出席会议。汉密尔顿和麦迪逊也没有想到这次会议竟然成为了后来的联邦制宪会议。
费城制宪会议的召开
1787年5月25日至9月17日，联邦制宪会议在费城举行。这是美国历史上最重要的事件之一，会议产生的美国联邦宪法对于美国乃至后来世界政治的发展都有深远和独特的影响。这次会议原本是为修改《邦联条例》而开，但后来却成了一个重新设计美国政府体制的机会，从中产生了一个新的联邦制的政府设计。
参加费城制宪会议的代表共有55人，来自12个州。罗得岛的代表没有参加。55人中最终有39人在宪法上签字，其他16人因不接受宪法或提前离开了会议而没有签字。在签字的39人中，大部分人出身名门世家，生活富足，受过良好的教育，经历丰富，在殖民地和革命时期曾扮演过重要的领袖角色。[101]他们中有33人曾经是大陆会议（Conti-nental Congress）或邦联国会（Confederation Congress）的成员，6人曾在《独立宣言》上签字[102]，4人曾参与制定并签署了《邦联条例》[103]，至少有7人曾经主持或直接参与过独立后各州的制宪会议。[104]显然，这是一个政治经验十分丰富的群体。就职业背景而言，39人中的大部分同时从事多种职业，有6人是土地投机商人，11人从事大规模的证券投资商业活动，11人拥有实行奴隶制的种植园，小农场主为数不多，只有9人依靠担任公职获取主要经济来源。至少有22人曾经是律师或接受过法律训练，至少有14人担任过法官的职务。虽然大部分人出生在北美，但他们中至少有三分之一的人曾在联邦内不同的州居住或工作过，并有在国外生活或学习的经历。除极少数人是自学成才外（如本杰明·富兰克林），其余人都接受过在当时看来是最正规的教育，有一半的人拥有美国本土大学或欧洲大学的学位，有的还有拥有高级学位。39人的平均年龄约45岁，年龄最大的是来自宾夕法尼亚州的富兰克林，当年81岁，最年轻的则是来自新泽西州的26岁的乔纳森·戴顿。[105]参加制宪会议的55人中，30岁以下有3人（占会议代表总数的5%），30—39岁的有17人（31%），40—49岁的有21人（38%），50—59岁有7人（13%），60岁以上的有7人（13%），其中年富力强者（30—59岁）占会议代表总数的80%以上。在55人中有两人——乔治·华盛顿和詹姆斯·麦迪逊——后来成为美国的第一任和第四任总统，5人——约翰·拉特利奇、詹姆斯·威尔逊、约翰·布莱尔、威廉·佩特森和奥利弗·埃尔斯沃思——将成为联邦最高法院的大法官，至少11人将一次或数次当选为州长，至少27人将一次或数次当选国会议员。这个群体不仅熟悉当时欧洲的政治理论，尤其是启蒙运动前后的分权和社会契约理论，而且对“光荣革命”以来英国宪政的发展十分重视。他们中有多人同时又是大财产（包括奴隶财产）的拥有者，因此对于个人权利和财产的保护问题十分敏感和关切。
担任会议主席的华盛顿虽然在理论上并无独到的见解，但他因在独立战争中功勋卓著而享有崇高的威望，他在会议前表明的建立联邦权威的观点也备受尊重，他的出席将制宪会议的目的与美国革命的主题联系起来，为会议奠定了一种精神基础。81岁高龄的富兰克林早在殖民地时期就已经成为美国人的骄傲，他在会上言语不多，但在关键时候提供经验之谈，为团结各派力量起了积极的作用。同是来自宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊是当时美国立宪理论的专家，对世界上各种体制的政府形式了如指掌，他同时也是一个激进的“国家主义者”（na-tionalist），坚决主张建立一个具有崇高权威的中央政府。来自纽约的年轻律师汉密尔顿虽只有31岁，却也是独立战争的参加者，他能言善辩，坚决反对简单形式的民主政体，力主在美国建立中央集权型的共和政府模式。
尽管制宪会议上精英如云，会议的核心领导人物却是麦迪逊。这位年仅36岁的弗吉尼亚代表，曾在新泽西学院（普林斯顿大学的前身）学习过，参与过弗吉尼亚独立的文件起草，并出席过邦联国会。他在制宪会议期间不仅负责起草了许多重要的决议和文件，而且在会议之前和期间，阅读了大量欧洲启蒙运动时期的哲学、自然法、政治史、经济学和科学书籍（开会期间，他还特意随身带了大量书籍以备参考），每当辩论陷入僵局时，他往往能够引经据典，以丰富的学识和敏锐的见解说服各方。尽管麦迪逊本人主张建立一个有权威的中央政府，但他也充分尊重不同的意见，并积极寻求妥协的出路。[106]同时，麦迪逊自始至终地出席了整个会议，并以第三人称对会议的辩论和表决作了详细记录。他的记录后来成为研究制宪会议的权威文献。
制宪会议的进程与试图解决的主要问题
制宪会议的进程分为三个阶段。从1787年5月25日至6月19日，会议代表先就联邦新宪法的提议（此时也可将这些提议看成是对《邦联条例》的修改意见）在不同的委员会里逐条辩论和修改，形成委员会草案。从6月19日至7月26日，召开全体会议，对各委员会提出的宪法草案逐条进行大会辩论和表决。此后，会议指定一个五人委员会处理遗留的问题（包括悬而未决的总统选举的方式），并对整个宪法草案进行归类和整理。9月6日后，由一个专门委员会对原则上通过的宪法定稿进行文字润色。加工后的宪法草案于9月12日交与大会讨论，并作最后的修改。9月17日，制宪会议对宪法进行表决，并将通过的宪法草案送至纽约的邦联国会，由其交与各州批准。
制宪会议一开始花了两天时间讨论程序问题。为了确保会议进行顺利和产生权威性的结论，代表们决定建立三条会议纪律和程序：（1）会议以闭门方式举行，以保证与会者能够做到畅所欲言；（2）所有问题的议决必须以州为单位来投票；（3）投票的结果以当时在场的州的总数的大多数（the majority of the states present）的意愿为准，也就是说，这个在场的多数有权决定任何问题。事后证明，这些程序对于会议的成功极为重要。在会议上，代表们不受外界政治的干扰，对重大问题进行充分和详尽的辩论，各种意见都得到了表述的机会，这种坦率的辩论营造了一种协商和妥协的环境，对后来制宪的成功具有非常重要的意义。
