全球化进程中的国际组织
饶戈平
近代意义上的国际社会自17世纪中叶形成以来，存续已有三百多年的历史了。在此期间国际关系的发展曾经分别表现出国家间共处、国家间合作及全球化的阶段性特征。这一演进过程同时也伴随着国际社会逐步走向组织化的趋势，并在具体型态上表现为国际组织的繁衍和扩张。
全球化和国际社会的组织化是互为因果、彼此促进的历史进程。国际组织发端于19世纪而兴盛于第二次世界大战后，为全球化的兴起准备了组织上的条件。全球化趋势则肇启于20世纪70年代的经济领域，风靡于20世纪末的各个方面。国际社会的组织化逐渐融入全球化进程，国际组织越来越成为全球化的载体和依托；而全球化则大大加速、拓宽着国际社会组织化的进程。
一、国际社会组织化的历史进程
国际社会是主权国家既彼此独立又相互依存的产物，是国际结构平衡的结果，是一种合力作用的结果。它既表现为分权、分散的特点，又存在某种适度集中、共同管理的内在需求，需要某种组织化、机制化的社会形式，这种形式就是国际组织。
国际组织是国际社会政治经济发展到一定阶段的产物，是国家间多边关系发展的产物。具体地说，现代意义的国际组织是在工业革命和法国大革命之后，经由欧洲列强的会议制度和国际行政联盟，于19世纪生成、演进而来。不过整个19世纪尚不具备现代国际组织大规模发展的时代环境，真正为国际组织的兴起提供时空机缘的还是20世纪，特别是第二次世界大战结束以来的后半个世纪。
国际组织在20世纪的发展大致经历了三个阶段。第一阶段是在两次世界大战之间。以人类历史上第一个具有广泛职能的世界性组织——国际联盟的成立为标志，国际组织的兴起在1920年代出现过一个短暂的高潮。世人尝试着创立和借助国际组织来维持和平，管理技术性和专门领域的国际事务。除国际联盟外，涌现出如国际劳工组织一类的专门机构，如国际常设法院这样的国际司法机构，以及一批非政府组织。只可惜当时的国际环境未能提供国际组织成功的充分条件。帝国主义、强权政治压抑、摧残着国际社会组织化的进程，而随即爆发的第二次世界大战则暂时地中断了这一进程。
第二阶段自第二次世界大战结束前夕直至20世纪80年代末，这是国际组织发展史上的黄金时期。国际联盟的失败，第二次世界大战的爆发，激发世人去追求和创造更高形式、更有成效的组织型态以维护和平、制止战争、促进发展。以联合国的诞生为标志，一大批全球性、区域性政府间国际组织如雨后春笋般簇拥而出，而国际非政府组织发展之快、规模之大更是令人瞠目结舌。国际组织的数目在这一时期呈爆炸性增长。据国际协会联盟（Union of International Associations, UIA）统计，20世纪初的1909年，各类国际组织只有213个，到1956年其总数就多达1117个，及至冷战结束后的1990年，则惊人地猛增到26656个，81年间增加了125倍。其中20世纪80年代10年间共增加了12383个，几乎相当于前此一个世纪国际组织数目的总和。[1]国际组织在这一阶段获得如此迅猛的发展，得益于第二次世界大战结束后国际社会本身的演变。非殖民化运动的成功促使新兴独立国家的数目剧增，国际社会的规模骤然间扩大了数倍，多元化的国际格局出现。美苏雅尔塔体系及联合国集体安全体系有效制止了世界性战争的爆发，和平与发展成为时代主流，国家间的和平共存、和平共处培植了国际社会组织化的土壤。世界性贸易市场、资本市场的形成，以信息技术为代表的现代科技革命的传播，促成了国家间相互依存关系的发展，寻求国际治理机制化、组织化的呼声越来越强烈，全球化的浪潮已经在涌动了。
第三阶段自冷战结束后至今，是国际组织处于全球化时代的发展阶段，也是国际社会组织化程度大幅度增强的阶段。主要表现于贸易、金融领域的经济全球化，是一个货物、服务、生产要素更加自由地跨界移动、合理配置、各国经济更加相互依存的一体化进程。这一进程大大强化了国际组织的地位，要求它们在形成和实施普遍性原则、规则和制度方面发挥更大的作用。国家对国际社会整体的义务大大凸显起来，国际社会日益要求加强对国家行为的规范机制，政府间组织被更多地用作制定和实施国际法的手段，从而推动国际法从一个软法、弱法到可强制实施的方向发展。国际社会需要共同管理的事务从来没有像今天这样繁多，要求加强国际治理的呼声更加高涨，国际组织的管理职能被赋予更高的期待。国际社会参与者的成分也发生了深刻变化，在传统的主权国家、政府间国际组织继续占据主导地位的同时，涌现出大量的非国家行为体，非政府国际组织空前活跃，市民社会的型态呼之欲出。凡此种种，使得国际组织的发展在冷战结束后不但没有减缓反而以更大的加速度扩张、膨胀起来。据统计，从1990年到1998年的9年中，各类国际组织以平均每年净增2500个的速度发展，增长率比80年代提高了一倍多，1998年底的国际组织总数已高达48350个，比1990年的26656个增长了81%。[2]数目如此巨大、增长如此迅猛的国际组织已如空气一样弥漫于地球之上，人们早已感受到国际社会组织化的汹涌来势了。
国际社会的日益组织化不仅仅表现在国际组织数目的增长上，更重要的是体现于国际组织活动范围的扩大上。国际组织从其最初的型态算起，至今已快两个世纪了。它们早已冲破初创时期的地域、领域局限，活跃在当今世界人类生活的所有方面，真正是无所不至，无处不在。只要人类活动所及，就有相关国际组织的存在和活动。任何国家，无论大小强弱，都一定是这个或那个国际组织的成员；它们之间只有参加国际组织的多寡之别，而断然没有自外于国际组织的。它们清醒地认识到，自外于国际组织，无异自外于国际社会。现今五万多个大大小小的国际组织，如同神经系统布满整个国际社会，标志着国际社会组织化的深入程度。它们彼此协调，分工合作，相互策应，构成一个庞大的国际组织网络，覆罩在整个地球上，在调整当代国际关系、促进世界和平与发展方面，发挥着巨大的不可或缺的作用。人们难以想像，在全球化时代，在各国及其民众相互依存关系如此密切的今天，如果没有国际组织的存在，整个世界将如何维持和运作。可以毫不夸张地说，当今世界，任何全球性与区域性重大问题的处理，如果没有相关的国际组织的参与，都难以获得圆满解决。前国际法院大法官拉赫斯讲得好，我们早已生活在一个国际组织纵横其间的时代了。[3]
