第二节 公共行政学的演进

公共行政与政府的概念和文明的兴起同步发展。公共行政学的演进是指公共行政学的演变与发展的过程，以及在不同发展阶段上的不同内容和特点。不同的历史阶段受不同理论的影响，侧重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有着不同的代表人物和不同的代表论著。一般认为，公共行政学发端于19世纪末期，以威尔逊的《行政学研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为早期行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。21世纪70年代以来的发展，从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，或许可以称之为重建或革新行政研究时期。其具体的理论内容，我们将在第二十章介绍和讨论。

一、早期公共行政研究时期

这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。在这一时期里，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，因而受到了各方面的注意。这就为公共行政学的进一步发展提供了条件。

公共行政学发端于这一个时期是有其历史必然性的，它是这一个时期社会生活和思想理论的直接产物。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡的发展。而在国家的社会职能中，政府是最直接、最经常、最繁重的国务活动的承担者。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。

从理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：

第一，西方近代政治学说，尤其是国家学说，它为公共行政学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。

第二，君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。当时政府将官房学作为候补官员的培训项目，并于1727年起设立了专门的讲座。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示。官房学以后逐步演变为公共财政学。

第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用。

第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨，是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政学的最重要的理论基础之一。从这个意义上可以说，行政法学直接促进了公共行政学的产生。在近代史上，一般认为冯·史坦因的行政法理论最早对公共行政学产生了影响。

早期行政研究阶段的主要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺。他们对公共行政学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。这样，他们就将公共行政学推上了独立发展的轨道。

威尔逊曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统（1913—1921），是美国“学术地位最高”的一位总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了他于前一年在美国莫尔学院向学生们所作的一篇关于行政研究的报告，即我们现在所说的《行政学研究》一文。这篇论文不长，大约只有两万字，然而却在发表之后很快蜚声政治学界并产生了深远的影响。一般认为，该文是公共行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是公共行政学的创始人。

在《行政学研究》一文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清淡、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力愈大愈好。威尔逊认为，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理（administration）方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。威尔逊还认为，要恢弘政治的功能，就必须纯正政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法（dichotomy of politics and administration）。威尔逊说，这种理论前人已经明确阐释，“例如布隆赤里就叮嘱我们要把行政管理与政治和法律同样地区别开来。他说，政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而‘在另一方面’, ‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。然而我们在采取这一立场时并不需要求助于德国人的权威，很幸运的是行政和政治的这种区别现在已是极为明显，并不需要作进一步的讨论。”这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读篇目。另外，威尔逊还著有《国会政府》、《美国内阁政府》、《委员会和内阁政府》等论著。

古德诺曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和威廉·塔夫脱（William Taft）总统的“经济与效率委员会”顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年，他出版了《比较行政法》一书，在当时颇负声誉，被许多大学视为教科书。但他的最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。

古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。

《政治与行政：对政府的研究》是最早的公共行政学专著之一，对后来的公共行政学有着深刻的影响。它直接和强有力地推动了行政学的发展，使公共行政学在独立发展的进程中迈出了意义重大的一步。因此，一般认为，古德诺是公共行政学的奠基人之一。但是，应当看到，古德诺以两分观点划分国家职能，固然有其合理的一面，但却忽视了政治与行政内在的、必然的联系；同时，他过分偏重了行政的技术属性，因而忽视了行政在国家政治生活中的独特的和重要的地位。古德诺一生论著甚丰，较有影响的还有：1895年的《市自治：行政研究》、1897年的《市政问题》、1909年的《市政府》等。

一般认为，“两分法”之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础：

（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；

（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；

（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；

（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

二、传统公共行政研究时期

这一时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，公共行政学在前一段研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了公共行政学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。

泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。以他为代表的科学管理理论是在美国企业管理落后，企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内经济条件所提供的可能性的历史条件下产生的。面对这种情况，一批具有科学知识又同企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛重视和吸收应用。从反映工业文明的意义上说，科学管理理论可以理解为是一个包括这一历史时期一大批研究者的各种管理理论的广泛的概念。其中以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔（Henri Fayol）、德国人马克思·韦伯（Max Weber）最具代表性。他们的理论和方法直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。他们的理论的要点综述如下。

弗雷德里克·泰罗。泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。泰罗是以自己在米德威尔（Midvale）钢铁厂和伯利恒（Bethehem）钢铁公司的基层管理经历为基础归纳出自己的组织管理哲学思想的。因此，在他的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。1903年，泰罗发表了《工厂管理》一文。1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。

