五大发展理念引领下的中老磨憨—磨丁跨境经济合作区创新发展研究

许建生

[摘要] 中老磨憨—磨丁跨境经济合作区是继中哈霍尔果斯国际边境合作中心之后的第二个国家级跨境经济合作区，目前该跨境经济合作区建设进程顺利，但也面临着不少问题和挑战。本文依据党中央提出的五大发展理念，梳理分析了中越凭祥—同登、东兴—芒街跨境经济合作区建设过程中的经验和困难，并研究提出了推进中老磨憨—磨丁跨境经济合作区创新发展的相关对策建议。

[关键词] 五大发展理念 跨境经济合作区

 

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把握时代脉搏，审视发展大势，高屋建瓴地提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，集中体现了我们党对经济新常态下发展规律的新认识。建设跨境经济合作区（以下简称“跨合区”）是推动沿边地区开发开放，形成与周边国家和地区共同发展以及“一带一路”建设的重要举措。加速跨合区建设进程，有利于形成新的政策优势和体制创新优势，以政策、体制创新促发展模式创新，为深化沿边开放跨境合作探索新经验；有利于加快形成我国对外开放沿边经济带，将地缘优势转化为发展与合作优势。

一、概述

跨境经济合作区是陆路交界的两个或多个邻国在本国靠近边境处各自划定区域，联合组建成为一个相对完整的封闭区域，赋予该区域特殊经济政策，放宽出入境限制，以吸引人流、物流、资金流等各种生产要素聚集，区域内货物贸易和服务贸易高度自由化，以该区域为核心实现加速发展，进而辐射周边区域的经济社会发展。我国现有的特殊经济功能区中，位于边境的还有海关特殊监管区和边境经济合作区两类，与之相比，跨合区尚属于新生事物，功能、内涵和发展模式均存在着一定的未知，三类区域的对比详见下表：

现将国内已落地实施的主要跨合区情况梳理如下：

二、发展模式与案例

跨合区建设是一项探索性工作，没有成熟的模板可参照，也没有现成的路子可走，唯有在理论、实践中坚持五大发展理念，进行积极研究和探索。根据边境地区条件的不同，目前国内的跨合区在发展步骤和功能分区上有不同的发展模式，将其简单分类如下：

（一）综保区模式：中越凭祥—同登跨合区

1．中方凭祥园区

凭祥园区规划面积为93.9平方公里，核心区采取围网模式，围网内面积为14.48平方公里，外围配套区面积79.42平方公里。围网区实行统一规划、分两期建设，其中一期10.6平方公里已建成，可利用建设用地面积为6.87平方公里，包括友谊关、浦寨、弄怀、卡凤四个片区及综合保税区。二期面积3.88平方公里，可利用建设用地预计3.33平方公里，主要为马家屯片区。围网区主要功能包括商贸区、旅游区、物流区、金融区、专业市场、加工区、口岸作业区，非围网区包括主城区、金融商务区、物流区、加工区、新城区（公共服务配套区）和新城拓展区。

2．越方园区

越方园区设立在越南同登—谅山口岸经济区内，园区规划面积14平方公里，从越南新清口岸延伸至谷楠口岸，包括位于文朗县的非关税区一期，规划面积1.77平方公里；位于高禄县的物流区，规划面积1.44平方公里；位于高禄县的一号加工区，规划面积1.26平方公里，各区域之间建设通道连通。

3．功能定位

该跨合区以服务中国—东盟自由贸易区升级版为主线，通过努力，将跨合区打造成为中越边境经济合作的新高地、边境贸易与通行自由化的示范区、中国与东盟投资和产业合作的试验区、中国与东盟服务贸易扩大开放的先行区、沿边开放开发体制机制的创新区。

4．招商政策的叠加

凭祥已建成国家级综合保税区，同时正在申报国家级的跨合区，跨境经济合作区与海关特殊监管区各自的优惠政策有所不同，近期有希望获国务院批准。关于两方优惠政策如何叠加和充分利用，也处于摸索和探讨阶段。目前，凭祥综合保税区虽已封关运行，但产业聚集远未形成规模，与苏州、重庆等先进综合保税区发展的差距较大。为避免跨合区建设类似问题的出现，凭祥正在和越方协商跨合区所需的具体政策以促进产业聚集，确保可持续发展。