二、国际组织在当代国际社会中的地位和作用
（一）政府间国际组织在国际社会中的地位和作用
国际组织以其同政府的关系为划分标准，可分为两大类：政府间组织和非政府组织。截至1998年底的48350个国际组织，被UIA归入政府间组织的有6250个，占总数的14.74%，被归入非政府组织的有42100个，占总数的85.26%。[4]
UIA所指的6250个政府间国际组织情形复杂，差异很大，其中相当一部分很难称为国际法意义的国际组织。就其组织型态而言，大致可分为协定性组织、论坛性组织、协定性组织的辅助机构和内部机构、国际多边条约的执行机构，以及其他形式的组织或机构五大类。
协定性组织，是特指经由政府间条约或协议（即组织法）而成立的国际组织，是组织机构完善并有实际运作能力的组织，也是在国际法上享有主体资格的组织。截至1998年底，这类组织有254个[5]，其中普遍性组织有36个，如联合国、世界贸易组织；跨洲性组织35个，如经济合作与发展组织、石油输出国组织；区域性组织182个，如欧洲联盟、东南亚国家联盟。这类政府间组织是国际法研究的重点，也是在国际事务中发挥作用最大的一类组织。
论坛性组织，在很大意义上也是政府间组织的一种类型。与协定性组织不同的是，它们主要表现为国家间定期会议的论坛形式，用以协调成员国的立场，制订共同的规则或政策，但通常不具备有操作能力的组织机构，一般也缺乏条约性的组织章程。这类组织如77国集团、西方七国首脑会议等，其确切数目尚难统计，一种说法是大约730个左右。[6]
协定性组织的辅助机构和内部机构，严格地讲，它们并非国际法意义上的政府间组织，而只是组织内的辅助机构。但是它们具有广泛的对外职能，经常与其他国际组织或机构协调合作，共同行动，具有某种相对独立性，如联合国贸易与发展会议，联合国开发计划署等。一些研究机构在考察政府间组织的数目时，往往把它们作为独立个体计算进来。据统计，该类机构有1300—2000个左右。[7]
国际多边条约的执行机构。这类机构并非独立的政府间组织，但却是有实际运作能力的国际机构，它们不具有国际法主体地位，而是从一个国际多边条约派生出来，即附属于某一条约或协定，执行或监督实施多边条约在某一方面的规定。据统计，这类机构有2000多个[8]，如从属于《联合国海洋法公约》的国际海洋法法庭、从属于《公民权利和政治权利国际公约》的人权事务委员会等。
除上述四种，被UIA归入政府间国际组织的其他类型的组织，还包括以国际事务为职责的国内组织，从别处或其他机构派生出的组织，新近出现但尚未被国际社会确认的组织，以及近年来不很活跃或已解散的组织[9]，等等。
政府间组织在国际社会中的存在与活动，虽然是无人否认的现实，但其地位和作用却历来是学界评说不一的问题，也是国际组织研究中的核心问题。
如果超越价值取向的差异，仅仅从国际组织的实践来客观地考察分析，则不难对国际组织的性质、地位和作用得出切合实际的结论。从本质上说现代国际组织是国家间多边合作的法律形式，是一种机制化、组织化的国家合作。国家间合作是国际组织基本的和首要的作用，具体地说，其地位和作用表现在以下几个方面：
1．国际社会的论坛和谈判场所
主权并存的各国之间需要有共同交流、议事的渠道，国际组织就是一种法定形式的国际论坛，是一种常设的固定的国际会议制度，是连接、沟通各成员国的场所。经由这一平等参与的国际议事机构，各成员国可自由表达本国的立场观点，充分商讨共同关注的国际问题，有利于形成、宣示国际共识和舆论，有利于协调成员国的政策和行动，在某种意义上相当于国际议会的角色，如联合国大会。国际组织同时也是一种多边外交、多边谈判的机制，为成员国之间正式或非正式的交流提供便利的时间和场所。国际规则的制订、国际争端的解决，往往都是从国际组织的谈判桌上开始的。
2．国际立法的组织者和推动者
国际社会没有统一的凌驾于各国之上的立法机构，国际法的编纂，国际规则的制订就是一定意义上的国际立法。自第二次世界大战结束以来，涉及各个领域的国际公约和多边条约的发起、起草和通过，适应国际社会需要的各项国际法原则、规则、制度的制订，几乎都是由国际组织来完成的。联合国及有关专门机构就承担着发展和编纂国际法的使命，组织和推动成员国通过了一大批造法性国际公约。可以说，正是国际组织的兴起促进了现代国际法的大发展，国际社会越来越重视借助国际组织这种国际立法的辅助作用。
3．国际事务的管理者和组织协调者
国际社会固然不存在世界政府，但是全球性或区域性共同事务的管理和协调却是须臾不可缺少的，而国际组织正是这样的管理者和组织协调者。特别是在那些专门性或技术性领域，国际组织正越来越多地承获成员国政府移转的职能性权力，在一定意义上行使着国际社会的政府性行政职权，规范、监督成员国的行为，组织协调全球性或区域性经济、社会、文化的整体发展。在一定意义上可以说，国际社会的现行秩序系于国际组织一身。国际治理者角色，是国际组织合作职能的主要体现。尽管有人对此合作成效提出过置疑，但任何人都无法否认合作职能存在的必要。[10]
4．国际资源的分配者