从表面上看，制宪会议要解决的主要问题是如何增加中央政府的权力。实际上，为了建立有效的中央政府，制宪会议必须解决其他一些更为深层的问题。首先，中央政府必须拥有高于各州的权威，必须改变《邦联条例》下几个甚至一个州就能控制其权威的状况。但是，中央政府权威的来源何在，这是一个需要从理论和现实操作两方面解决的问题。其次，如果中央政府的权威来自各州，或者说，中央政府的权力是通过各州的让权而取得的，又将涉及另外两个新的问题：一是各州对其让与的权力是否拥有最终的控制或收回的权力，二是人口、面积和财富均不相等的各州在中央政府中是否应该享有同等的代表权。再者，如果说中央政府的权力来源超越了各州（政府）的约束，直接来自于另外一个权力源（如美国各州的“人民”），那么，是不是各州所有的人民都将超越州的范围而组成一个具有统一的政治权利的“人民”，能够直接参与中央政府的组建和运作？如果是这样的话，各州政府的权威何在？中央政府与各州政府之间在主权上应是隶属、平行还是分享的关系？中央政府的意志如何能够得到各州的承认并通过各州的政府机器得以贯彻？此外，各州在制定州宪法时，对州政府的权力作了种种限制，其目的在于保护州内的“人民”（尤其是有产者）的权利；但是当一个高于州的新的中央政府产生时，这个政府完全有可能以超越州宪法和政府的方式，侵犯各州和各州人民的利益，当面对中央政府滥用权力的可能和行为时，州和人民如何能够对其进行有效的钳制，这显然也是一个十分重要的问题。所以，制宪会议的任务远远不是修补《邦联条例》，而是建立一个新的国家体制。
关于联邦政府性质和联邦主权归属的辩论
会议一开始便针对如何增强中央政府权力的问题进行讨论。弗吉尼亚的代表首先提出了一个方案，称之为“弗吉尼亚方案”（The Virgin-ia Plan）。这个方案是由麦迪逊起草的，由埃德蒙·伦道夫提出，其原型参考了当时的许多州宪法。弗吉尼亚方案建议，在美国建立一个真实意义的国家政府，政府由立法、执法和司法三部门组成；立法机关由两院组成：一院的议员由人民直接选举，议员人数根据各州人口总数按比例分配，另一院议员由前一院的议员选举产生；新的联邦国会“将拥有邦联国会享有的一切权力，并有权在一切各州无法单独立法的事务中行使立法权”；该方案还建议，联邦国会有权否决各州与中央政府宪法相违背的法律，并在州不履行其职责和义务的情况下，征召联邦军队，强制其履行职责。该方案同时提出，联邦执法机关首脑将由国会选出，最多只能任职一届，负责执行联邦法律；联邦司法机关由两层法院组成，其成员也将由国会任命，司法机关将有权审理一切涉及海盗、公海事务以及州际公民权利的案件。此外，该方案还规定了接受新州加入联邦的程序，提出了联邦政府必须“保证在联邦内各州实行共和形式的政府”的原则，要求各州必须宣誓支持（新的）联邦条款，并提出将《邦联条例》的修改条款交由各州人民批准。[107]
弗吉尼亚方案包括了后来联邦宪法的几条重要原则，如联邦政府立法、执法和司法三权分立，国会拥有最高立法权，宪法必须由人民批准，联邦政府有权强迫州遵守联邦宪法，以及在全国实施统一的共和政府体制等。但该方案在宪政思想上，仍然遵循当时州宪法的模式，将立法权看成是至高无上的。显然，它的目的很单一：解决现存联邦体制的弱点，在不损害州政府原有权力的基础上，建立一个有权威的全国政府，赋予其解决各州无法解决的问题的权力，两者各司其政，互不干涉。
弗吉尼亚方案提出的第二天，宾夕法尼亚州的古维诺尔·莫里斯建议推迟该提案的讨论。他认为在决定全国政府的权力和构造之前，制宪会议必须先解决一个更为基本的问题：即全国（或中央）政府的权力基础和来源。莫里斯说：“一个仅以邦联形式组成的联邦（a Union of the States merely federal）是不可能完成《邦联条例》提出的各种使命的，由具有独立主权的各州签订的任何协约都不足以完成这些使命。”莫里斯指出，在邦联所有的政治实体中，“只应有一个唯一的最高权力”，唯有建立一个由“享有最高权威的立法、执法和司法部门”组成的“全国性的政府”（a National Government），《邦联条例》的致命弱点才可得以消除。[108]
在接下来的辩论中，莫里斯对“联邦最高政府”（Federal Supreme Government）和“全国最高政府”（National Supreme Government）两个概念作了区分。他说：前者指的是“一个仅仅基于结盟各方良好信誉之上的契约性同盟体”，而后者本身就已经是一个具备了“完整的运作功能和具有（内在的）强制性的”的政府。莫里斯认为，在美利坚联邦中，最高权力应掌握在全国政府而不是州政府手中。[109]莫里斯提出的这一原则得到了在场8个州中6个州（马萨诸塞、特拉华、南卡罗来纳、北卡罗来纳、弗吉尼亚和宾夕法尼亚）的支持，纽约州因内部意见分裂而弃权，只有康涅狄格投了反对票。
莫里斯提案的意义十分重大，因为它确立了联邦主权的独立性和崇高性的原则，奠定了美利坚合众国的主权基础。在这一原则指导下，制宪会议的任务将不再是修补旧的《邦联条例》，也不再是讨论如何协调各州的主权问题，而是为一个新的、具有统一主权的国家制定一部基本法。
莫里斯原则仅仅建立了联邦主权崇高性的原则，但这个原则如何通过具体的政府设计来体现，仍是未知数。事实上，当制宪会议代表开始讨论弗吉尼亚方案时，他们才意识到他们在联邦政府应该如何组成，应拥有什么权力，以及如何拥有这些权力等问题上存在着巨大的分歧。在近两个半星期的讨论中，制宪会议代表对弗吉尼亚方案进行了逐条辩论。他们讨论了如何选举议员、分配议员名额、选举法官、确定议员和法官的任期年限，以及如何选举执法部门首长等诸多问题，但最终还是未能接受弗吉尼亚方案。主要困难在于：该方案中提出的国会组成方式不能为制宪会议所接受。康涅狄格的罗杰·谢尔曼反对国会议员由人民直接选举，认为联邦国会的议员应由各州指派，因为州政府是人民的主体政府，而联邦政府的作用是通过州来体现，对于各州的人民来说，联邦政府是次要的，人民对于联邦政府的参与主要通过选举州议会的方式，由本州人民选出的州立法机构有权在联邦政府中代表本州人民。[110]
弗吉尼亚的乔治·梅森反驳了谢尔曼的说法。他指出，弗吉尼亚方案中的中央政府与《邦联条例》下的中央政府在本质上是不同的，前者的权力基础是人民，所以其代表应由人民来直接选举。梅森强调，根据共和政府的原则，国会代表的先决条件“是他们必须至少同情他们所代表的人民的要求，应该想他们之所想……而且甚至应该居住在人民中间”。[111]
