第五节 透明度原则

最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则被认为是建立世界统一市场经济体系的三大重要法律原则。透明度对于增加市场竞争的可预见性以及减少政府暗箱操作无疑具有重要作用。

一、透明度原则的含义

透明度原则（Transparency），是指WTO成员方应公布所制定和实施的贸易措施及其变化情况（如修改、增补或废除等），没有公布的措施不得实施，同时还应将这些贸易措施及其变化情况通知WTO。此外，成员方所参加的有关影响国际贸易政策的国际协定也应及时公布和通知WTO。

保持各成员方的经济贸易政策充分透明，是WTO实现其总体目标所必不可少的先决条件，也是各成员方根据WTO所确立的各项机制获得利益的先决条件。这是因为：

第一，WTO的总体目标是实现贸易自由化和维持稳定的国际贸易秩序，而这个目标的实现取决于各成员方所制定和实施的经济贸易政策。要使各成员方的经济贸易政策与WTO的目标保持一致，就必须使各成员方所制定和实施的经济贸易政策具有充分的透明度。

第二，对于每一个成员方而言，根据WTO各项协定所能够享受到的利益，将有赖于所有其他成员方所制定和实施的经济贸易政策；同时，对WTO所承担的责任和履行的义务，也具体体现在它所制定和实施的经济贸易政策上。因此，要确保每个成员方的利益，首先就要确保每个成员方的经济贸易政策具有充分的透明度。

第三，贸易政策的透明度可以减少WTO争端解决机制的压力。因为有了贸易政策的透明度，很多贸易政策可以在WTO的合适机构中非正式解决。此外，贸易政策的透明度也有利于增进WTO作为国际经济组织的合法性。因为如果WTO成员方不能及时了解其他成员方的信息，WTO作为一个机构的合法性将受到挑战。

第四，贸易政策的透明度有利于减少贸易政策的不确定性，而贸易政策的不确定性往往与低投资率、低生产率、腐败联系在一起，使得经济资源向非贸易部门流动。

因此，能否确定各成员方的经济贸易政策充分透明，是决定WTO法律体系能否有效运行、能否发挥实际作用的一个关键问题。多年来，GATT与WTO一直致力于建立一个完整、完善的贸易政策透明度约束机制。

透明度原则的主要内容包括贸易政策的公布、贸易政策的通知和贸易政策的评审三个方面，具体体现为两个层面：第一，国际透明。所谓“国际透明”，是指WTO各成员方的法规、政策和措施对其他成员方应当公开、透明，包括制定贸易法规、政策的过程和结果都应当透明。以我国为例，过去的计划经济体制造成了条块分割的行政管理体制和多头立法的格局，立法和行政管理都缺乏统一性和透明度。自从复关谈判以来，我国为改革这种体制进行了不懈的努力，取得了较大的成就。目前，我国重视程序制度，改变过去用零散的、局部的、具体的文件、规定等形式解决贸易相关问题的做法，建立和完善统一的信息发布和查询的体系，以符合WTO透明度的要求。第二，国内透明。所谓“国内透明”，是指WTO成员方的贸易法规、政策在其内部的公开和透明，包括制定贸易法规、政策的过程和结果的公开和透明。1994年乌拉圭协议初步将国内透明纳入到WTO多边贸易体制中：“各成员方承认在贸易政策问题上政府决策的国内透明度对各成员方的经济和多边贸易体制都具有内在价值，并同意在它们自己体制内鼓励和促进更大的透明度，同时承认国内透明的执行，必须以自愿为前提，并考虑到每个成员方的法律和政治体制。”国际透明和国内透明有着密切的关系：其一，两者是一个问题的两个方面。由于最惠国待遇和国民待遇原则，遵守国际透明义务的同时也就是在遵守国内透明义务。其二，国内透明对国际透明有支持和促进的作用。两者的对象都是贸易法规、政策，其目的都是对抗贸易保护主义。在预防保护政策的出现方面，国内透明要优于国际透明。所以，国内透明补充国际透明的不足，增强监督的效力，从而强化多边贸易体制。