泰罗组织管理思想的逻辑维是：劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。为此，就需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。这样做，首先碰到的就是组织管理的问题，即由谁来提出标准、提出什么样的标准和如何提出标准。计划与控制的问题由此产生。为此，泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论。他认为，应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用。他说：“在老体制下，所有工作程序都由工人凭他个人的经验去干，而在新体制下，则由资方按科学规律去办事了”。而要加强职能化的计划工作，就必须设立计划室。“计划室的最重要职能之一是维护企业的全部制度及其标准方法和设备，包括计划室本身在内”。泰罗认为，加强专业性计划工作的好处，不仅可以造成组织的标准化、程序化的工作流程，增进组织的稳定性和有效性，而且可以改善工厂行政首脑处理“例外”事件的活力。正是在这一点上，泰罗摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。

用今天的眼光来看，泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且也推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。这对于科学化组织管理思想的不断创新，起到一种十分重要的推动作用。然而，泰罗本人作为这个阶层的一员，虽然登上了哈佛大学的讲坛，但却遭到了美国国会的抵制。但他确实影响和启发了同代人。丹尼尔·雷恩（Daniel Wren）评论说：“科学管理之父弗雷德里克·温·泰罗和他的同事是对管理思想进行综合整理的第一代人。管理曾被描述为一个把组织的物质资源或技术力量同人力资源结合起来以便实现组织的目标的进程。在泰罗之前，没有任何人曾像他那样把管理问题发展为如此程度的一种系统方法，并同时把管理同哲学范畴结合在一起。”科学管理在实践中显示了有效性。进入20世纪以后，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动”，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。

亨利·法约尔。早在1900年，法约尔就在国际采矿和冶金代表大会上提出了他的行政管理理论的思想。1908年，法约尔为矿业公会成立百年纪念会撰写了《论一般管理上的原则》的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则。1916年，法约尔又发表了《工业管理和一般管理》一文，首次和系统地提出了他的行政管理的要素论。稍后，他的另一篇论文《国家的行政管理理论》于1937年被《管理学论文集》收集并在美国出版。

法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。法约尔提出的14项管理原则是：

（1）分工，减少浪费、增加产出和便于人员培训。（2）权力，实现正式的职位权力与个人的智慧经验、道德品质、领导能力、经历等个人权力的统一，同时强调权力与责任相称。（3）纪律，建立以服从与尊重为基础的组织与雇员之间的关系，有力的领导、明确的协议和审慎的制裁是必要的。（4）统一指挥，每一名部属只应有一位上司，双重指挥对权力、纪律、稳定、效率都是一种威胁。（5）统一指导，组织只能有一个计划、一个目标、一名负责人，组织需要集中精力、协调力量、统一行动。（6）个人利益服从整体利益，借以消除无知、野心、自私、懒惰等人性弱点。（7）报酬，酬劳合理取决于多种因素，合理的报酬既是为了使人员具有更大的价值，也是为了增强人们的工作动机，调动积极性。（8）集权，自上而下实行管理，权力最终归属最高领导者。凡增加下级的作用及其重要性的行动都属于分权，反之都属于集权，但集权不是表明好坏的一项制度。（9）等级链（权力线），组织从上至下形成明确而无间断的等级、权力和沟通通道。它表示权力等级的顺序和传递消息的途径。但在等级链中，允许横跨权力线进行横向交往与联系，即“跳板原则”。“跳板原则”既可以减轻直线指挥线路的负担，又有助于使联系迅速有效地进行。不过，横向联系只有当所有各方都同意并且在上级主管人员随时都了解情况的条件下才允许进行，目的在于既维护统一指挥的原则，又扩大和加强组织联系。（10）秩序，任务活动有严密的安排，形成进退有序的工作规范。（11）平等，人格平等且公正合理的，以此作为成员关系的基本准则。（12）人员保持稳定，制定稳定的人员计划，更新人力资源。（13）主动性，诱导和劝告每一个人在工作中充满热情和发挥干劲。（14）团结精神，强调和谐与团结一致，分裂是反对公司的一大罪状。

法约尔首先确定，在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划（planning）、组织（organizing）、指挥（commanding）、协调（coordinating）和控制（controlling）五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。在他的概念里，管理与行政管理是不能混为一谈的。管理是企业确保六项基本职能得以顺利执行的全部活动，行政管理则只是这些职能之一种。行政管理职能只影响到人员，其他各种职能则控制着物质和机器。“行政管理就是计划、组织、指挥、协调和控制。计划意味着研究未来和工作计划。组织意味着建立企业的物质和人事机构，把人员和物质都组织起来。指挥意味着要工作人员去做工作。协调意味着把所有活动统一和联系起来。控制意味着设法把一切工作都按已经规定的章程和已经下达的指示去做”。法约尔关于管理与行政管理的区分，在当时对促进人们对组织高级领导层的职能和作用的认识起到了推动作用。

组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇用、评价和培训等做好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物质的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。