从世界范围来看，不论是自然资源或特定产品的生产、开发和销售，还是资金的融集、借贷和投放，除纯属于各国内政权限范围内的事项，还存在着一个在各有关国家之间公平、合理配置的问题，这种国际资源分配者的职能非国际组织莫属。例如世界范围内石油、矿产、农牧产品的生产、销售的数额和价格，进出口比例，国际金融市场资金的分配、借贷方案的制订、实施和监督机制，有赖于相关的国际经济、金融组织和商品协定组织。石油输出国组织就是这方面一个有代表性的例子。在某种意义上，公正合理的国际经济秩序的建立和完善，取决于现有国际组织分配职能的改革和强化。
5．和平解决国际争端的机构
和平解决国际争端是现代国际法的一项基本原则，其实施已经不仅仅依赖争端当事国本身，而在很大程度上有赖于国际组织的相关机制。多数国际组织的基本文件都把和平解决成员国之间的争端明确规定为自己的职能，建立起政治解决或司法解决程序，有效地促成争端的和平解决。在这方面，一般政治性组织，如联合国、美洲国家组织、非洲统一组织的作用且不必论，年轻的世界贸易组织争端解决机构的业绩就足以说明问题。值得注意的是，近年来国际社会越来越重视发挥国际组织的司法机构职能，加强国际法的实施机制。各类国际司法机构数目的增加就是一个例证[11]，它们正逐步成为国际社会法治的象征，扮演着国际社会执法者的角色。
6．国际和平与安全的维护者
借助国际组织建立起成员国的集体安全体系，维持和平，防止战争，曾经是国际社会几代人的梦想与追求，直至第二次世界大战后，以联合国的创立为标志，这一理念才逐步成为现实。全球性和区域性政治组织都在其基本文件中将维持和平与安全规定为自己的宗旨，并以整个组织的机制来履行这一职能。尽管迄今为止，联合国、非洲统一组织、美洲国家组织的维持和平行动远不能说是十全十美，其功过成败尚可圈可点，但是人们不能否认正是这类行动，曾经有效地缓和、平息了多起地区武装冲突和内部动乱，防止了战火的蔓延与升级，为恢复和平、解决争端奠定了基础。第二次世界大战后世界范围内的和平得以维持，和平成为不可逆转的时代潮流，国际组织功不可没。毋庸置疑，国际组织业已成为国际社会和平与安全的不可或缺的维护者。
上述六个方面扼要概述了政府间组织的地位和作用，虽然很难说已经详尽反映了这一复杂多样的国际现象的全貌，但是国际组织的重要意义却是显而易见的。在这一点上，拉赫斯法官的结论或可为佐证：“不可否认，国际组织的建立导致国际舞台出现了前所未有的稳定”。“今天，各种国际组织正在实施对所有成员国和整个人类都至关重要的目标与价值。它们已经深深地融入到成员国的有序运作之中，以致这些成员国想要恢复行动自由而放弃国际合作成为几乎不可能的事了”[12]。
（二）国际社会中的非政府组织
1．非政府组织的活动方式和作用
国际非政府组织迥然不同于政府间组织。它们不是由国家根据政府间协议成立，而是由各国的自然人或法人根据国内法订立协议而自愿成立或加入的，属民间性质，在政治上、经济上独立于各国政府；它们的构成是国际性的，活动范围是跨国的，设有总部与常设机构；它们是非赢利的社会组织，自主经营，以服务于国际社会的公共利益为宗旨。[13]在许多情况下，各国政府或政府机构也可以参加非政府国际组织，成为其会员，但不得在组织内行使政府权力。
如同其组织型态的多样性一样，非政府组织参与国际事务的活动方式和作用也是多种多样、五彩纷呈的。以下试从五个方面加以概述：
（1）向国家及政府间组织提供咨询和信息，为国际社会提供智力服务
国际非政府组织的一项经常性业务，就是收集资料，研究、起草文件，制度性或非制度性地向国家和政府间组织提供咨询和信息，在国际舞台表达和宣传自己的观点。在联合国及其他国际会议场所，为非政府组织服务的专家、学者、义工，十分活跃地向有关国家政府提供特定专业领域的技术、法律及政治方面的信息、知识和建议，这对那些缺乏必要专家和专门知识的发展中国家无疑是很大的帮助。即便是联合国各机构，它们在讨论某些议题、起草决议、制订法律性文件的过程中，也大量借重非政府组织提供的咨询和信息。一些机构，如难民事务高级专员公署、世界银行等，自20世纪80年代以来同非政府组织建立起常设性咨询机制。通过这些方法，非政府组织不但为国际社会提供了智力服务，更重要的是，在此同时表达和宣传了自己的理念、要求和建议，影响着国际舆论和国际决策过程。
（2）影响各国政府和政府间组织的决策过程
尽管迄今为止尚缺乏非政府组织直接参与国际决策的机制，但非政府组织通过咨询、建议、游说等方式，在国际会议的准备阶段和会议当中，能对各国政府及政府间组织施加重要影响，力图使自己的理念和要求反映在官方决策过程和法律文件中，从而间接地参与国际决策。1992年里约环境与发展高峰会议上，来自一百七十多个国家的大约两千个非政府组织的代表三万多人云集里约，除多方游说政府代表外，还在官方会议同期召开了非政府组织全球论坛。在14天的论坛期间共举行了350次正式会议和一千多次非正式讨论会，向高峰会议提出了自己起草的三十多个模拟条约文本。这些文件的相当多内容被官方会议所吸纳，促成高峰会议通过了反映非政府组织主张的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》。[14]这次会议被视为联合国与非政府组织关系史上的一个里程碑，自此以后，联合国有关发展、人权、环境、人口、妇女等众多领域的全球性大会，都邀请非政府组织的代表以观察员身份参加，都同时举行规模宏大的非政府组织论坛，在官方会议准备阶段和决策过程中，广泛征询、吸收非政府组织的意见和主张。
（3）监督国家及政府间组织国际义务的实施
非政府组织通过信息收集和传播，严密跟踪、监督各国政府履行条约义务和国际承诺的实施情况，监督政府间组织的决议及计划、项目的落实情况，对二者形成一股来自民间的国际社会压力，客观上提高了政府行为的透明度，有利于唤醒民众的国际参与意识和民主意识。联合国人权委员会有关成员国人权状况的信息大多是靠非政府组织提供的。在其任意拘禁工作小组1994年处理的全部案件中，有74%的案件报告和证据是由国际非政府组织提供的，23%是由各国非政府组织报告的。[15]大赦国际1990年通过报告和信件的方式，公布了世界各国四千五百多个被监禁者的材料，敦促并导致了其中的1296人获释。[16]