二、关于贸易政策的公布

公布所有的贸易政策和措施，是WTO成员方最基本的义务之一。如果不公布有关贸易政策和措施，成员方就很难保证另一成员方是否履行了WTO规定的义务，WTO一系列协议也难以得到充分、有效的实施。比如，成员方决定实施新的产品标准，出口方企业就必须了解有关该标准的实施方法和程序、检验标准等信息，否则其生产的产品就无法进入该成员方的市场。因此，WTO要求，成员方应履行公布和公开有关贸易政策及其变化的义务。

关于公布的时间，WTO规定，成员方应迅速公布或公开有关贸易法律、法规、政策和措施，最迟应在生效之时，使WTO其他成员方和贸易商得以及时知晓。在公布前，不得提前采取措施，如提高进口产品的关税，对进口产品的支付转账实施新的限制等。此外，《卫生与动植物检疫措施协定》和《贸易技术壁垒协定》进一步规定，成员方在起草制定有关技术法规和合格评定程序过程中，如果该有关法规和程序与现行国际标准不一致，或没有相应的国际标准，并且该标准将对国际贸易产生重大影响，成员方应留出一段合理时间（45—60天），以便其他成员方就有关标准和程序发表评论意见。

公布的具体内容包括：产品的海关关税分类和海关估价等海关事务；对产品征收的关税税率、国内税税率和其他费用；对产品进出口所设立的禁止或限制等措施；对进出口支付转账所设立的禁止或限制等措施；影响进出口产品的销售、分销、运输、保险、仓储、检验、展览、加工、与国产品混合使用或其他用途的要求；有关反倾销、反补贴、保障措施等贸易措施；有关服务贸易的法律、法规和措施；有关知识产权的法律、法规、司法判例和行政裁定等；WTO成员方签订的其他有关影响国家贸易政策的协定等。

WTO除了要求成员方公布有关贸易政策外，还要求成员方履行应其他成员方要求提供相应信息和咨询的义务。

但是，对于公布可能会影响法律执行、违背公共利益或损害某些企业合法商业利益的机密信息，如一国汇率、利率的调整等信息，WTO通常不要求在实施之前予以公布。

三、关于贸易政策的通知

WTO不仅要求成员方自行公布有关贸易政策和措施，而且还要求成员方通知WTO相应机构以保证其他成员方能够及时获得有关成员方在贸易方面的信息。

WTO关于贸易政策和措施通知的规定是在实践中不断发展完善的。GATT建立时即明确规定，其缔约方应公布有关贸易政策的所有信息。但是，当时并没有要求把这些信息都通知给关贸总协定，只要求通知由国营贸易经营的进出口产品清单，或者缔约方决定参加某个关税同盟或自由贸易区的决定等少数事项。东京回合结束后，GATT的管辖范围有限度地拓展到了非关税领域，缔约方的通知义务变得更加广泛和具体。东京回合通过的《关于通知、磋商、争端解决和监督的谅解》要求缔约方最大可能地将其所采取的影响GATT执行的贸易政策或措施通知缔约方全体。同时，这种通知应如实说明这些措施与关贸总协定项下的权利和义务是否相一致。GATT还成立了专门委员会进行监督，要求东京回合守则的每个签署方定期向GATT通报有关措施的制定、实施和变化情况。

