第三节 国家公共行政管理体制

在国家的层面上，“体制”属于政体（system of government）即国家统治和管理组织形式的范畴，包含有诸多的领域，譬如，宪政体制、领导体制、组织体制等。世界各国的政体形式繁多，根据不同的分类标准有不同的形式，较具有代表性的有：君主制—共和制、联邦制—单一制、总统制—内阁制、民主制—独裁制等。在公共行政的意义上，国家公共行政管理体制主要涉及国家行政权力的归属、结构以及运作方式等问题。

一、国家公共行政管理的基础

国家公共行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程。政府（国家行政机关）是这一概念、行为和过程的主体。在政治和法律的意义上，这种主体地位是以本质的政治合法性即多数国民认同与宪政的合法性即宪法和法律的明确规定为基础的。在公共管理的意义上，这种主体地位则是以合法合理的权力即公共行政权力为基础的。政府从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现国家对广泛的社会生活的有效管理。“行政的第一个目标就是获得并保持权力，行政官员的职位就是建立在这个基础之上的。这个目标是完成其他目标的先决条件”。但是，行政权力是典型的国家公共权力，这种权力的获得和行使这种权力的方式，都不能脱离既定的由宪法和法律所规定的国家体制。换言之，公共行政权力注定了只能是一种制度的或体制内的权力。

国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。没有这种合法认定和授予的职能，政府就变成了无本之木、无源之水，国家公共行政管理事实上将无从谈起。关于政府职能的问题，我们将在相关章节全面介绍和讨论。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。

首先，公共行政权力是一种权力。所谓权力，是一种社会现象，是一种人与人之间的支配关系，即权力主体之于权力客体的支配关系。权力是一种存在于无形而又实际作用于人们关系、并可以转化为物质存在的力量。

其次，公共行政权力是一种公共权力。所谓公共权力，从狭义上说，是一种基于广泛的社会契约、并以现实力量的对比和历史的连续性为条件的、对契约各方均有约束力的权力。在现代民主社会中，公共权力的产生及其效力，通常是通过民主的程序、经由法定的民意代表和机关授权、并由宪法和有关法律所确认的；从最广泛的意义上说，则适用一切经过公决而产生、并对决议各方均有约束力的权力。公共行政学所说的公共权力，主要指前一种意义而言。

再次，公共行政权力是一种政治权力。所谓政治权力，主要指国家公共权力。有的学者认为，它是所有权力中最高的权力。其基本特征，一是以国家武装力量为后盾，因而具有极大的强制力，二是适用于国家公共行政管理所涉及的每一个领域，即权力范围广大，实际上包括社会生活的每一个方面。从资产阶级政治理论上说，公共行政权力适用的唯一例外，是所谓的“人权”，即人的自然权利。但对“人权”的内涵和外延，不同的国家和民族又有不同的理解和不同的法律规范。

公共行政权力作为国家公共行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。合法性是公共行政权力的第一要素。在现代民主国家中，无论是三权分立或是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。合理性是公共行政权力的第二要素，其基本涵义，是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。实际运用作为公共行政权力的第三个要素，主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力操作不当，必不能实现其合理性，也必有违于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础，归根到底，行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。我们将在相关章节进一步介绍和讨论公共行政权力问题。

二、国家公共行政管理的主体与客体

（一）国家公共行政管理的主体

公共行政管理是国家社会职能的基本的和主要的存在形式和表现形式之一，是一种国家行为。在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。政府通过实施公共行政管理，来履行国家的社会职能。在此基础上，从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家公共行政管理的主体又可以分为四种：

1．政府，包括中央政府和地方政府。政府是国家公共行政权力象征、承载体和实际行为体。以政府名义发布的行政命令、行政决定、行政政策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政检查等等，在不违反宪法和有关法律的范围内，都对所规定的适用对象产生效力，并以国家武装力量为后盾强制执行。

2．政府行政机关。政府机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。在实际过程中，政府行政机关的公共行政权力，通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定一般受政府的约束。在获得法律和政府充分授权的条件下，行政机关所发布的行政规定的效力，等同于政府。在程序上，行政机关的规定一般需要经过同级政府或上级政府同类机关的批准或许可。从这个意义上说，行政机关所掌握的公共行政权力是一种不完整的权力。另外，在实际过程中，常常出现若干个机关联合发布某一项行政规定的现象，这是由政府内部专业化、部门化分工的权责体制所决定的，但其效力在性质上与一个机关类同，只在程序、程度和适用范围上有所差别。

3．行政首长。各国政府即行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。在这里，行政首长是指一种非人格化的特定的职位，而不是作为社会存在的自然人。行政首长作为公共行政权力的主体大致可以分为四类情况：

