三、当代公共外交的发展

外交有了新、旧之分，是一战后的事情。17世纪和18世纪的外交即传统外交，与今天所说的外交差别很大，主要是大陆外交，以法国为代表，由红衣主教黎塞留首创，直到1919年变革以前的300年中被欧洲各国普遍采纳。著名外交学家尼科尔森将其基本特点归结为：（1）在观念上把欧洲看做是国际政治的中心；（2）在思想上认为组成欧洲协同体的大国比小国具有更大的重要性，也负有更大的责任；（3）各国都拥有一支训练有素、具有共同职业行为准则的外交人员队伍；（4）都认为外交谈判必须始终都是旨在达到一定结果的过程，而不是一种插曲，谈判的每个阶段都必须保密。显然，传统的外交观认为，外交主要是一种秘密外交，被看做是外交官们的职业事务，仅仅为一些熟悉内情的政治家所了解，社会大众并不清楚本国的外交政策如何制定、外交政策的具体内容以及国家之间关系的复杂变化，并且民族主义的情感把每一个民族成员编织到政治家一手炮制的“战车”上，成为政客谋取个人政治资本的工具。因此，传统上人们一般把外交事务看做是政党政治之外的事务，民主代议机构也认为自己没有能力处理对外事务。因为一般而论，社会公众大都厌烦外交，除非爆发了危机；而且一旦出现了危机，公众也是受感情而不是受理智支配。

第一次世界大战是人类历史上第一次具有世界规模的历史悲剧，给全世界造成了极大的损失。战争结束之后，人们痛定思痛，把罪过归咎于那些不负责任的政客身上，认为他们为个人谋私利而达成各种秘密条约，是导致第一次世界大战的最根本原因。尤其是在欧洲外交舞台上纵横捭阖的梅特涅、俾斯麦所创立的均势外交思想成为罪魁祸首，因为这些思想主导了欧洲各大国政客处理外交事务的选择。正是出于对战争罪恶的讨伐，使坚持秘密原则的传统外交成为众矢之的。民众普遍认为应该废除秘密条约，废除秘密外交，主张外交公开化的声音日益高涨，人们热切希望能够和旧的外交划清界限，建立一种崭新的外交关系。在这种浪潮中，最为集中的代表就是美国第28届总统伍德罗·威尔逊，他在外交思想史上第一次提出了外交公开化的口号。

威尔逊是国际关系理论界中一名非常知名的理想主义者，他才华横溢，和罗伯斯庇尔一样，他有一种幻觉，认为自己和“人民”之间存在着某种神秘的联系。他认为，只要能够“冲破由政府、政客和官吏组成的雾障，把自己的启示所具有的芳香和光芒带给巴纳特的农民、阿尔巴尼亚的牧民或者阜姆的码头工人，那么理性、和谐和友好就会日益广为传布，遍及全世界”。威尔逊带着美国“天定命运”的强烈意识形态色彩，力图把“光明和福音”传播到欧洲大陆，终止欧洲大陆挥之不去的战争梦魇，提出了一系列关于外交的新原则。威尔逊在1918年1月8日发布了著名的“十四点”和平计划，第一条便是，今后一切“公开的和平约定都必须公开达成”；“外交应当永远坦率地、在公众观察下进行”，尽管“在外交中真正实现所有的谈判完全公开”存在较大的缺陷，但外交公开作为一项外交准则已经获得正义性的支持，成为国际辩论时的一个充满正义感的立论依据。也就是说，普通的公民已经相信，各国民众都和他们一样，对战争深恶痛绝，他们把破坏和平、挑起战乱归咎于一小撮政客的罪恶和愚行。因此，当时几乎所有人的共识是，引入公众因素，监督这些“坏了心肝的政府官员和无耻政客”，将外交政策和外交行为公开化，避免战争的梦魇。所以，外交的公开化已经成为社会公众的普遍呼声，成为历史发展的必然趋势。公开外交成为新外交和传统外交的分水岭。

