第二版前言

十年前，我们编写了《行政管理学概论》，意在为一些行政管理学的修习者提供一个准确、充实和相对系统的读本。这个读本应当包括现代行政管理学的主要知识、理论和方法，反映当时重要的理论成果和最新的研究进展，并为修习者提供进一步研究的线索。现在看来，这一目标完成得并不够理想。另外，十年来，人们对世界公共行政管理和行政管理学科的历史和现状有了更多的了解和把握，中国的公共行政管理和行政管理学科也有了长足的发展。相比之下，十年前的读本确实显得有些陈旧、滞后，其知识体系也明显存在一些缺憾。我们希望现在的第二版不仅能够弥补当年的某些缺憾，而且能够较为准确、清晰、概要地介绍和讨论近十年来世界和国内公共行政的研究成果和发展动态。

当年定名“行政管理学”而不是“行政学”或“公共行政学”，是因为在80年代中期中国行政学恢复的时候，基于当时的历史条件，多数研究者使用了前一个称谓，且已经在全社会得到了比较广泛的播扬和应用。这样，我们亦选择了表现“本土文化”的称谓，将书稿定名为“行政管理学”。其实，在国际通用和更为专业的意义上，“公共行政学”或许更为精当，更能准确表现本学科的内涵。不过，既然《行政管理学概论》的印次已有十余次，印数已经超过了10万册，第二版似乎并没有必要同时修订书名了。当年在“行政管理学”之后加上“概论”二字，则是因为我们认为百余年间有关公共行政的专业研究已经十分的丰富和庞杂，若再加上相关学科交叉研究的领域，其内容实在不是一本30万字的教科书所能充分反映的。那恐怕需要类似数卷本学科史的表现方式才能如愿。出于以上两个方面的考虑，第二版我们仍然沿用了“行政管理学概论”的书名。

本次修订我们力图实现以下目标：

一、体例编排和分类恰当、合理。为此，我们尝试着把全文分为了四大部分，共二十章：

第一部分：行政原理与行政体制，共七章。主要在阐释公共行政学以及相关学科发展历程的基础上，介绍和讨论那些涉及公共行政原理的最重要的理念性的问题，那些关系国家公共行政制度的最基本的规范性的问题。这些问题多与国家的宪政原则直接相联系，其规定性多是国家宪政体制的一部分。就学术研究而言，本部分各章多半已是公共行政学科的相对独立的分支学科，例如，行政组织、人事行政、行政领导、行政决策，或者虽然不一定可以称为分支学科，但却是不可或缺的基础性研究领域，例如，行政权力、行政职能。

第二部分：行政程式与行政技术，共五章。主要介绍和讨论政府公共行政管理过程中一些与规范性、有效性、灵活性直接联系的范畴。这些范畴大体上是中央政府即国家行政机关和各级地方政府即地方国家行政机关，在实施公共行政管理过程中经常遭遇的不可回避的管理问题。我们选择了行政实施、行政方法、行政效率、机关管理、公共财政五个范畴作为介绍和讨论的主要范畴。其中，行政实施包括了行政指挥、行政沟通、行政控制、行政协调等若干基本的行政管理范畴，行政方法则包括了行政程序、行政计划、行政基本方法、行政技术等若干经常性的行政管理问题。其实，这一部分涉及的范畴和问题是很多的，可以包括的内容并不限于本修订版的内容，某些问题也未必只是行政管理的方式方法问题，同时，如果设定不同的标准，不仅可以另行分类，而且某些范畴也是可以单独成章的。但那样一来恐怕有违初衷，很难再是“概论”了。

第三部分：行政行为与法制行政，共五章。主要介绍和讨论公共行政学与相关学科交叉研究的某些问题。之所以确定这样一个部分，并分出行政行为、法制行政、依法行政、行政责任、行政伦理各章，是基于这样一种认识：“我国虽有源远流长的法制思想史，却无根深蒂固的法制制度史”。与此相联系，“官本位”、“政府中心论”等观念的长期盛行，事实上已经影响到我国建立、完善和发展市场经济的历史进程，进而影响到我国实现国家现代化的进程。在强调“依法行政”、“依法治国”的今天，我们中国的公共行政管理，实在需要多一些法制或法治。另外，仅就学科分类而言，在欧洲大陆法系的国家，行政学与行政法学从来就没有明晰的学术界限，且公共行政管理与关于公共行政之研究，从来就伴生着复杂的伦理道德问题。从世界各国相对有效的行政管理模式来看，“他律”（制度）与“自律”（伦理道德）的有机结合，应是行政制度建设的方向。