（1）政府首脑。他们根据宪法和有关法律的规定，经过普选或间接选举直接获得权力，他们掌握最高一级政府最高的公共行政权并对法律和选民负责。在法律规定的范围内，经过他们签署，可以发布一系列的行政命令，例如，宣布处于紧急状态，宣布大赦等。

（2）政府首脑以下的高级政务类行政首长，他们也根据宪法和有关法律的规定获得权力，但他们的权力受制于政府首脑的权力，尤其在权力的实际运行方面，基本上必须以政府首脑的权力为转移。得到授权，他们可以代表政府。

（3）政务首长以下的各级常务首长。他们主要负责有效地推动和执行各种既定的政府决策。其权力，主要来自政府内部按照逐级授权原则而下授的一部分有限的权力。但得到授权，他们也可以代表政府。由于他们最熟悉相关的法律规范、惯例、程序，比较多地了解行政的历史和行为技巧，所以，他们对政府决策具有实际上的影响力，在某些情况下可能直接参与行政决策，比如制定决策方案。因此被某些西方学者称为“第四权力”。对他们的研究，是现代行政研究的一个重要的方面。

（4）由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。他们对政府保持相对独立，拥有准立法权，并在经济上和身份保障上受法律的特殊保护，具体情形在不同的国家有不同的做法。

4．政府普通公务员。普通公务员是国家行政管理的又一种主体。他们人数众多，由法律保障其身份和规定其职责。他们是政府内逐级授权的最后一级，得到特殊授权，他们有时也能代表政府。他们的主要职责，是处理政府的大量的日常事务，具体执行和技术操作既定的政府决策或首长决定。但是，由于实行永业制，长期在政府供职，所以，他们对行政的技术程序和技术规范有较多的了解。他们是技术作业层上国家公共行政管理的主体。按照“管理即决策”的观点，他们以其特有的方式、专长和优势，直接影响到国家公共行政管理的过程和时效性。通过他们的努力，国家公共行政管理才能转化为社会过程，产生社会效应。因此，对他们的研究与对常务官员的研究一样，是现代人事行政的一个重要方面。

（二）国家公共行政管理的客体

国家公共行政管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别于其他任何管理的最显著的特点之一。政府通过行使公共行政权、实施公共行政管理，与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、法律关系。在通常情况下，所谓社会行为主体是指具有法人和自然人的资格和地位，且有一定行为能力的公民、公民团体、社会组织。因此，国家公共行政管理的客体是十分广泛的。国家的行政行为是影响乃至决定它们社会生存条件的最重要的因素之一。概括起来说，国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类：

1．经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以赢利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。政府通过制定和执行公共政策影响和督导经济性组织的经营趋向、经营行为、经营方式，对它们进行必要的监督和检查，防止非法或不正当经营、生产行为的发生。执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营业执照直至拘捕等惩处制度，是政府对经济性组织实施行政管理的经常性方式。

2．社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织。这类组织通常有一个共同的宗旨或目的，但活动区域和影响则差别较大。一般说来，政府对它们的公共行政管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式。

3．政治性组织，包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对他们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。一般说来，政府不允许任何用武力推翻现政权的政治组织及其行为的存在。登记制度和检查制度通常也适用于政治性组织。

4．教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持、财政资助和提供各种便利，但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规，不得危害公共安全和公共健康，在必要时，也可能对其采取强制性的行政措施。

5．新闻性组织，包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和政府行政法规为限度。这里所说的国家法律和政府行政法规，主要是指关于不得煽动以暴力推翻国家制度的法规，不得泄露国家机密的法规，不得毒害社会风尚或败坏社会公道的法规、不得危害他人和公众的法规等。新闻性组织是政府公共行政管理的一大难点，因为政府本身是新闻监督的主要对象之一。在实际过程中，新闻传播的合法性，也常常是分歧最大的领域之一。

6．公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。管理的原则仍然是依据国家法律和政府行政法规，其最经常的标准是：履行对国家所承担的义务，比如：交纳税金、服兵役等；遵守社会生活的行为规范和道德规范，比如：不妨碍公共道德和他人私生活等。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。这方面情况，我们将在相关章节进一步介绍和讨论。

三、国家公共行政管理的主要方式

国家公共行政管理的根本目的是实现国富民强，推动社会的均衡稳定的发展。为此，就必须正确地制定和有效地实施行政方略，其中，正确地选择管理方式是至关重要的。因为一定的行政目标和一定行政内容是通过一定的行政管理方式来实现的。政府的公共行政管理方式是十分丰富的，也是发展变化的。不同历史文化传统、不同发展阶段、实行不同政治体制、经济体制的国家，其公共行政管理方式有着较大的差异。从世界各国政府公共行政管理实践的情况看，常见的国家公共行政管理的方式主要有以下各种：

（一）行政立法、行政司法、行政管理法规。行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。它是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，具体包括两种情况：一是委任立法，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委任立法是行政职能扩展的主要标志之一。二是管辖立法，主要指依据政府职权而订立的规章制度。

