第三版前言

通过第三版的修订，我们试图实现以下几个目标：

第一，修正书名。第三版的书名由“行政管理学概论”修正为“公共行政学”。如前所述，本书十五年前出版的时候，按照“本土文化”的称谓，将书稿定名为“行政管理学概论”。在2000年第二版修订的时候，我们曾想维持既定的事实也无不可。现在看来，既然“在国际通用和更为专业的意义上，‘公共行政学’或许更为精当，更能准确表现本学科的内涵”（第二版前言），更能表现公共行政的本质属性，即公共性，同时“国际标准”或“国际视野”已经成为国内学术界的一般共识，那么，按照国际通行的称谓修正书名应当是有道理的。

第二，诠释21世纪公共行政学的研究范畴和研究对象。界定公共行政学的研究范畴，选择公共行政学的研究对象，一直是直接影响作为社会科学的公共行政学的“批判力”、“解释力”、“行动力”的至关重要的基本问题之一。

1887年，伍德罗·威尔逊在《行政学研究》中这样界定行政学：（1）关于建立行政科学的意义。“简言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们所处的世纪则可以看到这些困难正在累积到顶点。……这就是当前必须认真和系统地调整行政工作使之适合于仔细试验过的政策标准的原因。我们现在所以正产生一种前所未有的行政科学，原因也在这里。关于宪政原则的重要论战甚至到现在还远没有得出结论，但是在实用性方面它们已不再比行政管理问题更突出。执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。”“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来，……全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念。与此同时，政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务。……关于国家以及随之而来的关于国家职责的观念正在发生引人注目的变化，……当你了解国家每天应该做的新事情之后，紧接着就应该了解国家应该如何去做这些事情。……这就是为什么应该有一门行政科学的原因，它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。这就是为什么会有这一门科学的原因之一。”（2）关于行政学研究的性质、目标和目的。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加，罪犯的处以绞刑，邮件的运输和投递，陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为。然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和行政管理之上的。”“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。”（3）关于行政管理的特点。“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。……需要注意的最重要的一点是这样一条真理，……行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”显然，威尔逊注重的是政府的执行法律的“行动能力”，因而，威尔逊定义的公共行政学是关于政府的“行政管理学”。

1926年，美国行政学家伦纳德·怀特（Leonard White）提出：“行政研究应当建立在管理的基础之上，而不应当建立在法律的基础之上。……行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。”在此基础上，美国另一位行政学家戴维·罗森布鲁姆（David Rosenbloom）提出，基于权力分立的国家宪政体制，公共行政包含着三种观点或研究途径。德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）对此概括说：“宪政制度中的每一个政府部门，皆有一套信条、一套价值、一套工具以及完整的程序。对于行政部门而言，它们便是行政、管理、官僚，以及对效率和效能的强调。对立法部门而言，它们便是政治和政策制定以及对代表性和回应性价值的强调；对于司法部门，它们便是法律，强调的是宪法的完整性以及对个人的实质性和程序性平等保护。我们的任务在于找到整合这三种途径的恰当方法。”显然，在这里，关于公共行政学的研究范畴和研究对象的界定是广泛的，基本的国家公权力机关，即“广义政府”，也即国家的立法、司法、行政机关的信条、价值、工具、程序等等，都被认为属于公共行政学的研究范畴和研究对象。

在我们看来，世界已经进入了信息化时代。发展性、动态性、复杂性、关联性、不确定性、高风险性构成了这个时代的明显的特征。在信息化的时代，原本认为没有关系的诸多事物相互间的交叉、影响、渗透、融合、重组已经成为一种常态。与此相联系，在政府管理领域里，由于不能对“变化”做出及时、准确和坚强有力的反应，“执政无能”有所普遍化，进而，政府的公共政策的质量和政府的公共管理的有效性，已然成为一个涉及国家问题、经济问题、社会问题、伦理道德问题、时代问题等诸多问题的共生性的问题，政府的思想、意愿和能力因此面临前所未有的挑战。在信息化时代，政府与社会组织的界限，政府与社会组织的社会性的专业分工，政府公共管理的方式与企业管理的方式等等，在某些方面正在变得越来越模糊。与此同时，传统意义上原本比较清晰的学科分类的标准或界限也正在变得越来越模糊。在这样的历史条件下，我们认为公共行政学理应“与时俱进”，重新审视自身的研究范畴、研究对象和研究方法，使作为社会科学的公共行政学有能力回应现实的公共管理问题。据此，我们尝试这样定位21世纪公共行政学的研究范畴和研究对象：政府应当为谁服务、政府应当做什么、政府如何履行职能，是公共行政学的永恒的学术命题。政府的公共政策的质量和政府的公共管理的有效性，是公共行政学的基本的研究主题。关于国家（政府）的思想、职能和行为的边界，就是公共行政学研究的边界。政府公共管理所面临的所有问题，都是公共行政学应当关注并力求现实解决之道的问题。凡与政府公共政策和公共管理相关的一切思想、理论、价值观、方法、技术和实际事务，都应当纳入公共行政学的研究视野。