谢尔曼和梅森代表的两种意见实际上反映了制宪会议代表对新联邦体制的不同理解。这种分歧的背后还存有现实的政治考虑。如果联邦国会由人民直接选举，人口众多的大州（如弗吉尼亚）则可能在国会中获得较大的发言权（或代表权），这种情形自然是康涅狄格这样的小州所不愿看到的。因此，小州的代表不赞成建立一个过于强大的全国政府，认为联邦国会的权力太大会危害人民的自由，因而希望启用州主权的理论来限制中央政府。事实上，所谓大州与小州之间的划分并不十分严格，根据南卡罗来纳州的代表查理·科茨沃斯·平克尼在1788年的统计，美国13州的人口总数为250万人左右（其中包括近52万黑奴）。人口总数在10万以下的有3个州，分别是特拉华（3.7万）、罗得岛（5.8万）和佐治亚（9万）；人口总数在10万以上的10个州依次为：新罕布什尔（10.2万）、新泽西（13.8万）、南卡罗来纳（15万）、北卡罗来纳（20万）、康涅狄格（20.2万）、纽约（23.3万）、马里兰（13.8万）、马萨诸塞（36万）、宾夕法尼亚（36万）和弗吉尼亚（42万）。[112]在代表权问题上，大州与小州的对立比较明显，但如同后面的讨论将要指出的，州面积的大小和人口的多少并不是州际利益冲突的唯一原因。
对于弗吉尼亚方案的起草者麦迪逊来说，新联邦政府设计中的基本原则应是防止派别组合的利益集团控制甚至垄断政府。他认为，国会两院中至少应有一院要由民选产生，这样既符合代议政府的原则，又可避免州在联邦政府内组成特殊利益集团。麦迪逊认为，在任何社会中，都有不同利益的存在，而且在多数利益联合起来的时候，少数派的利益就要面临危险，在共和体制下，多数派当政的机会更多；为了防止政府为某一派别或利益集团控制，“唯一的补救办法”就是以毒攻毒，即“将（参与政府的）范围扩大，将社会分割成众多的利益和派别组合，多到任何一种派别如果不同时分享全体或少数派的利益就无法组成（一个具有有效意义的）多数的程度，多到多数派虽然分享同样的利益但却不可能（轻易）联合起来去追求那种（共同）利益的程度”；只有这样，派别的“邪恶”才能被摈除。[113]显然，麦迪逊的用意是通过扩展和增加政治运作的层面和渠道来减少派别的影响，削弱个别多数派垄断政治的可能性，从而使少数派的利益得到保护。
但小州的代表却坚持认为弗吉尼亚方案只会损害小州的利益，要求利用传统的平等代表权的方式来解决国会代表权的划分。6月15日，对弗吉尼亚方案的辩论陷入僵局后，来自新泽西的威廉·佩特森提出了一个代表小州利益的变通方案，即所谓的“新泽西方案”（The New Jersey Plan）。这个方案提出：坚持现有的邦联政体，尊重各州主权，各州在国会仍只有一票的投票权。但该方案提出了几项重要的改革措施：全国（联邦）政府应有直接征税的权力，增设由立法机关选举的全国行政执法部门，建立由行政首长任命的联邦最高法院，各州必须服从国会的税收分派，国会有权管理关税、海关、贸易和邮政。
新泽西方案最重要的建议是：“联邦政府的一切法律……及所有由联邦政府授权签订或批准的条约都将是各州的最高法（the Supreme law of the respective States）。只要这些法涉及各州和它们的公民，联邦法就对该州具结效力。当州法与联邦法有冲突时，州法院必须裁定以联邦法为准；在遇到州不尊重联邦政府的决定时，联邦政府有权调动各州民兵，强迫不守法的州遵守联邦法。”[114]这个法案无疑是支持建立一个具有极大权威的全国政府的，但它坚持中央政府的建立和其功能的发挥必须由州来控制。在坚持州权是神圣的、平等的、不能被削弱和让与的同时，该案又确立了联邦法是最高法的原则，后者无疑具有十分激进的宪政意义。
在某种意义上，新泽西方案对弗吉尼亚方案的基本思想予以了支持，并将莫里斯提出的关于联邦政府权威具有崇高性的原则加以法律化和具体化了。新泽西方案的这些重要建议最终都将写进联邦宪法，但在主张建立全国政府的代表们的眼中，该方案不过是《邦联条例》的翻版。汉密尔顿对此发表了长篇议论。他认为，联邦政府是一个统一的政府，必须拥有“完整的主权”，如果各州在联邦政府中有平等代表权，联邦政府实际上就不会有任何权力。他坚信，两个主权体是不能在同一（政治实体）范围内同时存在的（Two Sovereignties cannot co-exist within the same limits），所以“为了保存自己，联邦政府必须吞掉州的权力，否则它将被州所吞食”。[115]在大州的反对下，新泽西方案也遭到了否定。
小州方案虽遭否决，但小州却由此而知，没有他们的支持，大州的任何提案都休想通过。于是双方都力图在以集权的中央政府为基础的和以州主权为基础的两种联邦制之间寻求一个可以妥协的方案。这显然是十分困难的，因为问题的实质是如何定义和区分“联邦”（Union）和“邦联”（Confederation）。
事实上，这两个概念的使用在当时也很混乱，在《邦联条例》中，两者被交换使用。在弗吉尼亚方案中，“联邦国会”一词是用“National Legislature”来表述的，在新泽西方案中，“联邦首脑”一词用的是“Na-tional Executive”，但“联邦司法”一词却用的是“Federal judiciary”。理论上，制宪者们面临一个进退两难的局面：如果承认州为具有完全主权的政治实体，联邦就不能具有最高主权，也不能通过具有最高法律效力的法律；如果不建立一个具有主权的联邦政治实体，各州又无法解决超出该州主权管辖以外的州际和联邦事务，不仅联邦的存在与繁荣会受到威胁，而且各州的安全与繁荣也将因此受损。联邦与州之间到底哪一方应是美利坚合众国主权的最终拥有者？
经过反复的辩论，问题开始明朗。马萨诸塞的鲁弗斯·金指出：代表们使用的“州”“主权”“国家主义”（nationalism）等概念是含混不清的，实际上“联邦”与“邦联”并不是完全分离的，州也从来不是完全和绝对地独立的；事实上，从一开始州的主权就是不完全的，譬如州并不具备宣战权和缔约权，对英国人的宣战和缔结和约都是以大陆会议（即联合起来的州）为名的集体行动，州在国际事务中是一个“既聋又哑的政治实体”，连自卫的功能也没有。但由州组成的联邦则不同，如果说联邦包含了邦联的成分，它同时也包含了不可分割的性质。金认为，“一个由州组成的联邦实际上是由构成州的人民组成的联邦，联邦在形成时已具备一种统一的国家性质”，所以，“当一个州继续保留其主权的一部分时，它一定已经失去了最基本主权的另一部分”。换言之，如果各州在某些方面组成了一个邦联（Confederacy），它们在另一些方面却组成了一个国家（Nation）。也就是说，联邦早已存在邦联之中了。[116]