乌拉圭回合谈判的结果进一步强化了WTO成员方承担的通知义务，通知的范围从货物贸易扩大到服务贸易和知识产权领域。乌拉圭回合通过的《关于通知程序的部长决定》作为最后文本的一部分，重申了上述谅解中规定的一般性通知义务，成立由WTO秘书处负责的通知登记中心，负责记录收到的所有通知，向成员方提供有关通知内容，并提醒成员方履行通知义务。根据《关于通知程序的部长决定》附件中列出的“需要通报措施的说明性清单”，成员方应通知的贸易措施包括：关税；关税配额和附加税；数量限制；许可证程序和国产化要求等其他非关税措施，以及征收差价税的情况；海关估价；原产地规则；政府采购；贸易技术壁垒；保障措施；反倾销措施；反补贴措施；出口税；出口补贴、免税和出口优惠融资；自由贸易区的情况，包括保税货物的生产情况；出口限制，包括农产品等产品的出口限制，WTO限期取消的自愿出口限制和有序销售安排等；其他政府援助（包括补贴和免税）；国营贸易企业的作用；与进出口有关的外汇管制；政府授权进行的补偿贸易等。

应当指出的是，虽然《关于通知程序的部长决定》附件“需要通报措施的说明性清单”所列举的通报措施只限于货物贸易领域，但是该决定所涉及的通知措施还包括其他领域如服务贸易领域和知识产权领域的措施等。例如，《服务贸易总协定》第3条第3款规定：各成员方对现行法律、法规或行政规定，如有新的规定或有所改变，以致严重影响本协定项下的有关服务贸易的特定义务时，应立即或至少每年向服务贸易理事会提出报告。根据《与贸易有关的知识产权协定》第36条第1款、第2款的规定，任何成员方应将通过的法律、法规向知识产权理事会通报。

WTO各协定对通知的期限作了不同规定，有的要求定期通知，有的要求不定期通知。不定期通知主要适用于法律、法规、政策、措施的更新。例如，《贸易技术壁垒协定》要求，只要成员方国内通过了新的技术法规和合格评定程序，就要立即通知。定期通知包括两种情况：一种是一次性通知。例如，《装运前检验协定》要求，在《WTO协定》对有关成员方生效时，一次性通知其国内有关装运前检验的法律和法规。另一种是多次通知。有的要求每半年通知一次，大部分则要求每年通知一次。例如，《农业协定》要求，成员方应每年通报对国内生产者提供的补贴总量。

为了便于成员方履行通知义务，世贸组织相继制定了一百多项有关通知的具体程序和规则，包括通知的项目、内容、期限、格式等。WTO的通知要求比较复杂，成员方履行这些义务工作量相当大，需要具备健全的信息统计系统。

为了更好地监督各成员方履行有关的通知义务，《关于通知程序的部长决定》要求秘书处成立一个通知中心（Central Registry of Notifications）。该登记中心的任务主要是：（1）将各成员方所通报的有关措施的情况，如该措施的目的、适用的贸易范围及其所依据的通知要求等记录在案；（2）对各成员方的通知措施与义务进行参照对比；（3）每年通知各成员方下一年度内应履行的常规通知义务；（4）对尚未履行常规通知义务的成员方应提请其注意；（5）在有权得到有关通知情况的任何成员方索要其他成员方的通知资料时，应使其能够获得该通知的信息内容。从WTO实践看，通知义务的履行率是比较低的。以WTO进口许可证程序委员会2004年5月5日发布的新闻为例：147个成员方中，有24个成员方从来没有向WTO通报过任何事项，33个成员方从来没有通报过它们的法律和法规，37个成员方对于进口许可证程序委员会发出的调查问卷不屑一顾。

四、关于贸易政策的评审

为提高成员方贸易政策的透明度，WTO建立了独特的贸易政策评审机制（Trade Policy Review Mechanism, TPRM），即世贸组织成员方以集体方式对各成员方的贸易政策及其对多边贸易体制的影响，定期进行全面审议并提出相应建议的机制。TPRM是世贸组织在总结关贸总协定四十多年经验教训的基础上，为更好地实施世贸组织各协定，促进多边贸易体制更加平稳运作而进行的一次积极尝试。它是一个系统监督其成员方贸易政策的机制，也是防止贸易争端的预防机制。它的有效运作，对于改善国际贸易环境，促进成员方对多边贸易体制的法律、规则、制度的遵守，促使各成员方提高贸易政策和措施的透明度，均具有重要意义。