第三，改写和补全内容。第三版重写了“行政领导”、“行政决策”、“行政执行”、“行政方法”四章，基本重写了“公共行政（学）的发展”一章，同时，绝大部分章节作了修改，增加了一些我们认为必要的内容。例如，“现代政府能力”一章增加了“公共危机与政府能力”一节，“行政职能”一章增加了“美国企业界的管理革命”, “行政权力”一章增加了“21世纪的行政权力展望”等方面的内容。

基于以上关于公共行政学研究范畴的定位，第三版特别大大扩展了“公共行政（学）的发展”一章，按照一定的逻辑结构，把20世纪60年代以来的公共行政（学）的发展分为西方国家行政改革的理论背景、典范革命与官僚制典范批判、政府理论创新、修正政策与改革政府、问题与争论五个部分，试图对这个时期公共行政（学）的发展作出全景式的“素描”。然而，这个时期的理论创新和政策实践的确是丰富多彩的，其中包括许多不同的，甚至截然对立的价值观和政策主张。对此，我们试图通过脉络清晰、简明扼要、重点突出的描述，尽可能地为修习者提供全面和准确的知识，包括关于某种理论或政策选择的批评意见和争论。

第三版基本维持了第二版的架构，少数章节的顺序作了必要的调整。由于同一个问题存在不同的研究角度，因此一个知识点可能与若干个章节的内容有关，加上作者比较多，如何避免明显的重复就成为一个问题。对这类问题，我们采取了前后照应、简写与详写相结合的方法处理，尽可能做到既保证相关章节内容的完整性，又不出现明显的重复。

第四，补正资料。关于“注释”，第三版凡重写和新增加的内容，基本上都按照通行的学术规范，以“脚注”的方式给出了出处，同时对第二版的某些内容亦追补了部分注释。只是，由于多种原因，未能全面追补第二版的注释。关于“注释”，第三版采取的处理方式是：（1）凡第一次引用，一般全称注释，例如：〔美〕F.W．泰罗：《科学管理原理》（胡隆昶等），北京：中国社会科学出版社1984年版，第170页。（2）同一作者的同一本书第二次被引用，一般简化处理，例如，〔美〕F.W．泰罗：前揭书，第60页。（3）同一作者有两本或两本以上的书第二次被引用，一般也简化处理，但为了避免混淆，一般会重复书名，例如，〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第54—65页。这样做的目的，意在不仅加强第三版的学术严肃性和严谨性，而且能够通过这种方式为修习者提供进一步深入研究的一种学术路径。

关于书中所涉及的外国人名，第三版采取了一种简明的对照方式：（1）凡第一次出现的人名，按照中、英文复名，而不是全名的方式对照，例如，弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor）。我们想，对中国读者来说，中、英文复名已经足以避免人名混淆了。（2）对以后再次或多次出现的人名，一般不再给出英文名。（3）由于作者比较多，因此，跨章第一次出现的人名，一般给出中文复名，例如，弗雷德里克·泰罗，同一章再次或多次出现的人名，尤其是著名学者，则可能仅使用中文单名，例如，泰罗。

第三版的作者有所变动，具体分工情况如下：

时和兴：第三章 行政权力

第十七章 行政伦理

刘新胜：第六章 人事行政（第六节 吴知论）

胡象明：第七章 行政决策

曹堂哲：第八章 行政执行

黄仁宗：第九章 行政方法

周志忍：第十章 行政效率

白智立：第十一章 机关管理

徐惠玲：第十二章 公共财政

王志明：第十四章 行政行为

张国庆：第一章 绪论

第二章 行政职能

第四章 行政领导

第五章 行政组织

第十三章 依法行政

第十五章 法制行政

第十六章 行政责任

第十八章 现代政府能力

第十九章 当代中国行政改革

第二十章 西方国家行政改革的理论背景

第二十一章 典范革命与官僚制典范批判

第二十二章 政府理论创新

第二十三章 修正政策与改革政府

第二十四章 问题与争论

我们希望第三版基本上反映了20世纪公共行政学的重要内容。然而，由于受篇幅的限制，虽已修订到第三版，感觉上仍有不少的缺憾；与此同时，由于我们试图诠释21世纪公共行政学的研究范畴和研究对象，因而亦有自觉功夫不够的惶惑。或许，“书不尽言，言不尽意”就有这个意思吧。尽管我们做了很大的努力，但书中仍可能存在某些不妥、缺点甚至谬误，我们真诚欢迎同行和读者的批评指正。

最后，我们对李丹阳博士为第三版的资料核对所做的工作，对责任编辑所付出的辛苦，对北京大学出版社的理解和支持，表示由衷的感谢！

张国庆

2006年4月1日

于北京大学政府管理学院大楼