一、古典公共外交的萌芽

和外交一样，公共外交萌芽于原始社会时期的神话外交。在原始社会，一切外来人都被认为是危险的和不干净的。据记载，在东罗马帝国皇帝查士丁尼派代表同塞尔朱克土耳其人谈判时，这些代表首先被施以洁身仪式，以驱除他们身上一切有害的影响。部落的巫师烧着香，打着鼓，围着他们狂热地跳舞，企图用他们所知道的一切魔法来消除危险，以免传染。直到15世纪，世界各地依然存在着使节晋谒国王要先跨越火堆，禁止国人私自与外国人交往的仪式和规定。然而，按照孟德斯鸠的说法，交往是普遍性的习俗。即使在史前时期，“一群野蛮人和另一群野蛮人在竟日战斗以后，有时也愿意谈判休战一时，以便收集伤员和掩埋死者”。外交的起源最初以神话的形式，认为授权的使节和信使是神圣不可侵犯的，享有普通战士所没有的特权和豁免，他们受到天神的半宗教式的特别保护。最典型的例子是古希腊神话中的天神赫尔墨斯（Hermes）被崇拜为使节和传令官的保护神，赫尔墨斯象征风度翩翩、奸猾狡诈和能言善道的特性，据传他生下来当天就偷了哥哥阿波罗50头牛藏在山洞里，然后回到摇篮里安静地睡觉。宙斯对他的此种富于机智的行为大为赏识，以后安排他担任最微妙的外交任务，传令官们就是从他那里获得了有力的嗓音和持久的记忆力，后来演化为外交官的保护神，人们把他看做是上天和人间的居间人。

走出神话世界而进入历史叙述的时候，我们不难发现，在原始社会末期，送信的谈判使者享有一般战士所没有的特权和豁免，其人身被认为是神圣不可侵犯的，“甚至连吞食战俘的北美印第安易洛魁人……也派遣和接待使节”。尽管当时还没有形成现代意义上的外交，但处理对外关系的理念还是萌芽了，作为一种外交现象，公共外交伴随着外交的萌芽，随之也获得了一定的发展。

1．古希腊的公共外交

古希腊以城邦著称，城邦小且数量多，距离近，将近200个以城市为中心的城邦国家为了生存，为了商业利益，为了争夺霸权，展开了频繁的外交活动。各邦间的外交事务有一般承认的规定的方式，由非常驻派遣的大使来传递信息，使节们大多是临时的角色，专门的外交家很少，主要任务就是在盟邦或者城邦的群众大会上为自己的城邦辩护，由群众大会（Popular Assembly）选举有经验且熟知国际情况的人担任使节，大会可接受使节们所呈阅的报告，有批评和指导的权力，并对使节询问备至。这些使节通常能言善辩，声音洪亮，不仅负有传达本国主张的使命，也被要求去游说对方国家的决策者。对这类使节的需求在一定程度上成为希腊辩术或诡辩术特别发达的一个原因。因此，当时的邦交很少用秘密外交的方式，外交事件大多由议会的上院（Upper House）和群众大会在广场处理。后来，古希腊逐渐形成了常设代表制度（Proxenos），派往各个城市，宛如常设领事，委以指导各城市的国民大会等特殊目的和行动，有时也会承担外交责任。在多半城市还设有常设法庭，处理民间往来的商业纠纷，并逐渐出现了近乎万民法的雏形。

和希腊外交强调机灵、讹诈和谋略相比，古罗马外交则强调服从、组织和“和平的习惯和法纪”，确立了世界秩序和纪律的理念。罗马时代重视法律和契约，并针对外来人往来较多的情况发展了不同于“市民法”的“万民法”，通过祭司法来调整罗马人和外国人的关系。《万民法》规范了境内外国人的问题、关于战争与和平的法律制度。比如战争的理由主要基于四种情况：对罗马领地的侵犯；对大使的侵犯；违反条约；在战争中先前友好的国家对敌国的援助。关于战争终止也有法律规定，比如双方缔结和约终止战争、敌人投降终止战争以及征服敌国终止战争等。“万民法”被认为是国际法的前身。从公元395年开始，罗马帝国分裂为拜占庭帝国（东罗马帝国）和西罗马帝国。拜占庭帝国由于面临周边国家和强悍蛮族的经常性威胁，故而更为讲究外交谈判、注重如何运用外交手腕防止战争。查士丁尼皇帝在位期间（527—565年），发展了一系列被称为“拜占庭外交风格”的外交手法：雇用和收买野蛮人的武装为其服务；分而治之；干涉别国内政，甚至使用武力；不能收买时，就用政治经济包围方法，使其就范；利用商业关系来扩大影响；利用基督徒来巩固拜占庭的势力。拜占庭宫廷也有一系列接待外国使臣的礼宾程序，来显示王朝的威仪，防止外国使节掌握本国的真实情况。