（4）参与实施政府间组织的项目，为国际经济社会发展提供特定服务
非政府组织除本身独立组织并实施各种国际援助和发展项目外，还积极参与实施政府间组织主持的各类开发项目。它们通过订立合同，从政府间组织承接了开发项目的操作性责任，提供特定的产品或服务，如提供技术指导和培训，从事能源、交通等基础设施的建设，设计、实施各种扶贫计划，采取环保措施、防治污染，以及提供卫生、保健方面的服务等。非政府组织技术力量强，贴近民众、操作灵活、服务效率高，是促进国际经济、社会发展的一股重要力量。20世纪90年代，世界银行在发展中国家的许多开发项目，从其发起、设计、制订到工程的实施、管理，直至项目评估的全过程，非政府组织都参与其间。近十多年来联合国各机构都一直鼓励非政府组织参与各种开发项目的实施。
（5）国际争端和平解决的非正式协调者
国际争端的和平解决，不但有赖于争端当事国之间的谈判协商，有赖于他们所属国际组织的政治或司法的解决机制，同时也可以借助非政府组织这一民间的中介环节。非政府组织以其民间的中立身份，在当事国政府之间斡旋、调停，促使双方对话和谈判，推动问题的和平解决。20世纪80年代开始的关贸总协定乌拉圭回合谈判，旷日持久，延绵数年，发达国家与发展中国家的利益冲突是其中一个症结。一大批非政府组织，特别是欧洲共同体非政府组织联络委员会、关贸总协定非政府组织指导委员会（后改为关于贸易问题的欧洲非政府组织网络中心）等，在两大利益集团之间积极斡旋、协调，说服发达国家重视发展中国家的要求，加速了谈判进程和最后文件的形成。[17]面对全球化进程中的国际性大规模腐败活动，以透明国际（Transparency International）为代表的非政府组织出现了。它们针对国际经济交易中的可疑现象进行调查研究，对证据确凿的腐败行为予以揭露，同时提出防范和解决国际腐败活动的建议，起到了国家与政府间组织难以发挥的作用。[18]
2．非政府组织的性质和地位
实践表明，非政府组织已逐步成为全球化时代国际社会的完全参与者[19]，是国际关系中的非国家行为体。非政府组织代表了国际合作的民间形式，参与着全球性或区域性国际治理，其性质和地位日益引起国际社会的高度重视。
传统的国际社会以主权国家为基本单位，国家以及由国家组成的政府间组织独享国际治理的权利。这种体制强调的是国家的治理功能，倚重的是国家力量、资本、技术和社会精英的作用，奉行自上而下的治理方式，即以国家利益为重，注重权力分配，依赖国家力量及国家间合作来解决各种国际问题。毫无疑问，不论现在或将来，它们仍然是国际社会的主导体制，但是，实事求是地讲，它远非一种无所不能、尽善尽美的体制。首先，国家的权力、资源是有限的，它们不可能单凭自己或国家组合的力量，圆满解决所有的国际问题。其次，谋求和维护国家利益是各国政府参与国际活动的根本出发点，这在很大程度上限制了国家处理国际事务的公正性与公益考虑。第三，在价值理念与利益权衡方面，政府同民众并不总是一致的，一国政府处理国际问题未必能够完全体现本国民众的意愿与利益。在很多情况下，民众的呼声与力量被排除在国际社会决策程序之外。这种国家中心主义的国际体制的局限性，在一个日益开放的民主的全球化时代越来越凸显出来。在一定程度上可以说，非政府组织的兴起，市民社会的躁动，正是这种国际体制反作用的产物，也是为了弥补这种体制的缺憾而出现的。联合国秘书长安南在论述市民社会与全球化关系的一次讲话中指出，市民社会的出现是全球化的结果。市民社会组织，已经赋予国际共同体理念以新的意义和生命。非政府组织出于对参与管理正在变革的世界的愿望，出于在政府不能或不愿作为的领域开展工作的需要，而积极行动起来了。[20]
非政府组织是自主经营的非赢利的社会组织，以服务于国际社会公共利益为其宗旨，因此能够较少地受国家政治、经济利益的驱动，不受政府行为的支配，能够比较客观、公正地从社会道义、公益的角度，致力于国际问题的解决，形成为一种非国家中心主义的国际体制。
非政府组织有广泛的民意基础和代表性，是各国民众直接参与国际事务、进行合作的组织形式。它们通过自己无所不至、无所不在的活动，创立了自下而上参与国际治理的机制，大大促进了国际社会的民主化进程，是全球化时代国际结构中日益兴盛的一股势力。
非政府组织虽然是民间组织，但是掌握着国际社会巨大的人力、物力和智力资源，而且组织健全，分布广泛，专业素质高，技术力量强，有足够充分的行为能力去履行其社会职能。它们不但可以协调或协助国家和政府间组织处理国际事务，而且可以在那些国家和政府间组织不能做、不愿做或做不好的领域开展活动，填补国际社会组织化的空白与死角。一些受发达国家赞助的国际非政府组织资金运作的规模相当可观，例如世界观察国际1992—1993年度的收入即高达4.38亿美元，相当于联合国日常年度经费的1/3。[21]非政府组织机构里的专职人员虽然有限，但是来自民间的义务自愿工作者却是数以万计，不可限量，事实上参与非政府组织活动的人员数目，远远超过政府间组织的职员人数。
国际非政府组织通常享有总部所在国的法人资格，不具备国际法主体地位，其活动主要受国内法的约束，但也不得超出国际法所允许的范围。非政府组织的非官方性和非政治性，能够使它们在决策、行事时无须经过繁复的法律程序，也不必启用正式的官僚机制，可以及时灵活地对国际事务作出反应，有很大的自由裁量权，对风险和失败的承受力也远胜于政府间组织，因此有利于它们放手开展民间的国际合作。