第四部分：行政发展与发展行政，共三章。主要介绍和讨论发展中的公共行政研究问题，包括行政能力、当代中国行政改革和20世纪70—80年代以来西方公共行政研究的状况。如此安排，是因为我们认为存在这样一种逻辑维：（1）进入20世纪90年代以来，人类世界明显开始了新的产业革命的进程，人类社会的发展进程出现和形成了许多前所未有的主流特征，即所谓信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来。在世纪之交，如何通过调整国家与社会、政府与市场的关系，进而实现经济结构的调整，增强企业的活力，从整体上提高国家的竞争力，是几乎所有国家政府的首要的、战略性的任务。对西方经济发达国家政府而言，则还有一个如何牢牢控制世界经济的主导权的问题。（2）与此相联系，为了有效地对付日趋激烈的竞争和挑战，各国政府能力正在变得愈来愈重要。政府能力事实上是国家竞争力的基本构成部分，而政府能力只有通过顺天应势、切实有效的行政改革，才有可能不断得到提升。（3）与新的、具有转折意义的历史进程相一致的行政改革，只有建立在“典范革命”的基础之上，才有可能量、能、势、形一致，广泛而深入，切实而有效。70—80年代西方公共行政研究的发展，是在60年代社会科学典范革命的基础上实现的。在典范革命的基础上，西方国家以批判官僚制为前提和理论基础，兴起了以创新为基调、以鼎新革故为内容的“新公共管理思潮”，其间涌起了许多新的思想、理论和公共政策主张。与此相联系，通过政府行政改革提高公共政策和公共管理的品质，使政府管理不仅能够跟上时代变迁的潮流，而且能够在其中发挥不可或缺的作用，合乎逻辑地成为了历史对政府的新的客观要求。正是在这样的历史要求下，西方各国从重新审视公共行政的某些基本理念开始，逐步拓宽为治道（governance）变革，再发展成为关于政府典则规范的全面修正，普遍开展了“政府再造”（government reengineering）或“重塑政府”（reinventing government）运动。至于今后的发展趋势和最后的结论，则还需要时日观察和分析。（4）与“文化大革命”以前相比较，80年代以来中国政府的行政改革取得了突破性的进展，但与国家全面实现现代化的历史进程相一致，尚无完日。为此，我们首先需要进一步寻求和择定我们的价值标准。

二、知识和理论广泛、均衡。本次修订意在介绍和讨论“20世纪的行政学”，相应在时间跨度上选择了1887年伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）的《行政学研究》和1914年古德诺（Frank J.Goodnow）的《政治与行政——对政府的研究》，作为现代公共行政学开端的理论标志，选择了1992年戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，以及1998年丹尼尔·耶金（Daniel Yergin）和约瑟夫·斯坦尼斯罗（Joseph Stanislaw）的《制高点——重建现代世界的政府与市场之争》作为20世纪末期公共行政的理论标志。对其间百余年重要的思想、观点、理论、争论、人物及其代表作等，我们力求有相应的介绍和讨论，希望不要有明显的疏漏。为此，第二版增加了行政职能、公共财政、行政能力、依法行政、行政伦理、当代中国行政改革、公共行政学的发展各章，同时重写或改写了绪论、行政权力、行政效率、行政实施、行政方法各章，充实、补正、调整了人事行政、行政领导、行政决策、机关管理各章，基本维持了行政组织、行政行为、法制行政、行政责任各章，删去了财务行政一章。

三、分析和评价客观、公正。由于第二版涉及众多的理论、人物、文著，而不同的理论、人物、文著经常表现不同的价值偏好，因此，批评、争执、论战是难免的。第二版在处理这些问题时，力求首先能够较为准确、全面地反映不同的观点，然后能够较为公正、客观地进行分析和评价。应当说，真正做到这一点是不大容易的。毕竟，分析和评价者的头脑中“隐藏着一些假设、偏好和偏见，它们决定我们如何看待现实，留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值”。第二版的分析和评价究竟是否客观、公正，最终还是需要读者鉴别。

四、学术规范严谨、周正。为了尽可能保证学术规范的严谨和周正，第二版力求：（1）外国人名对照注明英文；（2）直接引文和重要观点引证以脚注方式注明出处。另外，考虑到教科书性质，第二版在各章的后面按照统一格式分别设置了三个部分：“名词与术语”、“复习与思考”、“主要参考书目”。我们想，这样处理既有利于修习者的修习，也有利于教授者的教授。同时，各章分别开列了总数约在两百本左右的参考书目和学术论文，相信对修习者进一步的深入修习会提供有益的帮助。当然，“思考”是难以穷尽的，对那些愿意、勤于和善于思考的修习者来说，相信可以提出许多更为深入、细致的理论和实践问题。或许，这可以作为第二版的“留白”之处。

由于各种原因，第二版的作者较之1990年版有所变动，具体分工情况如下：

时和兴：第三章 行政权力

第八章 行政实施

第九章 行政方法（第二节 赵成根）

第十七章 行政伦理

王志明：第六章 行政领导

第十三章 行政行为

赵成根：第七章 行政决策

徐惠玲：第十二章 公共财政

刘新胜：第五章 人事行政（第三节 吴知论 蒋建军）

周志忍：第十章 行政效率

田玲、白智立：第十一章 机关管理

张国庆：第一章 绪论

第二章 行政职能

第四章 行政组织

第十四章 法制行政

第十五章 依法行政

第十六章 行政责任

第十八章 现代政府能力

第十九章 当代中国行政改革

第二十章 公共行政的发展（第一节 时和兴）

应当说，第二版大体上反映了现阶段我们关于公共行政学的认知水平。但脱稿之后总觉得还有一些遗憾，总觉得假如再多花费一些时间，我们还可以做得更好一些，或许，这就是所谓学术研究的遗憾吧。第二版虽然统一安排了大纲，统一进行了必要的规范性处理，但限于水平，书中可能存在某些不妥、缺点甚至谬误。我们竭诚欢迎阅者的批评指正。

最后，我们对北京大学出版社理解和支持我们的编辑们表示由衷的感谢！

张国庆

2000年2月28日