由于北方蛮族的入侵，在西罗马帝国的废墟上建立起了封建制度，地方势力横行，组织完备的强大罗马教廷与君士坦丁堡的拜占庭帝国遥隔条顿民族，成为古罗马帝国的继任者，凌驾于各世俗君主国之上，凭借宗教主宰权享有政治和军事的权威。教廷外交以宗教管辖为依托，确立了类似于国际法的和平解决争端规范，在11世纪确立了“上帝休战”（Truce of God）的思想，规定上帝休战日（每星期三下午到次星期一）不得进行杀戮，教廷也会派遣教廷大使前往各地参加宗教会议或者处理政务，并多次派遣十字军远征。“教皇权力至高无上”的观念呈现出对世俗外交权力的侵蚀趋势，世俗君主和商品经济发展崛起的市民阶层也结成同盟，以等级会议为舞台共同反对教皇，教廷外交和王权外交的冲突也构成了中世纪战乱纷争的一个根源。

总之，古希腊、罗马的公共外交附属于宫廷外交，十分强调外交公开，强调宫廷的尊荣和威仪。外交并非为了国家的利益，而是君主或者宫廷的王朝利益。直到15世纪，外交的主要特征是外交对信使和商队的依赖，外交豁免对普通的友好款待方式的依赖，以及条约履行对他们确认存在的神的威严之依赖。尽管在拜占庭帝国和威尼斯外交中都建立了外交诚信和技术熟练的标准，但外交总体上仍然掌握在特使手中，其时间和任务都相当有限。

2．古代中国的公共外交

据《淮南子》所记载，在夏朝时期，“禹……焚甲兵，施之以德，海外宾服，四夷纳职；会诸侯于涂山，执玉帛者万国”。同时，随着世袭帝王制的确立，夏朝还出现了传达王命的使者，一直存续到商周时期，并逐步形成了一整套以“封诸侯，建同姓”和维护宗法等级制度为核心的周礼体制。西周王朝以人法天、行分封制，分封了大量诸侯国，“选建明德，以藩屏周”，以周王室的臣属国为屏障，以姬姓国和姻亲国为主，构建了一个血缘基础、君臣体系、分封结构相结合的周礼体系，明确了礼乐征伐自天子出的外交游戏规则，并确立了“先礼后兵”的规则。

古代中国的公共外交，十分强调道德伦理，主张以约束民众社会交往的礼治体系来处理对外关系。尤其是秦汉、隋唐和元明清时期，中国确立并巩固了大一统的国家制度，并发展出了一套不同于西方文明国家体系的“华夷秩序”和“朝贡体系”。所谓华夷之说，缘起于上古华夏族体形成时期。最初的“华夷”分野观念主要是为了维持中原华夏族血统纯正的需要，到汉帝国时期开始引入中华帝国的对外关系中去，并逐步发展起一种古代类型的国际关系体系，即所谓“华夷”秩序，到唐朝发展成熟。总结学者们对华夷秩序的研究，可以将其概括为以下六点：（1）崇尚“礼治”，界定“夷夏之别”，建构儒家道德秩序。这一秩序的基本内涵就是：以中华帝国为中心，在中国封建皇权的“约束”和“保护”下，建立国际和平局面。（2）讲究“大一统”的天下观念，确立万国来朝的“服事制”。追求“大一统”，“一统华夷”，中心只有一个，就是中华帝国和它的皇帝。在此前提下确立亲疏关系。（3）实行羁縻怀柔，设置藩属土司的管理体制。历代封建王朝和国民政府均推行“以夷制夷”的羁縻政策，由土司、头人代行政令，“羁縻政策，就是不改变被征服民族的生产方式、风俗习惯，任命他们的贵族为羁縻州府的都督史，继续直接统治本民族”。（4）明确上下亲疏，确立朝拜册封礼仪。一方面要求诸蕃贡使来朝表示自己一心向化——向往中华文明的追求；另一方面作为“回礼”，天朝大国遣使赴各国之册封，对诸“藩”国的朝贡、向化之心与实际行动表示嘉奖；同时对诸“藩”王提出要求，要他们“常奉正朔”，“宁人保国”。（5）确立朝贡关系，加强夏夷交流。在政治上君君臣臣，经济上厚往薄来，文化上封赠赐予。（6）根据不同情形，对四夷采取多事四夷、以夷制夷和尊王攘夷相结合的具体对外政策。总之，华夷秩序所要达到的境界是：“域外诸‘藩国’如群星参斗、葵花向阳一般，围绕着中华帝国运转；域内各国，则应在中华帝国的监督和保护、保证下，彼此相安无事。”几千年以来，华夷秩序的价值结构一直保持相对稳定，运转和谐，除了唐朝在南亚遭遇大食的强有力挑战之外，总体上没有遇到太大的麻烦。由于中国天然占据东亚国际体系的中心，国土辽阔，经济文化发达，形成比较成熟的封建国家体制，而中国的周边国家或部落经济文化比较落后，遂形成了以中国为中心的东亚外交秩序，这个常常被称作“朝贡体制”的外交体制长期奉行中国作为天朝上国的外交观念，将其他国家视作不平等的蛮夷之邦，与之建立了朝贡臣服关系，努力塑造“万国来朝”的强盛和恪守王道理念或者霸道理念，在制度上由理藩院处理对外关系，奉行宗藩制度，是一种非常独特的外交体系。