金的这种分析为解决联邦制与邦联制的争执打开了新的思路。但也遭遇到小州的挑战。来自马里兰的路德·马丁声称当13个殖民地与英国决裂时，它们也摆脱了原来在英国体制下的相互关系，回到了“一种自然状态”（a state of Nature），州与州相互之间是独立的，是名副其实的独立主权国家，所以，在组建新的联邦时，各州的权力必须平等。[117]马丁的论点立刻遭到全国性政府派的詹姆斯·威尔逊和汉密尔顿的反驳。威尔逊强调说，北美殖民地是以“联合的殖民地”（United Colonies）的名义独立于英国的，独立不是各殖民地的单独行为，而是所有殖民地的联合行动，所以，在赢得独立的同时，所有殖民地也就结成了相互依赖、唇齿相依的整体了。[118]这场辩论显然对大小州达成第一步的妥协有重要的促进作用。
6月20日，代表们同意将原莫里斯提案中的“全国性政府”（na-tionalist government）改为“合众国政府”（the Government of the United States），表明大多数人希望在中央集权和州权之间妥协，建立一个同时包含联邦制（federal）和中央集权制（national）原则的联邦政府。应该指出，制宪会议这里用的“federal”一词实际上意味“邦联”，而“nation-al”一词则意味后来意义上的“联邦”。这个妥协的达成也是因为现实所致，因为制宪会议的初衷是修改《邦联条例》，而只有以修改《邦联条例》的名义，制宪会议才可望得到各州的支持，得以继续进行；况且，任何修改的条款或产生的新宪法都必须经州的批准才能生效，如果在此时完全抛弃州，宪法被批准的机会将受到影响。这个难题解决后，制宪会议接受了新泽西方案中的关于联邦法是“最高法”（supreme law）的原则，并据此起草了后来联邦宪法的第六条（Article VI），宣布联邦宪法及联邦法律将成为美利坚合众国的最高法律。
关于联邦政府组成和各州参与权分配的辩论
制宪会议虽接受了“半联邦制、半中央制”（或“半邦联制、半联邦制”）的模式，但大小州之间权力均衡的难题仍未解决。与这个问题相关的是国会议员的产生方式。激进的中央政府派（如威尔逊）主张国会两院的议员均由人民直接选举，这一主张遭到大多数州的反对。制宪会议后来决定联邦众议院由民众直选，参议员由各州议会选举。在辩论中，康涅狄格的奥利弗·埃斯沃斯特别强调，参议员由州（议会）选举有利于政治的稳定以及有助于加强联邦与州政府之间的合作。他说，众议院是由人民选举，主导民选的力量往往不是智慧而是激情与偏见，由州立法机关选出的参议院一方面可对民选的众议院有所牵制，另一方面又可“维系州的存在，发挥其功能”。他认为，共和政府要在（美国）这样范围广大的国家内取得成功与支持，必须（通过参议院的代表权）“将中央政府嫁接到每一个州政府之中”。[119]
制宪会议最后对参议员选举方式的表决结果是：9票同意参议员由州议会选举，2票反对。由此可知，埃斯沃斯的这种观点很有市场。麦迪逊本人也不赞成民众直接选举联邦参议员。汉密尔顿则更为极端，对国会两院都抱有一种不信任态度，主张建立强大的终身制形式的联邦执法首脑制度，与民选和州选的国会抗衡。除极少数人外，制宪会议的大部分代表对普遍民主持相当保留的态度，希望借助参议院来抵消或至少减弱“暴民政治”的影响。[120]
尽管在参议员产生方式上取得了一致意见，制宪会议代表在国会代表权的分配问题上再次陷入僵局。关于国会两院议员席位分配的辩论从6月27日开始一直延续到7月16日，争论的焦点是：（1）各州无论大小是否应在国会两院中具有同等数量的代表席位？（2）众议院席位的分配的基础是什么？大州倾向于支持弗吉尼亚方案中提出的依各州人口总数按比例分配国会两院席位，小州则坚持各州在国会应享有平等的代表权。马里兰的路德·马丁说，没有平等代表权，小州将会受制于大州，成为其“政治上的奴隶”。[121]康涅狄格的谢尔曼则更形象地解释说：大州与小州如富人和穷人一样，若两人在一个社会中拥有同样的政治代表权，表面上看起来这样作对富人好像有些不合理，但“他却与穷人一样感到绝对的安全”；如果按富人的地位给他比穷人更多的政治权，“那么，穷人的权利立刻就会变得不安全起来”。[122]
争执不下，大会只好任命一个新的委员会（由各州各派一名代表组成）去寻求一个妥协方案。7月5日，该委员会向大会提出了妥协方案（因这一方案最初由康涅狄格的埃斯沃斯提出，被称做“康涅狄格妥协案”），其内容包括：国会由两院组成；两院实行不同的代表权分配方式；众议院（House of Representatives）的议员由各州选民直接选出，每4万人可选一名众议员，不足4万人的州至少要有一名众议员；各州在参议院的代表权相等；众议院将拥有所有议案的提案权，并单独拥有联邦政府财政预算的提案权；对众议院提出的财政预算，参议院无权修改，只能接受或拒绝。[123]委员会的用意很明显，用各州在参议院的平等代表权来满足小州的要求，众议院代表权按人口比例分配，可部分满足大州的要求，将财政预算的控制权置于众议院，又允许参议院拥有对预算法案的否决权，以此来吸引大小州同时接受妥协。
“五分之三”妥协与众议院席位的分配
康涅狄格妥协案只是为大小州之间的最终妥协提供了出路，但要各州接受这个妥协案并不容易。妥协案中最有争议的问题是众议院议员席位的分配，制宪会议又一次陷入僵局。不过在这个问题上对立的双方不是大小州，而是南北两个区域。根据妥协案，各州在国会众议院的议员人数依照各州人口总数按40 000:1的比例来分配，一州的总人口数越大，其在众议院拥有的议员席位也就相应越多。在辩论中，南部坚持要把南部各州的奴隶人口算入州的总人口数内，目的在于借此增加南部各州在众议院的代表席位。制宪会议在讨论众议院席位分配时，使用的数字是根据邦联国会向各州分配税收时用的数字，这些数字与前面提到的平克尼数字一样，也是估计数字。为了更准确地说明问题，在此我们可使用1790年（也就是第一次）美国联邦人口普查所提供的数字，来观察各州自由人与奴隶人口的比例（参见表2.1）。