各类非政府组织不但形成了自身的全球性和区域性组织网络，而且同国家和政府间组织建立起密切的协调、合作关系，共同促进国际社会的和平与发展。这方面最有说服力的例证，莫过于联合国与非政府组织的关系。联合国以国际协调中心为职志，自始就注意吸纳非政府组织参与联合国系统的活动。《联合国宪章》第71条授权经济及社会理事会“采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件”。为此，经社理事会专门设立了一个辅助机构——非政府组织委员会，负责审批、接纳那些有代表性、国际性、并能对联合国工作作出贡献的非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。经社理事会把获准参与联合国活动的非政府组织分为三类：第一类享有一般咨询地位，关注广泛的经济社会问题，可直接参加大会、经社理事会及其下属机构的各种公开会议，并提出建议。第二类享有专门咨询地位，只参加专门性或技术性问题的会议与活动。第三类为列入咨询名单的非政府组织，它们只是在联合国秘书长提出要求时才参与有关的咨询活动。经由这种安排，数以千计的非政府组织不但能为联合国及经社理事会传播信息、提供有价值的咨询与建议，协助联合国的工作，而且更重要的是，它们获得了影响联合国决策过程的便利条件，有利于加强联合国的代表性和民主化进程。五十多年来，联合国与非政府组织的咨商关系不断地密切和强化。1948年，享有经社理事会咨询地位的第一类非政府组织仅有7个，第二类有32个。及至1991年，属于第一类的增加到41个，属于第二类的多达354个。到了1999年，第一类组织增至111个，第二类组织高达918个，第三类组织则有672个之多，总数达到1701个。[22]经社理事会在其1996年的第297号决议中，史无前例地决定提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题。同时在其1996/31号决议中，决定扩大对非政府组织的承认范围，即从过去只承认国际非政府组织，修改为也承认在各国和各地区活动的非政府组织，允许它们以自己的名义独立在经社理事会发表意见。该决议还制订了具体规则，以规范非政府组织参与联合国的活动。[23]
非政府组织是国际社会日益活跃、日益重要的非国家行为体，但是它们至今不具有国际法上的主体资格，不能直接承受国际法上的权利义务，而且现代国际法也尚缺乏专门规范非政府组织的原则、规则和制度，这不能不说是对国际社会的一个重大挑战。越来越多的国际法学者意识到和重视到这一问题，已把如何规范国际社会非政府组织的活动列入进自己的研究范围。
三、关于国际组织和国际组织法的研究
国际组织作为一种复杂的国际现象，作为多国家体系中地位独特、作用显赫的角色，自其登场不久就引起世人的关注，尤其是各界学者的重视。由此开启了将国际组织引入不同学科研究领域的过程，形成了不同的研究方法、理论和体系。
国际法学偏重对国际组织的操作规则与行为规范的研究，而国际政治学则偏重考察国际组织中国家利益的较量和权力政治角逐。历史学方法着重探讨国际组织的思想、社会渊源和发展历程；组织学方法，以开放系统论为基础，着重从组织机制上解释和预测国际组织的行为；经济学方法，依据经济学的基本理论，运用公共选择、投入产出、定性定量分析等方法，对国际组织，特别是国际经济组织，进行解说和评判；多学科交叉研究方法，综合应用法学、政治学、历史学、经济学等多个学科的方法，对国际组织进行多方面的比较研究，试图开创一种新的方法论。上述诸种研究方法各有千秋，不分轩轾，难以简单地评判其优劣。在很大程度上，它们的价值与效用，取决于各学科对国际组织研究的需要。本文仅从国际法学的角度来探讨政府间国际组织的研究。
对政府间国际组织活动的观察发现，它们的成立与运作同国际法息息相关。围绕它们的活动存在着大量的法律问题，这些法律问题不但已构成国际法体系的一部分，而且逐步形成为国际法的一个新的特殊分支——国际组织法，这一点已为国际法学界多数学者所认同。[24]
国际组织法是在第二次世界大战后开始形成的，其规范对象主要不是作为组织成员的国家，而是作为国际法不完全主体的政府间国际组织。国际组织一旦由成员国通过基本文件而创立，即具有独立的国际人格，受国际法约束，并形成自己独特的法律体系。
国际组织法是用以规范、调整政府间国际组织的建立和运作的所有原则、规则、章程和制度的总称。其渊源通常包括作为组织基本文件的国际多边条约，适用于组织活动的一般国际法、国际习惯法和一般法律原则，还包括以组织决议形式出现的各种内部规则和对外文件。其中由各成员国政府订立的创始条约（即基本文件）是最重要的渊源。普遍性国际组织的基本文件，如《联合国宪章》，往往包含了重要的国际法原则和规则，构成现行国际法的一部分。国际组织法的适用范围广泛，不限于国际组织本身，也不限于国际法的某一特定领域，而是涉及国际法的各个分支、所有领域。
国际组织法因其规范对象的差异或各组织性质职能的不同，习惯上还可进一步具体地划分。有专门规范国际组织的机构、职能与程序等基本问题的国际机构法；有专门涉及某一类或某一个组织的区域组织法，如欧洲联盟法、经济组织法、世界贸易组织法；有专门关于联合国系统的联合国法及联合国专门机构法；也有专门关于国际组织职员的国际公务员法，关于程序规则的国际行政法，如此等等。除了这些方法，一些学者倾向于把国际组织法分为外部法与内部法两大部分。外部法指规范国际组织同成员国、非成员国以及其他国际组织之间关系的准则，亦即不同国际法主体之间的关系准则。这些准则无疑属于国际法的范畴，并且有相关的国际公约明确规定，如1975年的《维也纳关于国家在其对普遍性国际组织关系上的代表权公约》，1986年联大通过的《维也纳关于国家与国际组织间或国际组织相互间的条约法公约》。内部法则指调整组织内部各种关系的准则，如各机构间的关系规则，各机构的程序规则、财务规则、人事规则等。