5．跨合区发展建议

凭祥对跨合区建设总结了两点经验：一是跨合区不应再用海关原有的特殊监管区的规定和模式，在定位上应该有新的突破，跨合区应比综合保税区层级更高，采取差异性方式科学安排发展的区域，打破现有模式，在跨合区内区分围网和不围网的区域，跨合区内部人员应当有较为便捷的流动方式，围网区内应控制人员的流动，但在不围网区人员可自由流动；二是推进跨合区建设，项目是一切的基础。凭祥主抓综合保税区二期、凭祥市边境贸易货物监管中心项目、越南新清经浦寨至萍乡市边境贸易货物监管中心货物专用通道等重要互联互通项目建设，争取国家、自治区更多投资资金及国家开发银行、亚洲开发银行等国际国内金融机构的支持。

（二）边合区模式：中越东兴—芒街跨合区

1．东兴园区

东兴园区核心区（围网区）面积10.2平方公里，中越双方以桥相连，同时连接防东高速。外围配套区面积为74平方公里，包括江平产业园（7平方公里）、长山城新区（15平方公里）、夹浪物流园（17平方公里）、黄沙水物流加工园（16平方公里）、冲榄工业园（10平方公里）、东兴边贸中心（4平方公里）等。

2．东兴园区规划建设情况

东兴园区的控制性详细规划、外围配套区规划方案已经完成，目前连接中越跨合区的大桥和高速公路已开工建设。

3．跨合区内居住人口

鉴于目前的国家政策和相关规定，双方海关等监管部门认为跨合区的核心区（围网区）内不应有常住人口，为更好地推动和建设跨合区，希望允许办理一定期限工作证件人员可以在跨合区内正常工作和生活。

4．招商引资情况

由于该跨合区目前仍处于申报阶段，具体支持和优惠政策还未出台，招商引资情况还处于起步阶段。

（三）建设跨合区的经验和启示

广西在推进跨合区建设中从上到下都采取了非常有效的措施，完善了相关政策，建立了有效的管理机制，全方位、多层面地推动跨合区建设。

一是在政策层面统一将凭祥和东兴纳入整个北部湾规划。广西北部湾办统一负责两个跨合区的总体规划和控制性详细规划等各项规划。目前该总体规划交由清华大学研究院制订，总体规划和控制性详细规划等各项规划报广西壮族自治区政府审批。

二是在自治区层面建立了有效的管理协调机制。跨合区主要由广西北部湾办总负责，商务厅负责对越及商务部的工作，东兴和凭祥市政府作为跨合区具体实施单位，凭祥综保区、东兴开发开放试验区作为协助单位，同时凭祥市委和东兴市委主要领导兼任凭祥综保区和东兴开发开放试验区副主任。

三是跨合区建设土地有效协调。跨合区建设所需土地，在省级层面由自治区国土资源厅层面统一协调保障。跨合区东兴园区土地已经收储完毕，凭祥园区正在积极推进土地收储工作。

四是跨合区建设资金充分保障。跨合区的建设资金主要由北部湾办、北部湾投资集团和北部湾银行等单位进行投资建设，同时积极争取国家开发银行、亚洲开发银行的资金支持，多渠道筹措项目建设资金，在资金方面的保障较为充分。

五是充分利用跨合区核心区（围网区），用好核心区的支持政策，做大做强外围配套区。

三、发展现状

2016年3月4日，国务院下发文件，正式批复同意设立中国老挝磨憨—磨丁跨合区，至此，磨憨—磨丁跨合区成为深化中老两国全面战略合作的重要平台，把跨合区建设成面向东南亚中心枢纽，是我国参与经济全球化的新动向、新探索，对加快推进国家“一带一路”倡议，加快构建中国与东盟各国命运共同体具有极为重要的战略和现实意义。

据资料显示，2015年度磨憨口岸对外经济贸易总量完成211.69万吨，同比上升28.09%；出入境人员总数117.59万人次，同比上升28.25%；出入境车辆总数39.15万辆次，同比上升25.57%，其中出境车辆19.72万辆次，同比上升26.04%。相关指标均呈现了两位数的增幅。