表2.1 1790年美国原始13州自由人口与奴隶人口统计
资料来源：Donald B.Dodd,comp.，Historical Statistics of the States of the Unit-ed States：Two Centuries of the Census，1790-1990（Westport,CT：Greenwood Press，1993），“General Population Statistics，1790-1990”Section，1-104.又见：U.S.Department of Commerce,Bureau of the Census,Negro Population in the U-nited States，1790-1915（Washington,D.C.：Government Printing Office，1918），reprint edition（New York，1968），45，57，840。同时参见Winton Sol-dberg,The Federal Convention and the Formation of the Union of the American States（Indianapolis：Bobbs-Merrill，1958），409。奴隶占人口比例由笔者计算。
根据1790年（制宪会议后三年）第一次联邦人口普查统计，当时美国人口总数为390万人左右，南部5个蓄奴州（马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳和佐治亚）的人口总数为170万人左右，其中包括近63万奴隶人口；大西洋中部4州（纽约、新泽西、宾夕法尼亚、特拉华）的人口总数为100万左右，其中有奴隶人口4.5万；东北部新英格兰地区的4州（新罕布什尔、马萨诸塞、罗得岛、康涅狄格）总人口为82万左右，其中仅有3763人是奴隶。
这些数字表明，南部蓄奴州的人口总数在除去奴隶之后，远远低于北部各州（包括中部和东北部）人口的总和，而奴隶制在北部已经或即将被废除。南部蓄奴州担心，联邦政府建立后，中北部的自由州如在国会中拥有较大的控制权，会通过税收来夺取南方的经济利益，因此它们坚持要将奴隶人口计算在州人口总数内，以争取能与中北部抗衡的代表权。
北部州的代表坚持只有自由人才能作为州人口的基数，否决了南卡州提出的将奴隶纳入州人口总数的提案。新泽西的佩特森说，奴隶连人身自由都没有，完全是听凭主人处置的财产，何以能算作有自主能力的人？他指出，弗吉尼亚州议会的代表名额的分配并没有将该州的奴隶人口计算在内，“如果黑人在他们所属的州内都没有被代表的权利，他们凭什么要求在联邦政府里拥有被代表权？”[124]南部提出将奴隶以五分之三的比例计算，北部也坚决反对。宾夕法尼亚州的威尔逊严肃地质问道：如果奴隶被计算在国会代表权里，那他们究竟应被看做是公民还是财产？如果是公民的话，为什么他们不能得到与白人公民同等的待遇？如果他们是财产的话，是不是其他的财产也可以同样地被纳入国会代表权的计算之中？[125]
南北双方在这个问题上僵持不下，直到7月11日，麦迪逊提出了将众议院的代表权与联邦对各州的税收挂钩的想法。这个想法在次日由宾夕法尼亚的莫里斯作为议案正式提出。莫里斯提议，联邦政府向各州征收（直接）税的比例应与各州在国会代表权的分配相称，也就是说，如果南部要以五分之三的比例将奴隶计算在州人口的总数中来争取较大的国会代表权，联邦政府也将按同一比例向南部征收直接税。莫里斯说，他之所以提出这个妥协的方案是因为他意识到，东北部各州“坚持要南部各州接受它们永远也不会接受的条件的努力是徒劳的，而南部企望东北部各州放弃自己的主张也是枉费心机”，双方必须采用一种妥协的立场，使各州都能自愿地结合起来，“组成一个对美国有利的联盟”。[126]莫里斯的提案得到了南北部的赞同，康涅狄格的埃斯沃斯和南卡的皮尔斯·巴特勒提议，各州在众议院的代表权和联邦在各州征收直接税（direct tax）的数额将依各州人口基数按比例进行分配和征收，人口基数的计算方法为，自由人口的总和加上本州内“黑人居民（black inhabitants）总数的五分之三”。提议同时规定，国会将在六年之内进行人口普查，并在以后每十年进行一次人口普查，对各州在众议院的代表权分配作出调整。这项提议为在场的10个州中的6个州所接受，得以通过。[127]
众议院席位分配妥协的达成为解决参议院的代表权问题铺平了道路。在参议院代表权的辩论中，大小州之争与南北之争纠缠在一起，使制宪会议出现了一种双重利益交错的局面。大州再次要求使用民选的方式选举参议员和按州人口数来分配参议院席位，南北两地的小州则坚持众议院的财政权与各州在参议院的平等代表权不可分离，没有后者，前者也不能为小州接受。新泽西代表谢尔曼认为：“除非州政府在联邦政府中都能得到代表和拥有否决权，否则它们不能保存自己。”[128]
此时，在场的麦迪逊注意到，各州在参议院代表权问题上“真正的利益分歧”不是大小州之间的分歧，而是南北部之间的分歧，是“奴隶制及其产生的后果”在南北地域之间形成了“一条鲜明的利益分界线”。在这种情况下，北部的8个州将始终是国会中的多数，参议院的平等代表权虽不能完全中和北部州占多数的影响，但至少可以对其起到一定的遏制作用。当然，对于所有的小州来说，参议院的平等代表权是消除大州多数的威胁的必不可少的机制。
正是在这些错综复杂的考虑之下，制宪会议终于在7月16日以5—4票的微弱多数接受了参议院平等代表权的议案，从而使整个康涅狄格妥协案得以通过。最后投赞成票的5个州是康涅狄格、新泽西、特拉华、马里兰和北卡罗来纳。投反对票的4个州是宾夕法尼亚、弗吉尼亚、南卡罗来纳和佐治亚；马萨诸塞因内部意见分歧无法形成统一的决定。纽约在投票时缺席。罗得岛和新罕布什尔未参加辩论。[129]