法约尔认为，合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。合理的结构不仅将会对全组织工作的职责做出明确的规定，鼓励发挥主动性和承担责任，而且有利于协调活动和集中努力。这样一来，既能确保控制，又不会出现过多的条例、文牍主义和控制性公文。法约尔认为，组织中的等级系列和横向职能部门的增多是组织所承担工作数量增长的结果，但不合理的管理层次和幅度也是造成前一种增长的原因。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。组织是按照简单的几何级数发展的，因此，根据这一级数设想一种方法，就能把管理层次和幅度限制在合理的范围以内。法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例，是15名工人需要一名管理人员，往上各级则均以4∶1的比例为基础。例如，60名工人要求4名工头则又需要一名监理人，如此类推。

法约尔主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构。在这方面，他借助了军队总参谋部的概念。参谋人员的职能是在总经理的指导下协调管理人员执行其所承担的任务，并帮助拟定计划和探求改进工作的方法。后一点是法约尔的独特贡献，因为他认为只有不需要处理日常事务的参谋人员，才最有可能探索更好的工作方法，发现企业条件的变化，以及关心和研究组织所面临的中、长期战略规划问题。在这一点上，法约尔的影响是深远的，我们可以从现代“脑库”的广泛应用中看到这种影响。

马克斯·韦伯。韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型的知识分子，作为社会学的三大“奠基人”之一，作为现代最具生命力和影响力的思想家之一，其研究领域涉及政治学、行政学、法学等。他的以“合理性”（rationality）和“合法性”（legitimacy）为中心概念的官僚制（bureaucracy）或官僚科层组织理论，即以“官僚模型”为主体的“理想的行政组织体系”（Bureaucratic Ideal Type），被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。

韦伯认为，官僚科层组织并不是指文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式，因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式和外行之间选择。尽管如此，韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。

韦伯是一位多才多艺的知识分子。与泰罗和法约尔相比较，他更像一位理论家。他从来没有过治理组织的经历，其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的，而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的，也只是为了进行理论上的分析，“以便说明从小规模的企业（‘世袭’）管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了现代社会的官僚模型（Bureaucracy Model）的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。

韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的。他认为，合法的即被认为所接受的权力有三种：第一种是传统权力（traditional authority），是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；第二种是超人权力（charismatic authority），是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威；第三种是法定权力（legal authority），是选举产生的，它来自法律和社会契约。韦伯认为，某种形式的权力是组织实现其目标的基础，没有这种权力，组织就将一事无成。权力可以消除混乱，造成秩序，带来组织的有效性。其中法定的权力构成官僚集权组织的基础。因为这种权力既合理又合法，既重视了人的能力，又重视了管人的制度。

合理—合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。“合理合法的职权就是根据所处的地位来行使职权的权利。……当这种职权演进为有组织的行政管理人员时，它就形成‘官僚结构’的形式。”合理—合法的职权的基本范畴的结构包括：（1）一个由规则约束的官员职责的连续的组织。（2）详细规定权限范围。（3）官职的组织遵循等级制原则，即每一个较低的官职处于一个较高的官职的控制和监督之下。（4）管理官员行为的规则可以是技术性规则或规范。（5）在合理的组织类型中，行政人员应该完全和生产资料或管理资料的所有权分开。（6）在合理类型的情况下，任职者完全不能滥用其官员职位。（7）行政法令、决定和条例以书面加以规定和记录。（8）用种种不同方式行使法定权力。在这种结构的范围内，组织是依靠规章制度来实行管理的，每名组织成员都占有一个被明确说明了其职权的职位，而各种职位都在职权的等级系列之内。这样，通过对组织内部权力与责任的严格划分，就可以形成明确无误的官僚结构。韦伯认为，官僚结构是适应环境需要而出现的组织形式，这种形式是当代世界中大型而复杂化组织实施行政管理的最有效的工具。

韦伯指出：一般地说，经验往往表明，纯官僚式的行政组织，即各种独裁的官僚形式，从纯技术观点上看，能够取得最高的效率；从这个意义上说，它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。这样，就有极大的可能来估计组织的领导人及与其有关的执行人员的工作效果。还有，它在效率方面和经营范围方面都比其他形式优越，而且完全可以正式地应用于各种行政管理任务。在各领域中，公司组织的现代形式的发展就是官僚式行政管理的发展与进一步的扩展。这适用于各种组织，从正式的、技术的观点上看，官僚式行政管理将是最合理的形式。对于现代大型行政管理工作来说，这种官僚形式是不可缺少的。在行政管理的领域中，人们只能在官僚形式与外行之间进行选择。

韦伯从来没有为他的理想的官僚集权组织下过定义，但却详细地描述了这种组织结构的特征：

（1）官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。这种组织有确定的组织目标，并依靠完整的规章制度去规范组织成员的工作行为，从而有效地达成组织目标。