四、创新发展的建议

为提高中老磨憨—磨丁跨合区创新发展水平，把跨合区建设成为中老战略合作的重要平台，形成可复制可推广的经验，需要国家给予以下扶持政策。

（一）加大跨合区对外开放制度创新和政策扶持力度

1．创新对外开放政策

（1）设立围网区，实施封闭式管理。货物、车辆、人员可自由进入围网区，货物、车辆、人员离开围网区域严格实行分类监管：①围网区本国境内生产的货物、本国籍车辆、本国籍居民可自由返回本国境内；②围网区内非本国境内生产的货物、非本国籍车辆、非本国籍居民经围网区进入本国境内的，按现行关检规定办理手续；③围网区内，货物、车辆、人员自由流动；④围网区本国境内生产的货物、本国籍车辆、本国籍居民经围网区进入对方国境内的，按现行关检规定办理手续。逐渐实行“一线前伸，二线管住，封闭运行，联合查验”监管查验模式，探索构建中老两国信息互换、监管互认、执法互助和“一地两检”的新型监管合作机制。跨合区实施24小时通关。

（2）全面执行内销货物选择性征收关税政策，开展期货保税交割、保税展示交易、境内外维修、融资租赁业务，实施工单式核销、先进区后报关、批次进出集中申报、集中汇总纳税，仓储企业联网监管、智能化卡口验放、统一进出境备案清单、无纸化贸易等通关便利化监管方式。

（3）批准磨憨口岸为中药材、冰鲜产品、食用水生动物、肉类产品、整车进口准入指定口岸。

（4）对涉外投资合作项目项下的人员、异地从事商贸活动人员及团队游客经跨合区出境，赋予跨合区审批权限，设置出入境绿色通道。允许第三国公民在跨合区实行72小时免签。推进中、老、泰互免签证。

（5）全面落实《大湄公河次区域便利客货运输协定》及相关附件，加快推动中老泰三国汽车运输协定的商签，允许中、老、泰、缅、柬、越等国车辆和机械设备自由出入跨合区；澜沧江—湄公河合作机制成员国家的跨境运输车辆在跨合区办理临时入境机动车牌证、临时机动车驾驶许可证，允许30日内在云南省境内自由通行。

（6）支持在云南设立澜沧江—湄公河合作发展中心，定期举办澜沧江—湄公河合作跨境经济合作部长级会议，建议跨合区作为澜沧江—湄公河合作机制外长会议永久举办地。

2．加大财税政策扶持

（1）从2016年至2025年，希望中央财政每年能够转移支付跨合区2亿元综合财政补助。中央援外资金、国家开发银行贷款、亚投行基金、丝路基金以及国家口岸建设资金、国家区域协调发展资金等向跨合区重点倾斜。

（2）对在跨合区新办企业，给予自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起企业所得税（中央分享部分）实行五免五减半征收优惠。

（3）跨合区内上缴的进口关税、进口环节增值税、消费税全额专项转移支付给跨合区用于基础设施建设。

（4）从境外进入跨合区的货物实行备案管理，按规定给予免税保税，法律、行政法规和相关规定明确不予保税或免税的货物除外。在跨合区内企业之间的货物交易不征收增值税、消费税。中方境内货物销往跨合区视同出口，按规定实行退税，法律、行政法规和相关规定明确不予退税的货物除外。

（5）允许旅客每人每日一次携带8000元人民币免税商品从跨合区进入中方境内。

3．加大金融和投融资政策扶持

（1）在跨合区设立人民币跨境结算中心。鼓励各类金融机构将跨合区列为业务发展重点区域，设立分支机构。允许国内外银行在跨合区设立双方本币国际投贷基金，区内民间资本组织设立民营银行、金融租赁公司等金融机构。

（2）在真实贸易背景下，跨合区开展企业法人人民币现钞出入境携带证制度，允许双方本币在跨合区内自由流通。

（3）在跨合区内实行准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理模式。将老挝磨丁经济专区作为重要的中国境外经贸跨合区和“一带一路”建设的重要载体和平台，给予重点支持。