邦联国会对康涅狄格妥协案的达成也有重要的促进作用。在费城制宪会议举行的同时，邦联国会也在纽约市举行专门会议，讨论西北领土的开发问题。所谓“西北领土”（Northwest Territories）是指位于密西西比河以东、俄亥俄河以北的大片未开发的土地。这些土地原是英王赐予某些殖民地的领土，因王室宪章对这些土地的界限划分十分混乱，殖民地就这些土地的拥有权素来争执不休。独立战争后，邦联经过与英国的谈判，获取了美国对这些领土的拥有权，相关州也放弃了对这些土地的主权要求，将其转让给了邦联。[130]但是如何开发这片领土，南北分歧很大。南部把西部看成未来联邦扩展的方向，希望早日建立新州组建的法律程序，以便尽快在西部发展农业资本主义和奴隶制。北部州则希望缓慢开发西部，以保护北部工商业州在联邦中的政治经济上的优势。
1787年7月上旬，当费城制宪会议因国会代表权问题陷入僵局时，纽约的邦联国会通过了著名的《西北土地法令》（Northwest Ordi-nance）。该法令将西北部领土（包括今密歇根、威斯康星、俄亥俄、印第安纳和伊利诺伊5州）变成联邦控制的领土，允许在该领土建立新州，并规定新州在加入联邦后享有与原始州同等的权利。在北部的坚持下，法令规定西北领土上将禁止实行奴隶制，但允许捕捉逃入该领土的奴隶。南部接受了《西北土地法令》，主要因为法令将组成新州的人口总数设在60 000人，缩短了新州成立的时间。同时，法令并没有对与弗吉尼亚和北卡罗来纳毗连的西南部土地作出禁止奴隶制的限制，当新州在西南部土地上组建时，完全可以引进奴隶制，从而增加与北部工商经济州抗衡的力量。[131]《西北土地法令》为新州加入联邦建立了法律和政治程序，也缓解了南北和大小州间在国会代表权问题上的冲突，促使制宪会议就此达成妥协。
需要指出的是，制宪会议上关于众议院席位分配的妥协，即所谓“五分之三条款”（three-fifths clause），是南北双方在奴隶制问题上的第一个重要妥协。[132]南部的蓄奴州因其奴隶人口按五分之三的比例计入州总人口而增加了它们在众议院的代表权，虽然这些州也要按此比例分摊联邦直接税。由于奴隶并不能行使选举权，所以南部5州自由人口所享有的人均国会代表权实际上高于北部各州自由人口所享有的相应权利。
制宪会议最后对众议院席位分配的结果是：13个州共选出65名众议员，南部5个蓄奴州共占其中的29名（44.6%），北部8州占36名（55.4%）。[133]按照平克尼在1788年使用的各州人口数字，南部5州众议员名额与5州自由人总人口的比例为26400:1（即每2.6万自由人选一名众议员），而在北部8州，这项比例为：41400:1（即每4.1万人选一名众议员）。[134]同样，使用平克尼的数字，南卡罗来纳州的自由人口总数为10万人，却可选出5名众议员，新罕布什尔州有14万人，却只能选3名众议员。弗吉尼亚的自由人口为25万，可选出10名众议员，而人口总数都为36万的宾夕法尼亚和马萨诸塞却分别只有8名众议员。由此可见，南北之间的人均政治代表权是不平等的，“五分之三”条款是造成这种不平等的直接原因。
但是，如果没有“五分之三条款”的妥协，其他后来的妥协是不可想象的。对于麦迪逊来说，把奴隶制的问题纳入制宪会议上各州之间的讨价还价是极为危险的。早在1787年6月当埃斯沃斯提出“半联邦制、半中央制”政府模式时，麦迪逊就曾警告说，南北双方“在北美大陆的利益冲突”将对新生的联邦政府构成最大威胁。联邦后来发展的历史证明他的担忧不无道理，但此时麦迪逊已经无法左右妥协的具体内容。
关于联邦执法部门和总统产生方式的辩论与妥协
在代表权问题解决之后，制宪会议转向讨论另外一系列棘手的问题，包括行政和司法部门的设置问题以及三权之间的关系问题。从7月17日起，大会开始辩论有关行政首脑的设置问题。根据弗吉尼亚方案，新的联邦政府应设立一个联邦总统，专门负责执法。此时各州的宪法都保留了州长的设置（虽然对州长的权限规定不同），邦联时期的种种问题和弊病也表明，如果没有一个专职的执法部门，联邦政府是无法有效运转的，所以，大部分代表并不反对设置行政首脑。但是在总统的权限、选举方式和与国会的关系上，制宪会议代表有较大的分歧。麦迪逊等人坚持总统必须由民众直接选举，而不能由国会议员来选举，理由是“如果行政部门依赖于立法部门而存在，等于立法部门可以既为执法者又为立法者”。麦迪逊的用意很明显，总统民选可以使总统权威直接来源于人民，使总统摆脱国会的控制而具有独立性，只有在具备了独立性的基础上，总统才可能不受立法机关的控制，也才可能对立法部门进行有效的钳制。[135]但代表中相当一部分人反对总统民选，理由是人民没有足够的能力来判断谁是最合适的总统人选。马萨诸塞的埃尔布里奇·格里对人民参与政治的能力颇为怀疑：“人民通常并不懂得政治，很容易为一小撮居心叵测的人所误导。”[136]
争执之下，制宪会议最后接受了由中北部几州提出的一个颇为复杂的妥协方案。这个方案的总原则是总统由各州选民选举产生，但选举过程却遵循一种间接选举的程序，并非由人民或选民直接投票选举。根据妥协方案，总统选举时，各州议会先指定或任命一定数量的“总统选举人”（electors），各州总统选举人的数量与各州在国会两院中的议员人数之和相等，但议员和联邦政府的官员不得成为总统选举人；各州的总统选举人组成一个“总统选举团”（Electoral College）；总统选举人在全国的总统候选人中投票选举两人，其中一人必须是来自本州之外的候选人，也就是说，每位总统选举人可以投两票；选举结果由参议院进行统计，并由参议院议长——也就是后来的在任副总统——在参众两院联会时公布，获得总统选举人最高多数票的候选人当选总统。如果有两位候选人同时得到多数票，并且得票数相等，则由众议院在两人中投票选举总统，得多数票者即成为总统。如果没有任何候选人得到总统选举人的多数票，众议院将在各州选出的总统候选人的前5名中投票决定总统的人选。当众议院投票选举总统时，必须有三分之二的州出席和参加，并以每州一票的方式进行。这个总统选举程序最后被写入联邦宪法的第二条第一款。