（2）这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。

（3）根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。

（4）行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。

（5）行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。

在韦伯看来，官僚集权的组织结构体现了理想的行政管理体系，这种体系是大规模组织的最合理的形式。资本主义的发展需要稳定、可靠、严格和精细的管理，而行政管理体系正是实现这种管理的最有效的形式。正是这种需要，使得官僚集权组织作为任何一种大规模组织的中心因素，在社会中具有极其重要的作用，并使官僚集权组织理论成为研究现代复杂组织现象的理论基础。

韦伯的社会学和政治学知识帮助他开创了一种新的研究行政问题的方法，即将行政组织和行政管理问题放到比较广泛的社会经济、政治环境中去考察。这从一定意义上可以说是生态行政学的先声。韦伯一生著书立说较多，主要的有《新教伦理与资本主义精神》、《社会组织和经济组织的理论》等。

科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用，鼓舞和推动了人们在其他方面的实践。首先在美国，人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。1906年，从纽约市政调查委员会开始，美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门，将科学管理的技术方法推广到行政乃至联邦行政，实行调整机构，精简人员，简化程序，从而促进了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美国又根据塔夫脱（William Taft）总统的主张，设置了“效率与经济委员会”（Commission on Efficiency and Economy），开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政调查运动和“效率与经济委员会”的设立，反映了现代化工业都市的兴起及其对国家公共行政管理的新的要求，是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的标志。

在工商企业管理理论蓬勃发展的同时，公共行政管理理论也取得了长足的进步，这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著如下：

1．美国人怀特。他是一位杰出的行政学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，为该校的行政学研究带来了声誉。不仅如此，他还曾任美国文官委员会主席，有较高的政治地位。怀特于1926年出版了《行政学概论》一书。该书简明扼要、取舍得当，是全美第一本行政学教科书，因而有相当的影响。在书中，怀特使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题。他指出，在错综复杂的现代社会中研究行政事务，必须运用科学的方法以得出某些规律性的东西，进而建立相关的原理、法则和知识体系。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。他的理论对后来的行政学产生了积极的影响。怀特在行政学研究方面学力深厚，另有许多理论建树，其中较重要的有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。

2．美国人威廉·魏洛比（William Willoughby）。他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为，财政、预算和物资管理是公共行政学的主要研究范畴之一，而这些内容常常被人们忽视了。因此，他用了比较大的篇幅来论证这些内容。这样，魏洛比就拓宽了公共行政学的研究范围。他对公共行政学的主要贡献就在这里。此外，魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。

3．美国人约翰·费富纳（John Pfiffner）。他多年在美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学概论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他重要著作还有《行政组织论》和《行政学研究方法》等。

4．美国人卢瑟·古立克。他从20年代到60年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职，是一位卓越的、实践的行政学家。由他主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作中。他还在联合国等世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克在哥伦比亚大学任教二十多年，学术研究内容广泛、成果丰硕，其中较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。他的管理七职能理论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面，因而成为以后同类研究的出发点。

5．英国人林达尔·厄威克。他曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。较著名的有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等。该文集总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，他的最主要的理论贡献，是提出了他认为适合一切组织的八项组织原则。

三、修正公共行政研究时期

这一时期以艾顿·梅奥（Elton Mayo）1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学—人际关系管理理论盛行的时期。行为科学—人际关系学说并不是独以公共行政学为冲击对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究现象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。

“行为科学”的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。

一般认为，行为科学发端于1927—1932年美国的“霍桑试验”（Hawthorne Experiments）。从1927年到1932年，梅奥和伊瑞茨·罗特利斯伯格（Eritz Roethlisberger）及托马斯·怀特赫德（Thomas Whitehead）三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的实验，即著名的“霍桑实验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学—人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种崭新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。

“霍桑实验”分为三个阶段的实验：

第一阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明：客观的物质性质的变量，比如工作环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变。

第二阶段，访谈计划。该阶段证明：士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。在这里，监督是指以人（监工）的行为方式出现在正式的组织监督。因此，这种监督实际上也体现了一种人际关系。改善这种人际关系，使之变得坦率、合理、善意，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。处理这种人际关系的能力，是新型的领导能力所在。访谈计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。

第三阶段，绕线机组实验。该阶段实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织的约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员，以使其行为符合群体规范，从而在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会—心理需要来调动其工作积极性。

在实验的基础上，梅奥等人对他们的理论进行了阐述：梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》，罗特利斯伯格和威廉·狄克逊（William Dickson）合作发表了《管理与工人》等，从而奠定了人际关系—行为科学的理论基础。

梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会—心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。但是，正如有评论所指出的：“从实质上讲，梅奥主义同泰罗主义追求的是同样的目标，即工业中的协调与合作。达到这个目标的手段是不同的，但两者预计的结果却都是工人和企业管理当局双方都认识的那种彼此有利的相互关系”。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：

第一，工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。

第二，企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。

第三，新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。因为，在职工的需要中，金钱只是其中的一部分，甚至不是主要的部分，职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。