行政司法则是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。在某些国家，行政仲裁或裁判亦属于行政司法的范畴。行政司法是行政职能扩展的另一个标志。

行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。具体说来，又可以分为三种类型：（1）自主性行政管理法规，主要对法律或行政法规未规定的事项加以规定。例如，有些国家的宪法还规定政府在重大自然灾害、社会动乱或战争期间可以制定紧急命令以应付事变，其时效等同于法律。（2）执行性行政法规，主要指为执行法律或行政上级行政法规而制定的行政管理法规，通常表现为制定实施细则。（3）补充性行政管理法规，主要指用以补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。

行政管理法规不同于行政法，它是以国家行政管理的客体为主要适用对象的各种行政规范性文件的总称，行政法则是主要适用于国家行政机关的组织体制、管理制度、职责权限、工作程序和行为原则的法律规范的总称。但是，从行政过程分析，两种法律规范事实上是相互联系、部分交叉的，因此，在某些条件下很难作严格的区分。

（二）行政决策、行政决定、行政政策。决策一词最早见于我国先秦古籍《韩非子》一书。现在我们所说的决策，则是译自西方管理著作。所谓行政决策，是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。它与非行政决策的区别在于：（1）法定的行政行为主体或法定授权者所特有。（2）通常涉及变数较多，相应关系较为复杂且波及面较广。（3）约束力强，适用于决策所规定一切行为主体。（4）非营利性，以贯彻宪法和法律、维护社会正义和公众利益为基本目的。（5）决策综合效益在许多情况不易衡量等。

行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。如果说行政决策具有宏观的、整体的、原则的、目标的特征，那么行政决定则具有具体的、实施的、方法的、区域的特征，但在某些管理著作中，二者也混合使用，也可以认为行政决定是层次较低的行政决策。

行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。行政政策和政治政策都属于公共政策的范畴。与政治政策相比较，行政政策不强调政治信仰，主要从公共行政管理角度考虑问题，注重政策的可行性、合理性和时效性。与此相一致，制定行政政策的过程主要是一种技术分析和技术论证的过程。但在实际过程中，行政政策与政治政策常常是相辅相成、互为因果的。行政政策从作用、影响力、时效序列的角度可以分为三种情况：长期政策，是在较长一个历史时期指导行政行为的政策，其作用类同于方针，一般不会轻易改变；中期政策，是在一定的时间长度内相对稳定的政策；近期政策，一般针对某一个特定行政管理问题而制定，问题解决，政策完结。

（三）行政领导、行政指导、行政引导。行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。行政领导具有三要素，即行政行为主体、行政行为客体（对象）和行政行为自身（过程）。行政领导与行政领导者相联系。新型领导观念认为，领导不仅是权力的行使，而且是服务，是责任、服务和职权三位一体的科学活动。行政领导区别于其他领导的最突出的特点主要表现在三方面：（1）国家公共行政权力的内涵及其与之相一致的公信力、权威性和约束力。（2）服务于全社会的领导目的和领导形象。（3）直接关系国家安危、民族昌盛、社会稳定和进步。

行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向，例如：意见、要求、希望、劝说等。行政指导不同于行政命令，不具有绝对的权威和完全的约束力，一般只对指导对象具有原则的约束力，具体行为则由指导对象结合自身的情况自行裁处。行政指导对象多与政府有一定的正式或非正式、直接或间接的行政隶属关系，或接受政府的财政资助。在战争等非常时期，行政指导的对象可以扩展到几乎所有的社会行为主体，并可以发展成为行政甚至军事管制。

行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使它们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。常见的行政引导的手段有：改变国家投资方向和投资结构，调整金融政策和银行制度，制定新的土地使用政策和环境保护政策，制定新的科学技术和文化教育政策，倡导和推广新的价值观念，推崇和鼓励高尚情操，宣传和赞美英雄行为等。

（四）行政规划、行政计划、行政预算。行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其他行政事项所做出的预测性总体构想。科学的行政规划是在历史研究、现状分析和未来预测的综合基础上进行的。它对未来行政主要起一种框架的和导向的作用，但一经制定，就会不仅对政府自身，而且对社会行为产生影响，行政规划的特征是战略性、总体性、整合性和原则性。

行政计划又称行政设计，是行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据。行政计划与国计民生关系极大，它是管理的基础，行动的准则和考核的尺度。为保证行政管理的整体性、有序性、连续性，行政计划是必不可少的，行政计划种类甚多，按时间分有即时、短期、年度、中期、长远、推移性计划；按对象分有人、财、物、事、时、机构、方法性计划；按效力分有指令性、指导性、引导性、参考性计划；按功能分有业务、扩充、改良、预防、效用、备用性计划，如此等等。现代行政要求行政计划的制定、执行和监督、反馈形成回路，尽量克服主观想象。与行政规划相比较，行政计划的管理层次略低，其特征是过程性、可行性、技术性和实用性。