关于传统外交的衰落，国际政治理论大师汉斯·摩根索的见解尤为深刻，他在《国家间政治：权力斗争与和平》一书中曾作过如下描述：“外交的式微是随着第一次世界大战的结束而开始的。20世纪20年代，少数杰出的外交家仍然能够对他们国家的外交政策作出重要的贡献。第二次世界大战爆发前的十年里，外交官参与制定外交政策的作用变得更小了，从而外交作为一种管理对外事务技能的式微也就变得愈益明显了。自从第二次世界大战结束以来，外交已经丧失了活力，其功能萎缩的程度在现代国家体系的演进中是史无前例的。”因此，传统外交的衰落并非是威尔逊一人之力所能为，也并非完全由第一次世界大战决定。从根本上说，摩根索看到了传统外交的衰落有其必然性，不过他并没有很好地阐释此种逻辑必然性。我们认为，传统外交的衰落主要由于承载传统外交的客观基础（主要是国际环境、市民社会）、观念结构（主要是政治心理和意识形态）、政府形式发生了变化，导致传统外交的存在基础逐渐动摇，外交的公开化也就成为不可阻挡的历史潮流。

颇具讽刺意味的是，公共外交的重要性在一战后首先为希特勒所充分体会。希特勒在《我的奋斗》一书中写得最好的是宣传部分（propaganda）。纳粹党上台执政后，在戈培尔的统一指挥下，宣传深入到艺术、音乐以及文学领域，利用大众传播发挥了巨大的威力，把整个国家的国民激发得如痴似狂，成为凝聚国民力量的重要工具。人们很难相信德意志这样一个出过众多著名思想家和哲学家的民族，竟然被一帮纳粹分子所支配。国民的狂热，在一定程度上反映了人们对于外交公开化的共识。当然，外交公开化并非意味着所有的外交事务都应该公开，比如外交谈判的具体外交过程则不应在公开之列。同时，外交由于面临技术上的限制和官员的控制而难以真正实现公开，真正完整意义上的外交公开化还有很长的路要走，但外交公开化确是一种客观的趋势。

站在21世纪的门槛，面临着全球化、信息化和市场化的冲击，对包括现代外交在内的现代国家总体产生了深刻的挑战，在全球化时代的统筹外交呈现出一些新的特征。一是外交主客体更加多元化，包括192个主权国家、251个政府间国际组织、5825个国际非政府组织、77000多家跨国公司以及其他利益集团、社会名流、媒体精英等有影响的社会角色都会参与到外交事务中。二是外交议程更加多样化，以往关注国家安全、统治者威望、领土扩展等高级政治议题，现在拓展到经济增长、科技提升、人权保障、社会进步、文化发展、环境保护以及社会治理等众多领域。三是科技和信息革命导致的外交公开化、公众化、即时化和制度化，外交日益受到国际制度的规范和制约、多边外交和围绕制度改革的外交日益兴起。四是手段更加多样，包括政治、经济、文化、科技、宗教、环境、社会等众多手段都可以成为外交手段。总之，外交工作正从以传统外交为主向传统外交和非传统外交并重的方向发展。任何国家都必须适应形势变化，切实转变观念，立体思维，立体操作，打造官民并举、政经文互动、相互配合的统筹外交，多领域、多角度地维护好国家整体利益。

显然，公共外交的兴起打破了政府垄断外交的格局，为外交开辟了更加广阔的机会空间。特别是随着全球化的深入发展，社会与社会的交往日益频繁和复杂，国家之间人民与人民的交往日益密切，越来越多的行为体进入外交圈，这些非官方的社会力量参与外交后，必将对公共外交产生巨大的激励效应，推动公共外交向所谓的“新公共外交”（New Public Diplomacy）转型，公共外交将是今后相当长一段时期内新外交的重要组成部分。