从梅奥他们以后，行为科学—人际关系学说得到了迅速的发展。受其影响和激荡，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说及理论观点，例如：亚伯拉罕·马斯洛（Abraham Maslow）的人类需要层次论，弗雷德里克·赫茨伯格（Frederick Herzberg）的激励—保健因素理论，道格拉斯·麦格雷戈（Douglas McGregor）的X—Y理论，库尔特·卢因（Kurt Lewin）的团体动力学，维克托·弗鲁姆（Victor Vroom）的期望几率模式理论，伯尔赫斯·斯金纳（Burrhus Skinner）的强化理论，克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）的不成熟—成熟理论，罗伯特·坦南鲍姆（Robert Tannenbaum）和沃伦·斯密特（Warreu Schmidt）的领导方式连续统一体理论，罗伯特·布莱克（Robert Blake）和琼·穆顿（Jane Mouton）的管理方格法，斯达西·亚当斯（Stacey Adams）的公平理论，约翰·莫尔斯（John Morse）和杰伊·洛希（Jay Lorsch）的超Y理论，威廉·大内（William Ouchi）的Z理论，詹姆斯·穆尼（James Mooney）的管理过程理论等等。这些理论和学说的提出，大大丰富了行为科学的学科内容，推动了行为科学的扩展和泛化，使行为科学大有占领一切人文科学学术领域的气势。但终因其内容庞杂、偏走极端，否定了传统理论的合理性，因而忽视了组织管理的全面性，所以，第二次世界大战以后，尤其是进入60年代以后，其主导地位逐渐被系统管理理论所取代。

行为科学—人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。

西蒙曾任美国社会科学研究会主席，先后在芝加哥大学、伯克利大学和伊利诺伊工艺学院任教，1949年后则一直执教于卡内基—梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有所造诣，是当代最著名和最有影响的公共行政学学者之一，也是1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”（Administrative Behavior）的概念就是在他的倡导下逐渐在公共行政学界流行的。

西蒙认为，传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。

西蒙认为，组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。因此，领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提。所有的管理活动都是团体活动，决策是许多团体活动的共同结果，而不是等级系列中的个人决定。因此，团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。

西蒙不满意传统的行政研究的方法，认为那不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论被称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派。西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究，其中决策理论影响较大。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。1944年，西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为《决策与行政组织》的长篇论文，初步提出了他的行为主义的行政观；在此基础上，他又于1947年出版了他的成名著作：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观：

第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学。

第二，必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政。

第三，公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。

第四，正确的概念工具是建立科学原则的基础。

第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。

第六，决策或决定是行政行为的核心问题。

西蒙一生著述甚多，除《行政行为》外，主要著作还有：《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策新科学》、《发现的模型》、《思维的模型》以及与他人合著的《行政学》、《组织》等。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。”这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只是达到效果的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的是解决效果问题。在这个时期，西蒙与另一位行政学家德怀特·沃尔多发生了一场关于公共行政学价值取向的著名争论。我们将在《行政执行》一章中介绍和讨论。

在这个时期里，国外许多行政学者也在努力对公共行政学进行新的探索或归纳，其中较有影响的有：菲利克斯·奈格鲁（Felix Nigro）的《行政学》、理查德·沃纳（Richard Warner）的《公共行政原理》、奥德韦·狄德（Ordway Tead）的《行政目的与行政行为》和《行政艺术》、德怀特·沃尔多的《行政国家》和《行政管理中的观念与问题》、狄莫克夫妇（Marshall Dimock and Gladys Dimock）的《行政学》等。

四、整合公共行政研究时期

这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以哈罗德·孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。在该文中，孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱，造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题。1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等十余个学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论（systems theory）和权变理论（contingency theory）。

新的研究是从对行为主义的批判开始的。1964年，戴维·伊斯顿（David Easten）在《政治学评论》刊物上发表了《政治学的革命》一文，对行为主义的理论进行了抨击，认为制度研究与行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为主义（Post-Behavioral Science）革命。受此影响，管理学的研究主流开始发生转变。

人类早就有关于系统的概念，但多偏重于哲学的理解。一般认为，最早提出一般系统理论的是奥地利生物学家路德维希·贝塔朗菲（Ludwig Von Bertalanffy）。他在20年代末提出了有机系统理论的概念，其后，在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统（有机体）定义为“相互作用的诸要素的复杂体”。这可以说是一般系统理论产生的标志。1968年，贝塔朗菲出版了《一般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较全面地阐述了他的动态开放系统理论。该书被西方学者认为是一般系统论的经典著作。美国经济学家肯尼思·博尔丁（Kenneth Boulding）1956年发表的《一般系统理论：一种科学的框架》，则被认为是另一本关于一般系统论的经典著作。

系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。

系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。

系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，这无疑是正确的，但这还不够，必须同时强调组织管理的具体的、特定的特征。进入70年代以后，西方社会间经历了一个以社会不安、经济混乱、政治骚动为特征的时代。在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。正是在这种背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。权变观应运而生。