行政预算即国家预算，亦称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出，由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。行政预算由中央预算和地方预算两部分组成。国家预算收入主要来自各种税金以及诸如公产收入、罚没收入、国债收入等其他收入，用于社会建设和发展、人民生活保障和提高以及国防开支。预算是政府管理社会公共事务、履行政府职能的最重要的工具之一，也是国民经济综合平衡的关键环节。因此，历来为各国政府所重视。

（五）行政协调、行政沟通、行政平衡。行政协调是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为，它在范围上有两个层次：首先是指政府内部各单位和各成员之间的协调，其次是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。行政协调在内容上也有两个层次：其一是政府内部避免工作重复或事权冲突，在政府外部缓和或化解社会矛盾，其二是前后左右、上下内外协同一致，形成合力，以实现“整体大于部分之和”的管理效应。

行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。沟通是重要的行政管理方式，它能减缓分歧、摩擦、对立和冲突，造成祥和融洽的氛围，化阻力为助力，因而有利于社会的稳定与发展，为现代各国政府所重视。现代行政沟通是与政府的公共关系联系在一起的。公共关系是一种管理职能和方式，指政府与国民保持密切的接触和联系，并通过广泛而有效的新闻媒介传播，以寻求大众对政府及其公共政策的了解、理解、信任和支持。公共关系同样适用于政府内部。

行政平衡是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。经常存在的平衡问题有：各个社会阶层或利益集团的意见和利益的平衡，物质消费与精神生活的平衡，目前利益与社会发展的平衡等。行政平衡是由政府超然于社会之上的国家行政权力的主体地位所决定的。有效的行政平衡有助于平息事端、避免激化矛盾、安定社会，求得社会的稳定和均衡的发展。

（六）行政干预、行政检查、行政制裁。行政干预是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。在通常情况下，行政干预是政府维护法律和法规的行为，换言之，是政府对违反法律和法规的社会行为的反应。值得指出的是，行政干预必须以法律和法规为依据，即使是行政裁量行为，也必须按照法律和法规的精神实际实施，否则就可能构成侵权行为。在非常时期，行政干预的适用范围较为广泛。

行政检查又叫行政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。常见的行政检查有：安全检查、卫生检查、商业检查、计量检查以及对社会关系和生活状况的调查和检查。行政检查多数情况下根据既定法律条文，有时也由行政机关根据法律条文制定细则实施。检查者根据条文规定有时有较大的自由裁量权，有时则只有事务处理权。一般说来，检查者至少应具有三个条件，即对检查事项具有专门的知识和技术，了解和熟知有关法律规章，具有相当的行政经验和人事应付能力。

行政制裁是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。行政制裁有两个最突出的特点：第一，行政制裁是行政机关行使国家行政权力单方面做出的决定方，除非提起行政仲裁或行政诉讼并胜诉，否则不得改变；第二，行政制裁是一种强制性行政措施，除非服从，否则将受到包括武力在内的强制执行。行政制裁种类甚多，比如罚款、行政处分、行政警告、停业、没收、查封、行政拘留等。

（七）行政扶助、行政救济、行政服务。行政扶助又称行政支持，主要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、政策宣示等公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。作为一种公共行政管理方式，行政扶助经常表现为一定的政府计划，例如，中小企业贷款计划、就业和再就业训练计划、我国政府实施的“星火计划”、“贷学金计划”等。行政扶助以造就一定的活力或发展能力为直接目的，表现为凭借政府的行政扶助，一定的主体可以形成一定的能力，进而实现一定的具有积极意义的社会成就。

行政救济与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为对社会特定的阶层或群体等给予某种支持。但其政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题。因此，现金给付以及近似于现金给付是行政救济的主要内容。行政救济的形式主要有：（1）现金给付，例如，孤老救济、残疾人救济、失业救济、贫困救济等，还包括发放食品券等。（2）税收和费用减免，例如，设定社会贫困线并减免低收入者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等。（3）兴建救济设施，例如，兴建孤儿院、无家可归者收容所等。行政救济是社会财富再分配的一种形式，在一定程度上缓和了社会矛盾。

行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务本是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一。作为一种公共行政管理方式，行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。直接服务主要指政府兴办各种公共事业，例如，公共卫生事业、公共教育事业、公共福利事业，具体如幼儿注射疫苗、少年免费入学、成年福利医疗等。一般说来，一个国家的物质文明和政治现代化的程度越高，政府为国民提供的直接服务就越广泛。间接服务主要指政府通过积极而有效的公共政策推动经济发展、社会安定、民族和谐，进而创造良好的社会环境、自然环境、人文环境，增进国民的福祉。