不论国际组织法的内部分支如何多样，作为一个学科，它们所研究的问题或范围大致是相同的。可以说国际组织法是由有机结合、不可分离的两大部分组成，即组织机构法与组织的法律秩序。前者由相对静态（static state）的法律组成，偏重于机构法、程序法，主要涉及国际组织中普遍存在的一般性法律原则、规则、章程和制度，后者由相对动态（dynamic state）的法律，即组织运作过程中的法律所构成，包括组织活动时所适用的一般国际法，国际习惯法，一般法律原则，也包括各国际组织在自己特定的活动领域所形成的有特色的法律原则、规则和制度。
作为国际组织法的第一部分，组织机构法所研究的问题涉及面甚广，概括地看，至少包括七个方面：
第一，组织的基本文件。
即组织的组成条约或组织法 这是国际组织的宪法性文件，它规定了组织的宗旨原则、法律地位、机构设置与职能、主要程序规则等，是组织赖以成立与运作的法律基础。有关它的制订、生效、主要内容、法律效力与地位，解释与修订等，历来是国际组织法研究的基本问题。
第二，成员资格与代表权。
涉及组织成员的类型、加入组织的条件与程序、成员的权利、义务与责任、成员资格的代表权问题，以及成员资格的丧失等问题。
第三，组织的法律地位。
主要涉及国际组织在国内法与国际法上的法律人格问题。如何取得与确认国际组织的法律人格，法律人格即权利能力与行为能力的具体内容，法律人格属性所带来的法律后果，国际组织的管辖权等问题。
第四，组织机构及其职能。
涉及组织内各主要机构、辅助机构、附属机构的设置、组成和职能，机构的越权行为及其效力，各机构之间的相互关系。其中机构的职权范围是研究重点。
第五，组织机构的程序规则。
主要涉及组织各机构的会议制度、决策程序、表决制度以及执行机制的工作程序。其中表决制度是研究重点。
第六，组织内部的管理制度。
主要指组织内部的财政制度和人事管理制度。前者涉及组织预算的制订程序、成员国与预算的关系、日常经费与特别经费的筹集、管理与支出。后者涉及国际公务员的聘用、待遇、管理规则以及争端解决机制。
第七，组织的对外关系。
主要指国际组织对外的权利能力和行为能力，包括对外关系权及特权与豁免。前者涉及国际组织的缔约权、使节权、承认权、求偿权及其他对外关系的能力。后者涉及组织本身、成员国使团以及国际公务员的特权与豁免。
国际组织机构法的内容不止于上述七个方面，其余者这里恕不一一列举。由于国际组织本身的多样性，机构法在各个组织的具体表现形式、范围、程度上不尽一致，很难有统一的固定的机构模式可套用于所有国际组织，必须具体地分析各个国际组织的具体情况。
国际组织法的第二部分是组织的法律秩序，这也是晚近以来国际组织法学者更有兴趣的研究领域，着重研究国际组织运作过程中的操作规则和执行机制，内容主要涉及国际组织的造法职能、决策机构职权及程序的合法性，决议的法律地位与效力，决议在成员国的实施，组织的监督实施机制、制裁惩罚机制、争端解决机制以及国际组织的责任等问题。与此同时，国际法学者也注意对特定国际组织法律秩序的研究，以联合国系统为例，据美国哥伦比亚大学国际法教授沙赫特归纳，联合国至少在下列18个领域内，即武力与军备控制、人权、自决权、难民与移民、妇女、劳工、经济关系与发展问题、教育科学文化与信息、环境、海洋法、海运、邮政与电讯、民航、外层空间、卫生、粮食与农业、国际犯罪、国际私法的统一等，形成了在全球范围内起作用的自成体系的法律秩序，即所谓“联合国的法律秩序”[25]。国际组织的法律秩序有效地规范、调整着各个特定领域内国际组织及其成员国的活动，它们既是相对独立的，也是整个国际社会法律秩序的一部分。
国际法学者不但重视对国际组织法自身体系的研究，而且也很重视研究国际组织对国际法发展的影响。他们发现政府间国际组织的丰富实践不但形成了自己独特的法律秩序，成为国际法的一个特殊分支，而且极大地丰富、发展了现代国际法。自第二次世界大战以来，以联合国为旗帜的现代国际组织已成为影响、促进国际法发展的主要动力之一。[26]事实证明，现代国际法的发展已经不仅仅依赖国家的实践，而且在很大程度上有赖于政府间国际组织的实践。国际组织不但具有创设、确认国际法或证明国际习惯法形成的作用，而且以自己卓有成效的活动促使国际社会日益由高度分权状态走向有组织状态，不断向国际法提出新问题、新挑战，大大扩展、冲击国际法的传统领域和问题。这里暂且不论国际组织在国际法律人格、国际法主体、国际法渊源、国际立法及国家主权原则等问题上对国际法发展的影响[27]，仅就国际组织在国际执法方面的作用作一简要考察。
国际法学者注意到，国际组织日益成为国际法的实施者、执行者。国际法向来被视为一个弱法或软法，因为它缺乏必要的强制实施机制。国际法的形成或制定建立在各国共同同意的基础上，其实施也有赖各国善意的主动遵守或被动执行，换言之，国家一身而二任，既是国际法的立法者，也是国际法的执法者，正因为此，历史上、现实中屡屡发生国际法遭到违反、践踏而国际社会力不能逮的现象。但是晚近以来，特别是冷战结束后，随着国际组织职能的扩张，国际法执行机制大有加强的趋势，呼吁“给国际法装上牙齿”的声浪不绝于耳。这不但是国际社会谋求法治的需要，也是因为国际组织越来越被赋予或体现国际法执行机制的结果。国际组织在各自的职能范围内形成了自己的法律秩序，它不但要求成员国严格履行自己所承担的国际义务和责任，调整好国内法与国际法的关系，而且通过组织措施或行动，加强了对成员国义务、责任的监督执行和惩罚机制。在国际和平与安全方面有维持和平行动、联合军事行动、“人道主义干涉”及经济制裁等措施；在裁军方面，有对违反禁止核扩散条约的监督与制裁；在国际贸易方面，各多边贸易协定有关执行措施的规定越来越严格，世界贸易组织的争端解决机制和贸易政策审议机制有效地扮演着裁判官和监督者的角色；在环境和气候方面，气候变化框架公约及其京都议定书的执行机构，正在紧锣密鼓地制订有关温室气体减排的规则和制度；在人权方面，联合国人权委员会、人权事务委员会、各区域性人权法院都在强化各自的职能；在其他专门化或技术性领域，各相应的国际组织也都在加强自己的监督职能和惩罚机制。不仅如此，诚如前面已提及的，近年来国际司法机构的数目增加，地位提高，作用扩大，对国际犯罪活动的审判机制的强化，从一个侧面反映了国际法执行机制的加强，也表明国际社会越来越重视利用国际组织扮演国际司法机构的角色。