权变观是70年代形成于西方的一种管理理论，其中包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。权变管理理论以弗雷德·卢桑斯（Fred Luthans）1973年的《权变管理理论：走出丛林的道路》、《管理导论：一种权变学说》等为代表；权变领导理论以弗雷德·菲德勒（Fred Fiedler）的“菲德勒模型”和“LPC”（Last Preferred Coworker）衡量法，罗伯特·豪斯（Robert House）和特伦斯·米切尔（Terence Mitchell）的“目标—途径”理论等为代表；权变组织理论则以琼·伍德沃德（Joan Woodward）、埃里克·特里斯特（Eric Trist）、保罗·劳伦斯（Paul Lawrence）、杰伊·洛希（Jay Lorch）等人为代表。

所谓权变，就是权宜通达、应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。相反，它主张通过大量实例的研究和概括，来建立管理关系的基本类型，因此，“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。

权变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。在权变组织观的概念中，“它取决于”具有决定性意义。这意味着每一个特定的组织都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织管理过程中各种复杂的因果关系。因此，不存在一种普遍适用的管理原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。但一般系统论并没有被抛弃，而是在提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性、由标准化转向多样化。

这一个时期管理理论的研究是十分活跃的。以弗里蒙特·卡斯特（Fremont Kast）和詹姆斯·罗森茨韦克（James Rosenzweig）为代表的系统管理学派，以彼德·德鲁克（Peter Druker）为代表的经验主义学派，以埃尔伍德·伯法（Elwood Buffa）为代表的管理科学学派，以亨利·明茨伯格（Henry Mintzbery）为代表的经理角色学派，以汤姆·伯恩斯（Tom Burns）等为代表的机械—有机组织管理理论等等，均在不同程度上对有关公共行政的研究产生了影响。

一般系统理论与公共行政学相结合，形成了所谓的生态行政学。生态学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统（ecological system）的重要性，强调政府与其环境（environment）的互动（interactions）和动态平衡（dynamic equilibrium）。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人约翰·高斯（John Gaus）。他在1936年和1947年分别发表了题为《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人弗雷德·雷格斯（Fred Riggs）。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都是当时风行一时、被引为典范的有名的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型（fused model）的农业型行政模式、棱柱型（prismatic model）的过渡行政模式、绕射型（diffracted model）的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式（ecological model）以及上述理论为在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。对这种特质的正确理解，对任何一种类型的行政制度都是十分重要的。此外，约翰·费富纳和罗伯特·普瑞休斯（Robert Presthus）1967年合著的《行政学》、奈格鲁夫妇（Felix Nigro and Lioyd Nigro）1973年合著的《现代行政学》等，当时均产生了一定的影响。

在这个时期，西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种历史条件下，一种新的理论和技术方法——公共政策分析应运而生。

公共政策分析也称政策科学、系统分析、公共政策分析、政策研究、社会工程、系统工程等。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。公共政策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化：现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题：60年代至70年代，不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大以及住房、卫生、社会保障、公共交通等众多的社会问题，其中美国更是问题丛生，诸如越南战争、种族冲突、城市暴动等严重的社会问题大大激化了社会矛盾，使社会处于严重动荡不安的失衡状态之中。因此社会公众强烈要求转变政策，摆脱困境，实现社会正义和社会公平的诉求。与此相一致，社会公众所关注问题的焦点，更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、公共管理问题和公共服务问题。这就使一批具有一定的学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。

与此同时，包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从这一意义上说，专业性、职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性的。

有人认为，公共政策（public policy）作为一门学问是由德国弗莱堡学派的奠基者、经济学家瓦尔特·欧根（Walter Eucken）在30年代创立的。多数人认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者哈罗德·拉斯维尔（Harold Lasswell）。1951年，拉斯维尔倡议召开了一次多学科学者参加的公共政策研讨会，会后由他主编出版了《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》（The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method）一文，政策科学由此得名，并被多数人作为现代政策科学发端的标志。60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛应用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是60年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象：未作政策分析，不作政策决定。

公共政策（科学）并不是一个或几个学科的简单的集合、发展或更新，而是一个几乎全新的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、各个领域，因而迄今为止它所涉及的学科边界界线是模糊的。但它的主体理论、主要技术方法以及基本的学科范畴却是清晰可辨的。

一般认为，公共政策所注重的，是应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。对所涉及的政策问题，它不仅强调对组成政策的诸元进行分解式的单体研究，而且要求对诸元之间关系的结构及其作用力，以及由此而产生的特质进行整体性的分析。其基本的价值衡量标准，是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具组织可行性的政策。与此同时，公共政策十分注重对政策制定系统本身的研究和改进。换言之，公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。