按照这种选举程序，各州的选民事实上只能投票选举本州的总统选举人，然后由选举人代表选民投票选举总统。宪法并没有明确要求总统选举人按照选民的意愿投票，但按照惯例，投票前总统选举人必须明确声明他们将选举哪一位总统候选人，所以，选民的意愿是通过选举总统选举人来表达的。但由于总统选举人的数量与各州国会议员的数量相等，所以，最终决定总统当选的不是全国选民总数的大多数，而是各州总统选举人总数——或总统选举团——的多数。这样的妥协显然增大了小州控制总统选举结果的可能性（早期的总统选举人仍然可以保持相当的“独立性”，不受选民意志的约束，按自己的意愿投票选举总统。随着政党政治在19世纪上半叶的常规化和总统选举人产生过程的变化，总统选举人不再拥有“独立性”，而成为党派意志的传声筒）。
针对行政部门的权力是否应由总统一人掌管的问题，代表们也争论不休。有人认为，总统一人执掌大权，形同英国国王，与共和制政体不相称。但主张强权总统的人认为，美国宪政中必须要有一个独立的、有实权的行政长官，这样才可能对立法机构可能出现的滥用权力的行为进行钳制，邦联失败正是因为它没有强有力的执法首脑所致。而各州议会权力过大、滥制法律、且不受另一个有力权威的限制，也是近在眼前的事实。麦迪逊引用孟德斯鸠的话说，既然暴政的法律可以（由议会）产生，也可以（由议会）以暴政的方式予以实施，为了防止这种情况发生，立法与执法部门的权力必须分开。麦迪逊以现行的州宪法为例，指出许多州将过多的权力置于议会手中，州长通常只能扮演一个“无足轻重”（cipher）的角色，但因议会本身并不是一个稳定的机构，其作出的决定往往只反映出当时的、短视的利益，如果州宪法不能对州议会采取有效的限制和约束，“这样或那样形式的革命将是不可避免的”。[137]他认为在联邦政府的机制中，总统应该有足够大的权力来钳制国会可能出现的独断和多数暴政的情形。汉密尔顿则主张将行政首脑的任期变为终身制。他在早些时候曾主张中央政府的模式仿效英国，将行政首脑设为终身制并赋予其许多重要权力。汉密尔顿认为，代议制政府的体制会给一些“格调低俗的人”提供机会去执掌重大的权力，而这些人往往会变成某种利益的代言人，为了政府的稳定和政治的长治久安，必须建立一个稳定的执法部门。[138]
制宪会议对总统权力的讨论一直进行到7月26日，仍未能够达成妥协，最后宪法草案细节委员会综合各方面意见，提出建议：总统拥有对国会议案的否决权（国会可以三分之二的多数推翻总统的否决），总统为国家武装力量的最高指挥，有权任命联邦法院的法官和外交官员，有权与外国签约，但任命和签约必须得到参议院的同意。
与总统问题相关的是联邦政府行政机构的建立。根据制宪会议确立的联邦制原则，为了执行联邦法律，联邦政府必须建立和拥有自己的执法机构，包括执法官、法院、税收官等。弗吉尼亚方案曾提出以强制命令的方式来要求各州政府执行联邦政府的法令，但这个方案显然与联邦制的原则是冲突的，因为在联邦制原则下，各州政府仍拥有自己的主权，其官僚机构不能被任意变成联邦政府的工具，所以联邦政府必须建立自己的行政执法机构。
“最高法”原则的建立
但这又引发另一系列难题：如果联邦和州政府作为两个拥有主权的政府同时存在，两套分别执行各自主权意志的政府机制同时运行，两者权力的范围应如何划分？对两者违反或超越自己主权的行为应如何加以判断？由谁来裁定两个政府的违权行为？裁定将根据什么标准？这些问题的实质是如何划分州与联邦政府之间的权力界限，犹如一场体育比赛需要选择一个公正的裁判来监管比赛双方的行为。制宪会议的代表曾考虑由国会来担任这个裁判，即国会可以有权审查并推翻那些违背联邦宪法的州法，但这种想法很快就遭到否定，因为这样做一方面给了联邦国会随意干扰州立法的权力，另一方面又迫使国会去审议各州的许多甚至全部的法律，这无疑将大大增加国会的开会时间和议事负担。此外，如果国会在审议某州的某个法律时产生了意见分歧且一时无法形成统一意见，该法律就可能在违宪的情况下继续有效行使，这种情形最终将损害联邦宪法的最高权威。
解决这个问题的答案最后在新泽西方案中找到。该案曾提出将宪法和联邦政府制定的一切法律规范作为美利坚领土上的最高法，并要求各州法院和法官维护其绝对的崇高性。这一观点在此时得到采纳，写进了宪法的第六条第二款。这一规定的重要意义在于建立了联邦宪法的崇高性和权威性：即宪法的原则必须在全国任何一级法院（包括各州的各级法院）得到尊重。换句话说，美国所有司法审判的最终原则是联邦宪法确立的原则，而不是各州宪法或其他联邦法确立的原则；联邦宪法在美国所有的法院中都应当是而且必须是通用的。
宪法解释权与联邦司法部门的建立
但如何维持宪法和联邦法的最高权威？采用什么机制？这是涉及联邦司法机构的建设问题。与立法和行政部门的讨论不同的是，制宪会议代表对于司法问题的讨论非常顺利，几乎没费什么周折，后来联邦宪法中关于司法部门的文字最为简短。弗吉尼亚方案曾提出，建立一个或多个联邦高级法院来专门处理一切涉及州际纠纷、公海事务、国家安全等的案件。制宪代表对设立联邦最高法院没有任何争论，但对是否应建立联邦初级法院有些分歧。约翰·拉特利奇认为联邦最高法院的建立已足够保障宪法的权威，所有的案件应首先由州法院进行初审。麦迪逊反驳说，如果没有联邦初级法院的帮助，最高法院是会被无数上诉案件压塌的。而埃德蒙·伦道夫则认为维护联邦法的责任根本不能交由州法院去承担。最后代表们决定将建立初级联邦法院的事务留给国会去处理。代表们同时接受了州法院可以向联邦最高法院上诉以求得到最终裁决的建议，但他们不认为联邦最高法院因此获得了裁定州权范围内的案件的权力。
制宪会议代表在谁拥有对联邦法的最终解释权的问题上也产生了争论。麦迪逊认为，州法院不具备联邦法的最终解释权，因为州法院并不完全独立，仍受到州立法机构的影响，联邦法必须由联邦法院来解释。7月21日，詹姆斯·威尔逊提出联邦最高法院应与总统分享对国会法案的“修正权”（revisory power）。他说，有的法律可能是“不正义的、不明智的、有危害性的和具有破坏性的”，但却不一定是违宪的，所以法官不能宣布其违宪，只有让法官享有否决法案的权力时，他们才有机会“抵制立法机关的不合适的观点”。埃斯沃斯表示赞同，并说，法官实际上对法律具备比总统更系统和准确的知识，只有他们才能为国家法律将面临的问题提供“令人信服的信息”。麦迪逊也支持司法部门对法律的修改权，认为这样的设置将对整个国家有利，能防止专权和不明智的法律出现。[139]马里兰的路德·马丁则反对行政和司法部门联合分享修正权，在他看来，法官的专业知识不能成为他们拥有比立法机关更高权力的资本，而且如果司法部门利用权力反对人民拥护的法律，反而会造成另一种形式的专断。马萨诸塞的纳撒尼尔·戈勒姆也表示反对，他认为法官人数多于总统，弄不好总统还会因此失去否决权。[140]必须指出，尽管大多数代表认为最高法院有权拒绝承认一个违宪的法律，但并没有明确同意最高法院拥有对宪法的解释权。这项权力（即最高法院的司法审查权或复审权）是在后来的宪政发展中建立起来的（关于这个问题的详细讨论，请参阅第三章）。