四、中国与国际组织
如同当代国际社会不可须臾离开国际组织一样，一个现代国家的对外交往也不可须臾缺少对国际组织的参与。国际组织对国家而言，是一种现实的至关重要的国家利益。
诚如前述，政府间国际组织是国家间多边合作的法律形式和组织型态，是国家对外关系与对外政策的延伸与扩展，是一种必须善加利用的国际资源和国际交往工具。从狭义上看，国家借助国际组织中的多边外交合作机制，不但有助于自己构建全方位、多层次的国际关系，为本国的建设与发展谋求一个和平稳定的国际环境，而且可以为本国谋求更多、更新、更广泛的资金、技术和市场，促进与成员国之间的经济贸易关系。从广义上看，国家通过参与国际组织的活动，可同其他国家一道共同维护世界与地区的和平、安全，参与国际规则的制订，促进国际社会整体的发展与繁荣，有利于建立一个多极化世界和公正、合理的国际政治经济新秩序；而且可借助国际组织扩大国家的影响力，提高本国的国际地位。从国联、联合国到区域政治性组织，大国莫不利用国际组织扩展本国的利益。虽然强权政治与狭隘的民族主义始终是为世人诟病的。总之，积极参与和借助国际组织，是一种现实的至关重要的国家利益，是现代国家的一种国际权利和义务。当今世界，衡量一个国家的对外政策是否成熟、明智，衡量其国际参与能力是否强大有力，非常重要的一个标志就是视其对国际组织的理解程度、重视程度和参与程度。
中国是一个发展中国家，尤其需要借助国际组织扩大对外交往与合作，争取和维护国家利益，促进现代化建设；中国又是一个大国，既有必要也有可能借助国际组织发挥更大的影响，履行自己的国际义务。在过去的二十多年中，改革开放政策使中国更多地融入到国际社会，中国以前所未有的积极态度参与了各种国际组织的活动，并在其中发挥日益显赫的作用。据统计，中国成为正式成员的政府间国际组织，1977年为21个，1993年为47个，1998年达52个。[28]从联合国系统到亚太经济合作组织，在国际社会的多个舞台上，都可以听到中国的声音，看到中国的出色表现。几年前，中国积极参与国际货币基金组织援助东南亚金融危机国家的举动，为中国赢得了普遍的国际声誉。而从各种国际组织中获得的经济技术援助，已成为中国经济腾飞的一个不可忽视的资源。[29]自1986年以来，中国为加入关贸总协定及世界贸易组织的孜孜以求的艰苦努力，集中表现了中国对参与国际组织的重视和决心。事实表明，中国已将参与国际组织的活动纳入自己全方位对外交往的战略部署之中。
与此同时不能不看到，以中国目前的综合国力与潜在实力，中国对国际组织的参与程度同发达国家相比，整体上还存在着较大的距离。首先，中国参加的国际组织的数目有限，在多数组织中地位不高。截至1998年底，中国加入的政府间组织为52个，非政府间国际组织为1191个，总计为1243个；而美国的同类数字分别为64个，2560个和2624个；英国分别为72个，3227个和3299个；法国分别为88个，3440个和3528个。[30]更为令人遗憾的是，迄今为止，尚无任何一个中国参加的重要的政府间组织将其总部设在中国，连地区办事处也一个没有。普遍性、跨洲性和区域性国际组织的总部，绝大部分设在西方发达国家。[31]其次，中国在已参加的国际组织中发挥的作用有限，影响力不强。固然，中国在联合国安全理事会中享有举足轻重的地位，固然，中国在许多国际组织中可以联络部分发展中国家共同行动，但整体来看，中国在大多数国际组织中很难说已进入决策层主流，发挥核心作用；中国在国际组织中的活跃程度不够，竞争力不强，很多情况下处于被动的次要的地位。第三，中国在重要国际组织中担任高级官员和技术雇员的人数太少，比例太小，与大国身份很难相称。中国欠缺可以胜任国际公务员的高素质的专门人才，国际组织中许多预留给中国的名额，或者因缺乏适当人选而暂时空缺，甚至拱手让人，或者因代表资质欠佳而形同观察员。第四，中国关于国际组织的研究和教学相当薄弱落后。偌大一个中国，真正开设国际组织或国际组织法课程的学校不超过十所，专门的研究人员寥寥无几，其研究范围多集中于联合国、三大经济组织和欧盟等少数组织，研究成果也多为知识性、介绍性的概述，较少深层次的研究；至于资料的积累与宣传普及更是鲜有为之。这种落后状况远远不能适应国际社会组织化的挑战，令人忧虑，亟待改进。
身处21世纪的全球化时代，国家利益呼唤和要求中国以更加主动积极的态势，全面参与国际组织的活动。当务之急宜加强规划，从强化研究、培训人才、普及宣传入手，力争在尽可能短的时间内有较大的改观。宜由政府有关部门会同研究、教学机构，组织专家制订出一个中长期的国家级全盘规划；设立若干个综合的或单项的国际组织研究中心，投入必要充分的经费，分门别类地对世界上重要的、特别是关系中国国家利益的国际组织进行深入的专题研究，同时建立起相应的数据库，建立与各重要国际组织秘书处的联系；创办若干人才培训项目，抓紧培训国际组织的教学、研究人员，培训准备参与国际组织工作的国际公务员人才；在尽可能多的大学开设国际组织的公共课，并把国际组织列入大学法学、国际政治学等系院校的专业基础课；组织编写面向公众的有关国际组织、联合国系统、世界贸易组织、非政府组织等的普及性、知识性著作和文章，利用新闻媒体扩大并持久地开展有关国际组织的宣传教育。凡此种种，皆需只争朝夕，尽力而为。人们有理由期待，随着中国综合国力的日益提高，随着中国对国际组织的研究和参与的加强，一个更加具有主动意识和创造精神的有足够行为能力的中国，将活跃于世界国际组织之林。