在哲学意义上，公共政策所主张的，实际上是一个主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。这一过程之所以重要，是因为任何高质量的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。对这一过程的重视，是公共政策的一个突出特点，并因此在实践中显示了充分的效用。鉴于这一过程中公共政策问题所涉及的动态因素之多，所以公共政策特别强调“选择性”的意义。可以认为，一切涉及选择现象的研究和应用，都可归属于公共政策的范畴。政策科学中的选择性至少具有四重涵义，即正确的社会调查方法和政策分析技术的选择性，恰当政策信息的选择性，政策讨论或争论的选择性以及政策自身的选择性。

自1951年至现在的五十余年中，出现了许多与公共政策属于同一研究领域的研究名称。期间，关于公共政策的确切涵义，亦是众说纷纭、莫衷一是。我们提及其中一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。

公共政策的创始人之一拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（Arabam Kaplan）认为：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种理解强调作为政府行为的公共政策的设计功能及其目标性，是有一定道理的，因为理性的公共政策通常会经由科学的论证、在有序的条件下逐步展开。但是，公共政策在本质上应当是一种判断哲学或行动哲学（采取行动和解决问题），而不是科学哲学（寻求真理）。换言之，因其性质所然，公共政策当然要关注合法性、合理性、公正性等社会价值标准，但更关注如何寻求和运用一定的方法以有效地解决实际的社会公共问题。从这个意义上说，该定义至少是不全面的。

政治学学者戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。这种理解从政治学原理的角度出发，强调的是公共政策的价值分配功能。其中，关于“价值”的理解是最广义的，它包括了一切有用的资源。这种理解暗含着一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式。但这种理解至少忽视了公共政策的三个主要问题：首先，从人类社会发展的意义上说，公共政策的功用不仅在于分配社会价值，更在于创造社会价值；其次，从逻辑上说，政府首先必须建立起自身的价值标准，才可能对社会价值进行分配，换言之，政府根据什么标准分配社会价值；再次，政府通过什么方式分配社会价值才能被社会所接受并使自身的权威地位得以延续。这三个问题分别关系到公共政策的目的、价值标准和行为方式，进而关系到“权威分配”的社会可行性。

政策论研究者托马斯·戴伊（Tomas Dye）认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。这种理解突出强调公共政策的行为特征，实际上暗含着一种假设前提，即公共政策在本质上是一门实践科学。的确，这反映了公共政策的基本的学科特征之一。另外，这种理解把公共政策视为一种“选择”行为，而以比较为基础的“选择”正是公共政策的理性基础。还有，这种理解把“不作为”作为公共政策的一种表现形式，显然扩大了公共政策的外延。但这种理解显得过于宽泛了。实际上，政府的某些行为可能只是一个“决定”或某种“做法”，而不一定构成了某种政策。再则，这种理解可能忽视了政府决定与政府行动之间的不一致性。

决策论研究者詹姆斯·安德森（James Anderson）认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。这一过程是有着明确活动方向的过程，是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算做或将要做的事情，这些事情在形式上可以是积极的也可以是消极的，并且建立在法律的基础之上、具有相当的权威性。这种理解强调公共政策的动态性，把公共政策视为一个完整的过程加以框定，并强调公共政策的实证性，因而有其合理性。但这种理解还是忽视了价值判断与政策方法的重要性，作为政策过程的研究，尤其忽视了政策执行的特殊重要性。

以上诸种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有所缺憾。其实，关于公共政策的精确的定义在理论上并没有多少重要的意义。在实践上更没有多少实际的意义。这主要是因为，公共政策作为一种理论和方法从一开始就同时吸收了众多学科的有益的成果，并在自身广泛的实践中不断综合、纯化，生成了许许多多的新的理论和方法。由于公共政策的实践几乎覆盖了人类社会的所有领域，而不同的研究者会应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，不同的政策实践亦需要不同的政策理论和政策方法，这就使关于公共政策的概括变得比较困难。其实，最重要的问题不在于对公共政策科学做出学理性的、全面的概括，而在于能够把握住现代公共政策的精神实质，把握住它的学科体系，把握住它的主要研究方法，进而为公共政策的实践提供行动指南，提供可靠的方法。

综上所述，我们可以看出，政策科学是这样一门学科：它的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。它以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。

五、发展时期

关于这一时期的情况，我们与最后一章合并讨论。

六、我国公共行政学的历史与现状

我国是世界上为数有限的文明古国之一。在漫长的封建发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。对这些历史成就及其在人类文明史上的先进性，国外的很多学者都是推崇备至的。

但是，现代意义上的公共行政学却是从西方国家引进和借鉴的。19世纪末20世纪初，几乎与西方国家行政学的形成同期进行，我国一些学者很快就开始了翻译和引进。这从一个侧面反映了行政学的影响。当时较有影响的出版译著有：《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》、《行政法撮要》等。从30年代开始，我国一些学者陆续发表了一些研究专著，根据可以查证的资料，最早的首推1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》，翌年，江康黎出版了《行政学原理》。这在当时都被列为大学丛书。另如龚祥瑞、楼邦彦合著的《欧美官吏制度》等，也有相当的影响。