3．宫廷公共外交：东西方的比较

西方国家和东方国家由于历史传统、自然环境和文化价值观的差异，从早期开始就在公共外交上出现了分化。具体来说，东西方公共外交存在以下区别：

一是公共外交的合法性基础不同。在西方国家，从事针对公众的外交活动所依据的合法性基础往往来自宗教，宗教成为说服民众和论证一切外交行为合法的最终依据。比如通过仲裁解决争端、不经宣战不能开战、使节不可侵犯、对在神庙中避难的人不能杀害、战俘可以交换和赎回、战场上的死者无论敌友一律掩埋等。由于当时宗教和法律不分，法律的权威授之于神，凡是违法者都是对神的冒犯。在中国和其他一些东方国家，从事针对公众的外交活动主要来自于世俗的伦理道德。细究周礼的内容，则名目繁多，十分复杂。有吉礼、嘉礼、凶礼、宾礼、军礼等。它以血缘为纽带，规定周天子的王位由长子继承，同时把其他庶子分封为诸侯卿大夫。他们与天子的关系是地方与中央、小宗与大宗的关系。周公旦还制定了一系列严格的君臣、父子、兄弟、亲疏、尊卑、贵贱的礼仪宗法制度，以调整中央和地方、王侯与臣民的关系，加强中央政权的统治，这就是所谓的礼乐制度，孔子一生所追求的就是这种有秩序的社会。

二是公共外交的范围不同。西方国家的公共外交往往以广场演说的形式存在，使节的主要任务就是在盟邦或者城邦的群众大会上为自己的城邦辩护，当时的邦交很少用秘密外交的方式。相比之下，东方国家的公共外交往往以朝堂议事和风闻言事的形式存在，是一种有限参与的“剧场政治”。一方面，国家的内政外交皆通过朝廷议事的方式，大权统于朝廷，任何民间言论皆以朝堂口径为准，为此不惜大兴文字狱，以控制言论。另一方面，庶政公诸舆论，朝廷设御史，可风闻言事，捕风捉影，停留在社会流言的层次，进退予决皆由皇帝乾纲独断。

三是公共外交的方式和方法不同。西方国家的公共外交在方式方法上更强调修辞论辩，质疑求证，进而可能会产生相互倾轧的弊端。英国著名外交学家哈罗德·尼科尔森对希腊外交提出了严厉的批评，认为希腊外交具有“希腊人的老毛病”——喜欢倾轧，他们中了猜忌的毒，程度足以损害和使其自保的本能瘫痪；认为希腊人的气质不是优秀的外交家而是拙劣的外交家，因为聪明过人，对技巧和谋略评价错误，缺乏随机应变的概念，轻率行事，对内对外都未能建立立法与行政的正确权责划分办法，这一切招致了自身灭亡。后来出现了“拜占庭外交风格”的外交手法。拜占庭宫廷也有一系列接待外国使臣的礼宾程序，来显示王朝的威仪，防止外国使节掌握本国的真实情况。古代中国的公共外交则强调正大光明等方法，“政者，正也，子率以正，孰敢不正！”一方面，在面对民众舆论时尽可能施以“愚民”政策，封锁消息，不使普通民众参与政事。另一方面，中国极力笼络知识分子，以德治教化和功名利禄尽收天下士子之心，甚至“罢黜百家，独尊儒术”，以安天下不臣之心。

总之，从历史的经验形态来看，古代外交呈现为王朝外交和宫廷外交的特征，外交并非服务于国家利益而是宫廷利益，外交人员也大多是一些王朝贵族或者僧侣。在此种外交格局下，公共外交不过是宫廷外交的一种辅助性工具，强调宗教伦理或者道德伦理，为王权加冕赋予一种神圣的外衣。无论东方还是西方，举办盛大的宫廷仪式以显示宫廷的威仪和荣誉，是公共外交的首要使命。