在奴隶制问题上的再妥协
从5月25日至7月26日，制宪会议经过辩论，在上述几个重大问题上达成了初步共识，对原来的弗吉尼亚方案提出了23条修正案。随后，大会任命了一个五人专门委员会，结合弗吉尼亚和新泽西方案以及制宪会议提出的修正案，写出宪法初稿。8月6日至9月10日，制宪会议对委员会提出的宪法初稿进行了逐条审阅和辩论，并进行了再修改。
在这期间，制宪会议作出了另外两个关于奴隶制问题的妥协：贩卖奴隶的进口贸易和逃奴的追捕。有关贩卖奴隶贸易的争论是由联邦政府管理州际商业的权力的辩论引起的。宪法初稿提出，联邦政府对州际和国际商业管理的法律须经国会两院各自三分之二多数的同意（其他法律只须简单多数），国会只能向进口商品征税，不能向出口商品征税，而且不能干扰贩奴贸易。北部的大部分州希望联邦政府拥有较大的管理州际和进出口贸易的权力，这样有利于北部的经济发展，而南部州则在这个问题上产生了意见分歧。尽管南部各州都希望有较大的海外贸易自主权，但位于南部北面的弗吉尼亚和马里兰提出以联邦政府的名义来禁止将海外奴隶贩卖到美国的贸易，而南部腹地的南卡罗来纳和佐治亚则反对联邦政府干预这种贸易。表面上，弗吉尼亚和马里兰的代表谴责贩卖奴隶的贸易是“罪恶的”，用路德·马丁的话说，从海外贩奴的做法“是与革命的原则相违背的，是对美国民族精神的亵渎”。[141]但实际上，两州还有更现实的经济打算。弗吉尼亚是当时最大的蓄奴州，马里兰的奴隶人口也不少，奴隶人口的自身繁殖率很高，将大量过剩奴隶转卖到南部腹地的蓄奴州可为两州的奴隶主带来丰厚的利润。所以，两州要求取消海外奴隶贸易的真正意图是为国内的奴隶转卖市场扫除竞争对手。[142]南卡罗来纳和佐治亚两州对弗吉尼亚的提议表示反对，坚持认为从海外贩奴的商业对州的经济发展十分重要。南卡罗来纳的拉特利奇毫不掩饰地宣称：“宗教和人性与这个问题均不沾边，唯有利益才是所有国家的主导性原则。”[143]拉特利奇还威胁说，如果其他州坚持要取消海外奴隶进口贸易，南卡罗来纳将要考虑自己是否要加入联邦。他还提醒北部各州说，北部的商人和造船业实际上也是这项贸易的受惠者。最后，制宪会议达成妥协：取消原来的三分之二多数的前提条件，给予国会较大的管理州际贸易的权力；但禁止国会在1807年前立法取消从海外进口奴隶的贸易。换言之，南部在联邦立宪后将拥有20年时间继续从事国际贩奴的贸易。北部在得到了所期望的联邦政府对州际贸易的管理权后，接受了这项妥协，但坚持国会要对每个从海外新购入的奴隶征收10美元的进口商品税。这条妥协被写入了联邦宪法的第一条第九款。
进口奴隶贸易的妥协达成后，南卡罗来纳的皮尔斯·巴特勒马上提出了逃奴的追捕与归还的问题。他要求在宪法中写进各州应在奴隶主的要求下帮助捕捉并归还逃到他州（尤其是北部非蓄奴州）的奴隶。这项要求使一些北部代表感到为难：如果联邦宪法要求各州这样做，等于宪法承认和支持奴隶制，至少是承认奴隶主拥有奴隶的权利是正当的和合法的，奴隶制也因此得到了宪法的保护；但如果不写进这一条，南部必然不会痛快地接受宪法。最后制宪会议接受了南部的要求，但在文字上作了一些技术性的改动，将原来对逃奴的文字表述从“正在某一州内服法定劳役的人”（Person held to Service or Labor legally in one state）改为“正在某一州的法律下服劳役的人”（Person held to Serv-ice or Labor in one state,under the laws thereof）。[144]已故美国宪法史学家唐·费伦巴克（Don Fehrenbacher）认为，这样的改动说明制宪会议的部分代表力图把奴隶制定义为并不受宪法本身认可和支持的一种地方性体制。[145]宪法规定各州必须归还逃奴，联邦政府也有权制定和实施追捕逃奴的法律。
南北关于奴隶制的争论使麦迪逊深为忧虑，他感到这个问题将成为日后困扰联邦的一个主要问题。虽然联邦宪法中通篇没有使用“奴隶”（slave）和“奴隶制”（slavery）这样的字眼，而采用了其他隐晦用语，但宪法对于奴隶制问题的妥协是显而易见的。
宪法的签署
从8月31日至9月初，制宪会议将对初稿讨论的结果交麦迪逊、莫里斯和戴维·布利尔理等人去整理。在这期间，代表还继续不断提出建议。宪法的定稿是由莫里斯润色而成。莫里斯将初稿的23条归纳为7条，并在文字上作了加工。9月12日，委员会向大会报告了宪法的定稿。9月15日，弗吉尼亚的乔治·梅森向大会提出了对宪法的反对意见。他指出，宪法没有保护人民权利的条款，参议院的权力过大，总统没有受到参事会的约束，国会对州际商业管理的权力过大等。但他的反对未能阻止制宪会议对宪法的表决。
1787年9月17日，制宪会议举行宪法签署仪式。签署前，81岁高龄的富兰克林发表了一番肺腑之言。他说，尽管这部宪法仍有许多不尽人意之处，但他将全力予以支持，因为要所有人在所有的事情上取得完全一致的意见是不可能的；事实上，当一群人因集合在一起而产生出智慧时，他们同时也不可避免地带来了自己的“偏见、偏激的情绪、错误的意见、地方的利益以及自私自利的观点”等，因此，制宪会议必须同时接受他们的智慧和偏见，不能指望得到一部完美无缺的宪法。富兰克林劝说代表们要从美国的长远利益出发，为了美国人民及后代的幸福，批准宪法。在结束讲话时，他使用了颇具个人风格的警句式语言：“我支持这部宪法，因为我并不期望得到一部比此更好的宪法，也因为这部宪法不一定就不是一部最好的宪法。”[146]制宪会议的主席华盛顿也在会上发言。他敦促代表不要再纠缠枝节问题，以大局为重，尽快接受宪法。
虽然弗吉尼亚的伦道夫、梅森和马萨诸塞的格里等人拒绝接受宪法，55名制宪会议的代表中仍有39人在宪法上签名，表示接受和支持，使宪法最终获得通过。制宪会议随即将宪法交由邦联国会，由邦联国会作为国会法案交由各州批准。至此，历时近四个月的制宪会议结束。