在理论研究发展的同时，公共行政学也步入了我国高等院校的殿堂，到新中国建立以前，各大学政治学系及培训学校大都开设了行政学课程，并有一定数量的留学生出国深造。不仅如此，公共行政学传入我国并与我国实际相结合，也影响了我国的实际行政过程。例如，伟大的资产阶级革命家孙中山先生提出并实践了五权分立的思想，组建了我国现代史上的第一个资产阶级政府。1934年，当时的国民政府也曾成立了“行政效率研究会”，并发行了《行政效率》半月刊，后更名为“行政效率促进委员会”和《行政研究》月刊，直属行政院领导。

新中国建立以后，中国共产党和政府从我国国情和不同阶段的不同任务出发，对改善我国的国家行政管理状况作了巨大、艰苦的努力，积累了一定的关于公共行政学的历史经验和教训。但是，作为一门社会科学的公共行政学，却由于众所周知的原因，在1952年我国高校院系调整时与某些学科一样被撤销了。不能不指出，这在相当的程度上影响了我国公共行政即各级国家行政机关管理科学化的进程，亦影响了我国公共行政学的历史积累和发展，更影响了我国公共行政与公共行政学的有效结合。

这种情形从1978年开始得到改变。1978年中国共产党十一届三中全会纠正了较长期以来的“左”的错误，进行了比较广泛的拨乱反正。这就为我国社会科学的繁荣发展提供了充足的条件。1980年12月中国政治学学会的成立，酝酿了恢复和发展公共行政学的氛围，一些研究者开始公开著文呼吁和讨论有关公共行政学的问题。1982—1984年我国国家行政改革过程中所暴露出来的缺乏系统的科学行政管理理论指导的缺陷，则对恢复和发展公共行政学提出了现实要求。这就从理论和实际两个方面为恢复和发展公共行政学创造了充分的条件。

1984年夏，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理研讨会，并正式筹备建立中国行政管理学会。此后，在全国范围内很快掀起一股学习和研究行政管理学的热潮，不少大学和研究单位先后设置了行政管理学专业或开设了行政管理学课程，同时成立了一批行政管理干部学院，行政管理学甚至被视为我国几千万党政干部的必修课。1988年，中国行政管理学会正式成立，并发行了会刊《中国行政管理》。1995年，国家行政学院在北京正式成立，主要培训各级政府司局级以上官员。行政管理学开始纳入国家行政建设的轨道。

在我国行政管理学恢复和发展的过程中，先后发表或出版了一大批论文、专著或教材，较早的有：国务院办公厅编辑的《中国行政管理学初探》、夏书章教授主编的《行政管理学》、李方教授的《行政管理学纲要》、唐代望教授的《现代行政管理学教程》、周世裘教授主编的《行政管理学通论》、李方教授主编的《行政管理学基础》、黄达强和刘怡昌教授主编的《行政学》，以及后来徐颂陶、徐理明教授主编的《跨世纪现代政府管理丛书》等等。进入90年代中期以后，各类关于公共行政研究的专著开始多起来，且研究质量明显提升；与此同时，还引进和翻译出版了一批台湾和西方学者的公共行政学教科书和专著。这些都对我国公共行政学的建设起到了积极和直接的推动作用，为我国公共行政学的不断发展提供了必要的条件。

但是，正如有的研究者指出的那样，中国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特征。其中，有两个较为明显的特征：

第一，自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。

第二，尽管我国的公共行政研究发展迅速，但是，应当看到，迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其，我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。造成这种状况的原因是多方面的、复杂的。其中一个问题，在于“本土行政”受到重视的程度严重不足，以至于无法建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必须的坚实的现实基础。应当看到，我国公共行政学的恢复和发展从一开始就具有某种“本土行政”的倾向。许多研究者在研究的过程中不仅大量引经据典，而且经常试图结合我国特定的行政现象，并提出了许多颇有见解和切实可行的观点或方案。这对促进我国公共行政的科学化进程起到了直接和十分有益的作用。但同时应当承认，迄今为止我国本土行政的研究是远远不够的。并且，随着国家现代化进程进入可持续发展阶段，我国公共行政管理还会面临愈来愈多、愈来愈复杂的理论和政策问题。可以认为，历史要求我们的公共行政研究结合我国的国情，加强本土行政的研究，进而面对挑战、迎接挑战，并以此来促进我国公共行政学科的发展。我国公共行政管理研究近、中期所面临的主要课题如下：

第一，从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。

第二，从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题，是理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。

第三，从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员（文官）制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。

第四，从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国公共行政管理的民主化进程，其主要问题，是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。

第五，从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义，是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。

第六，从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、有继有力、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。