（一）贸易政策评审机制的目标

建立TPRM的目的在于：第一，促进世贸组织的所有成员方遵守其在多边贸易协定（包括已经接受的复边贸易协定）项下的规则、纪律和承诺，通过更多了解成员方的贸易政策和实践以及更大的透明度而使多边贸易体制更加顺利地运作，避免贸易摩擦。第二，通过这一机制，能对各单个成员方的贸易政策和实践及其对多边贸易体制的影响定期进行集中考察和评估。但是，TPRM中的条款明确规定，TPRM不得增加被评审成员方在世贸组织下各协定规定的义务，也不得把评审结果视为执行世贸组织下相关协定或进行争端解决的基础。

（二）贸易政策评审机制的运作

1．贸易政策评审机构（Trade Policy Review Body, TPRB）

GATT要求建立专门的贸易政策评审机构，负责对各成员方的贸易政策进行审议。TPRB并非世贸组织的单独机关，它与总理事会的关系实际上是“一套班子，两块牌子”。即总理事会行使贸易政策评审职能之时，它就被称为“TPRB”。TPRB可以有自己的主席，并设立履行其职责所需要的程序规则。

2．贸易政策评审范围

贸易政策评审对象主要是世贸组织各成员方的全部贸易政策和措施，评审范围从货物贸易扩大到服务贸易和知识产权领域。贸易政策评审机制还要求对世界贸易环境的发展变化情况进行年度评审。

3．评审周期

世贸组织所有成员方的贸易政策和措施都应受到评审，但是不同的成员方可以有不同的评审周期。成员方接受贸易政策评审机制的频率取决于其对多边贸易体制的影响程度，而对多边贸易体制影响程度的大小又取决于其在某一代表性时期内在世界贸易总量中所占份额的大小。成员方在世界贸易总量中所占的份额越大，接受评审的次数就越多。对美国、欧盟（作为一个实体）、日本和加拿大四个最大的贸易实体（在贸易量占世界前20位的国家和地区中，它们位居前四，其贸易量合计占世界贸易总量的70%）每2年审查一次，对其后的16个成员方每4年审查一次，对第20名以外的其他成员方每6年审查一次，对最不发达国家成员方可以确定一个更长的审查周期。如果某一成员方贸易政策和实践的变化对其贸易伙伴造成了重大影响，TRPB可以通过协商要求对该成员方的贸易政策和实践进行再次评审。

4．评审程序

首先，TPRB应与被评审成员方磋商，确定每年的评审方案，同时完成评审前的准备工作。接受评审的成员方可以派出人员在评审过程中介绍有关情况。

其次，收集审查资料，包括：被评审的成员方提交的关于其贸易政策和实践的报告；其他世贸组织成员方提供的关于被评审的成员方贸易政策和实践的报告等。世贸组织秘书处亦根据其所掌握的有关资料以及其他成员方提供的资料，另外提供一份报告。在此过程中，秘书处可要求有关成员方对其贸易政策和实践加以澄清。

再次，TPRB召开会议，在接受评审的成员方提交的报告以及秘书处起草的报告的基础上进行评审。会议上，由TPRB任命的主发言人以个人身份引导TPRB的讨论。任何与接受评审的成员方有利害关系的成员方均可出席评审会议，并针对有关的贸易政策和实践提出质询、批评或表扬。

最后，接受评审的成员方贸易代表针对各方提出的问题进行答辩。

评审结束后，世贸组织秘书处负责将成员方提交的报告、秘书处的报告以及TPRB会议记录概要合订在一起予以出版，书名为：Trade Policy Review: ×××（贸易政策评审：某某国家或地区）。所有这些文件将提交部长级会议，部长级会议把这些文件记录在案。