4．加大产业政策倾斜

（1）实行差别化产业政策，支持跨合区产业发展。将跨合区作为国际产能合作示范园区，国家扶持产业、园区、企业发展的专项资金向跨合区倾斜。

（2）支持跨合区发展跨境物流和跨境电子商务，设立跨境电子商务综合试验区。

5．加大公共服务与人才政策扶持

（1）跨合区内生产企业自由选择中方或老方作为企业注册地和产品原产地。允许外籍公民到跨合区内申请设立个体工商户。

（2）将跨合区设立为人才特区，鼓励具有中国及东盟十国国籍的法定劳动年龄国民到跨合区就业。

（3）将跨合区列为商务部、发改委、财政部等国家部委对口挂钩帮扶地区，选派人员到跨合区挂职、任职；每年安排若干名额，让跨合区干部到商务部、发改委、财政部等国家部委学习锻炼。

（4）建议国家建立协调跨境经济跨合区工作联席会议制度，重点协调解决跨合区投资、贸易、通关便利化等问题。

（二）加快跨合区面向东南亚交通等基础设施建设步伐

一是建议国家加快西双版纳机场改扩建步伐；二是加快将景洪至打洛高速公路建设列入国家“十三五”规划提前开工建设，建议国家适时考虑打通打洛口岸贸易通道，研究与缅甸方开展跨合区建设；三是加快澜沧江湄公河航道整治步伐；四是支持、援助老挝推进国内铁路建设；五是鼓励中国“互联网+”相关企业跨国投资，抢占东南亚国家市场；六是建议国家相关部门研究边境居民与老、缅、泰国等三国民众持边民通行证可在对方区域自由往来的方案，鼓励与周边国家民众的交流沟通。

（三）提升跨合区文教事业对东南亚各国的辐射力

一是建议国家加大中央财政转移支付力度，支持跨合区加快民族文化教育等基础设施建设，立项建设面向东南亚地区的国家科教园区和文化教育中心。二是建议国家制定特殊人才培养、引进政策。鼓励高等院校与跨合区开展合作办学，建立招录少数民族学生特殊通道，定向培养专业技术、国际贸易、资本运作和高级经济管理人才。三是建议国家对东南亚国家在跨合区学习的学生实行特殊补贴政策和专项奖学金制度，试行专门的文凭管理体系。鼓励老挝、缅甸中小学校免费使用中国教材，聘用中国教师，国家给予专项补贴。四是建议把跨合区建设成为国际文化创意基地，鼓励更多的中国音乐影视等作品出口东南亚国家。五是建议加强南传佛教宗教人士的培养，加快推进跨合区国际巴利语佛学院建设，努力为周边国家培养更多僧才。

（四）打造跨合区生态文明建设东南亚样板区

一是建议国家建立大湄公河流域生态安全屏障建设合作机制。建议国家有关部门对“中国与周边国家共同倡导建立生物多样性保护东南亚生物圈建议”进行评估，设立东南亚生态保护基金，以跨合区为基地，与周边国家开展生物多样性保护中心廊道建设。二是建议国家在跨合区建立澜沧江—湄公河水资源监测预警机制，及时通报下游六国，打消其疑虑。三是建议国家在跨合区建立国家级农业植物种子资源库，在西双版纳建立东南亚种子培育基地，鼓励所培育粮食蔬菜水果种子出口输出。四是建议国家同意跨合区适时实施“退胶还林”政策，享受退耕还林政策同等待遇，以更好地保护生态环境，不断筑牢面向东南亚的生态安全屏障。

（五）扶持跨合区发展大健康产业与国际养生基地建设

建议国家建立傣民族医药产业发展引导扶持基金，为傣医药产品和健康产品进入市场开辟绿色通道，引导龙头企业推动傣医药产业化发展，培育发展傣药医疗保健、避寒养老等健康养生产业，把跨合区打造成东南亚大健康养生基地。

（六）深化与周边国家邻近地区安全合作机制建设

建议国家提升和完善中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，共同维护澜沧江—湄公河流域安全。深化与周边国家地区间反恐怖、防走私、禁毒、森林防火等执法合作，加强情报交流，完善工作机制，共同做好安全保障。

参考文献

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