[1] UIA ed., Yearbook of International Organizations,1992/1993, Vol.1, p.1669.
[2] UIA ed., Yearbook of International Organizations,1998/1999, Vol.2, p.1760.
[3] M.Lachs, “Legal Framework of an International Community”,6 Emory International Law Review,1992, pp.334—335.
[4] UIA ed., Yearbook of International Organizations,1998/1999, Vol.2, p.1759.
[5] Ibid.
[6] Ibid.
[7] UIA ed., Yearbook of International Organizations,1998/1999, Vol.2, p.1759.
[8] Ibid.
[9] Ibid.
[10] G.Abi-saab, The Concept of International Organizations, UNESCO, Paris,1981, p.55.
[11] 被人称为世界法院的国际法院在冷战结束后地位明显提高，受理案件逐步增加。在海洋法方面成立了国际海洋法法庭。在审理国际犯罪方面，有前南斯拉夫国际刑事法庭、卢旺达国际刑事法庭，以及正在筹建的国际刑事法庭。区域性法院的职能日益加强，如欧洲联盟法院、欧洲人权法院、美洲人权法院、中美洲法院等等。
[12] 参见前注③, p.335。
[13] 参见S.Hobb, “Global Challenge to Statehood:The Increasingly Important Role of NGO”,5 Indiana Journal of Global Legal Studies,1997, pp.191—207。
[14] 参见P.Malanczuk, Akehurst's modern Introduction to International Law,7th ed.Roatledge,1997, p.97。
[15] F.D.Gaer, Reality Check, Third World Quarterly,1995, Vol.16, No.3.
[16] 参见赵黎青：《非政府组织与可持续发展》，经济科学出版社1998年版，第289页。
[17] 参见前注⑯，第280—283页。
[18] 同上。
[19] 这是联合国前秘书长加利的评价。转引自Foreword for NGOs, The UN and Global Governance, edited by T.G.Weiss.&L.Gordenker, Lynne Rienner Publishers,1996, pp.7—8。
[20] 参见Press Release SG/SM/7318,29 February,2000。
[21] 参见前注⑯，第49页。
[22] www:UN.Org/esa/coordination/desc.htm.2000/4/12.
[23] 见ESC.Res.31, UN.ESCOR,49th Sess, Supp.No.1.at 54, UN.Doc.E/1996/96。
[24] 20世纪初，著名国际法学家奥本海在撰写其名著（国际法，第1卷，平时法）时，国际组织这个名词尚未被提及。《奥本海国际法》第3版到第8版，渐次讨论到国际联盟、联合国及其专门机构，并有专门的章节介绍“国际社会的法律组织”。及至1992年英国学者詹宁斯和瓦茨在修订《奥本海国际法》第9版时，认为仅有一章已经不足以阐述国际组织的庞大体系，而是需要整个一卷的篇幅了。该第9版预期中的第2卷，即为国际组织专卷，由此可见国际组织在整个国际法中的地位。
[25] 参见Oscar Schachter, United Nations Legal Order, Cambridge,1995, Vol.1, Vol.2。
[26] 参见饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社1996年版，第21—24页；梁西：《国际组织法》（修订第4版），武汉大学出版社1998年版，第15—21页。
[27] 见饶戈平：《关于国际组织与国际组织法的几个问题》，载于《国际法律问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第202—206页。
[28] 见UIA ed., Yearbook of International Organizations,1998/1999, Vol.2, p.1762。
[29] 截至世界银行1998财政年度，自1980年以来世界银行集团共向中国提供总计315.6亿美元的低息或无息贷款。见财政部网站：mof.gov.cn。
[30] UIA ed., Yearbook of International Organizations,1998/1999, Vol.2, Appendix 3:Table 3, pp.1761—1764.
[31] 惟一一个将总部设在中国的政府间组织，是20世纪90年代中期成立的国际草编织物联盟。