（三）定期报告制度

为了实现最大程度的透明度，每一成员方应当定期向TPRB提交报告。这种报告应当全面反映有关成员方所实施的贸易政策和实践，并以TPRB规定的统一格式撰写。这种格式可以由TPRB根据实际情况加以修改。在1995年之前，各成员方提交的报告是以1989年6月19日决议（BISD 36S/406—409）所制定的格式提纲撰写的。据此，接受评审的成员方提交的报告主要包括三部分：第一，贸易政策与实践，包括贸易政策目标、进出口体制、贸易政策法规框架以及贸易政策的实施；第二，对贸易政策进行评估的有关背景，包括广泛的经济与发展需要以及外部环境等；第三，贸易与宏观经济统计资料。但是，这种格式的内容局限在货物贸易领域。为适应WTO管辖领域的发展，现在的TPRB已要求将国别报告的范围扩展到服务贸易、与贸易有关的投资措施和知识产权等方面。在两次评审之间，若某成员方在贸易政策上发生重大变动，应及时提交简洁报告。报告所提供的信息应尽量与多边贸易协定和复边贸易协定中应注意的事项相适应。GATT明确规定，对于最不发达国家成员方提交综合报告的困难，TPRB应给予特别考虑；对于发展中国家成员方特别是最不发达国家成员方提出的要求，秘书处应给予适当的技术协助。

（四）对世界贸易环境的评议

贸易政策评审机制要求总干事以年度报告的形式，对影响多边贸易体制的国际贸易环境的变化情况进行综述。该报告列出世贸组织的主要活动，并指出可能影响多边贸易体制的重大政策问题。最初几次世界贸易环境评议的经验表明，这种评议提供了一个重要机会，特别是在不进行部长级会议的年份里，使世贸组织成员方可以对国际贸易政策和国际贸易环境的发展趋势进行总体评估。

（五）对贸易政策评审机制的简要评析

从性质上看，与其说TPRM是一个促进成员方贸易政策透明度的工具，不如说它是世贸组织的一项监督机制。

从运作实践上看，各成员方的定期报告制度、评审过程中各成员方之间的质询与答辩以及审议后各方报告的公布，均体现了贸易政策透明度的要求。不仅如此，TPRM还倡导成员方境内贸易政策的透明度。因此，可以认为，TPRM成为提高世贸组织各成员方贸易政策透明度的工具。但是，对TPRM的认识又不能仅仅停留于此，它从根本上说是世贸组织的一项监督机制。因此，无论是发动乌拉圭回合的《埃斯特角城部长宣言》，还是《WTO协定》附件三，均把加强对成员方贸易政策和实践的监督、确保多边贸易体制的顺利运作视为TPRM的最终目标。从TPRM的运作看，评审活动并不局限于通报各成员方的贸易政策和实践。更为重要的是，各参加方要对接受贸易政策评审的成员方的贸易政策和实践作出集体评估，或批评，或表扬，或督促改正。由此可见，TPRM主要扮演着世贸组织监督机制的角色，而透明度则是其中不可或缺的前提条件。简言之，透明度的最终目的是实现TPRM对各成员方贸易政策和实践的监督职能。通过对各成员方贸易政策和实践的评审，不仅改善了这些成员方贸易政策的透明度，而且促进了这些成员方贸易政策与WTO规则的接轨。

五、透明度原则的例外

WTO所要求的透明度是有一定范围的，透明度原则的例外主要体现在以下几方面：

第一，在货物贸易方面，GATT1947第10条第1款规定：“本款的规定并不要求缔约国公开那些会妨碍法令的贯彻执行，或会违反公共利益，或会损害某一公私企业的正当商业利益的机密资料。”该条款表明，关贸总协定允许各缔约成员方对某些机密不公开。

第二，在服务贸易方面，GATS规定，对可能损害公共利益或合法商业利益的秘密资料可不公布。

第三，在知识产权领域，TRIPS规定，不要求缔约方泄露那些可能妨碍法律实施，或者违背公共利益，或者有损于公营或私营的特定企业的合法商业利益的秘密资料。