二、最根本的问题是没有把交通规划置于最核心地位
清华大学教授毛其智说，“从20世纪初开始，在强大的美国城市经济的支持下，城市美化运动与城市区划，分别从城市景观环境和城市房地产开发两个方面，奠定了美国现代城市规划的基础。”
他说这话时语气是比较得意的。不得不承认，这话确实道出了现代城市规划理论的一种长期趋向或内涵，相当精辟。但我认为，这恰恰是现代城市规划理论的问题所在。它强调的是非重要的因素。而忽视了最重要最根本的因素。城市发展最核心的要素是街道，是路网体系，住房和美化景观的部分都是建立在这一大构架基础上，街道与路网好像人的血管系统，它是贯穿于人体各个器官的大通道，输入营养或动力，输出废料。按信息论的观点，就是输入“负熵”，而排出“正熵”，保持系统的持续有效运转。过度重视身体的肌肉和器官，而不重视连接并整合系统功能的核心通道——血管，必然造成循环不畅。循环系统有不同的等级，有大中小之分，即大循环套中循环，中循环套小循环。街道或街区是小循环，城市区域是中循环，而整个城市是大循环。血液循环论的发现是医学的重大突破，但城市发展或城市规划理论却没有把交通循环和交通规划置于核心地位，相反却把规划的焦点放在两个次要要素（住房和景观）上。保持血管的健康或畅通是人体健康的根本，血管不健康或不畅，心脏的功能就会破坏，出现危机，其他的器官也一样，只要血液循环健康或畅通，它的功能就会比较强大。
长期以来，交通规划被置于总体规划之下，本末倒置。从概念上看，总体规划是大概念，是对城市总体发展进行规划，交通系统是城市总体系统的子系统，就像人体系统中血管系统是其子系统一样。从逻辑上看，将子系统规划置于总体系统规划之下是合理的；但就规划而言，却并不是这样，规划是对重大变量或因素的选择，它不是整体的概念，或者不一定或不应该有一个总体性规划。就城市发展来讲，总体能把握一个方向就不错了，因此，总体规划仅是战略性的或概念性的，越具体反而越不科学。基础+方向构成城市规划的两个要件或内涵，它俩应该是分开的，两者结合，形成总体方案，一起实施，才会发挥规划的重要作用。基础规划是城市规划的核心，具有固定化的特征，不能随意改变，是城市的基础构架，不能受其他因素的干扰。方向规划（总体战略规划）也很重要，但它不能具体，只能是一种政策取向，具有导向性，越具体就会越低效率，因为它限制了发展主体的活力，也就是束缚了发展主体的应变能力和创造力。这种导向性可以举一个事例来说明。城市一开始发展重在集中，各种资源都向城中心集中，拥挤问题开始爆发。结果，一些富人最先对“拥挤”说不，他们开始迁到郊区，在那里建设低密度的住宅及交通等基础设施。这时政府该如何选择？是加快这种自然选择的过程（鼓励富人郊区化），还是做另一个选择，将穷人分散到郊区，结果会大不一样。让多数人流动，还是让少数人流动，这是一种重大的战略选择，选择错了，将会带来致命的城市发展问题；相反，选择对了，对城市发展将会产生巨大的促进作用。
很遗憾，我国的城市规划都是将交通规划置于土地规划之下，置于人口空间布局、土地功能分区之下。请看以下权威事例。
其一，住建部前副部长仇保兴所编的《城乡规划与管理》一书中，对城市总体规划做了这样的表述：“合理确定城市的性质、规模；综合确定土地、水、能源等各类资源的使用标准和控制指标；划分禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，统筹安排城乡各类建设用地；合理配置城乡各类基础设施和公共服务设施；确定综合防灾与公共安全保障体系；确定历史文化街区和历史建筑、绿地、水系的保护范围和要求；合理确定分阶段发展方向、目标、重点和时序”。交通规划仅是子规划，是次一级的规划，且主要是服从于人口规模、布局以及功能划分，那些重要的经济发展目标对它提出要求，交通规划要满足这些总体设计的需要。而控制性详细规划（是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据）则主要是提出建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，但却没有街区密度（长宽距）、规整性等的规定。
其二，我在孔夫子旧书网上找到一本1961年我国的高等学校交流讲义。它对交通系统规划的强调要明显好于今天。这本由湖南大学和成都工学院合编的名叫《城乡规划与城市道路设计》的书，题目就告诉我们：城乡规划要特别重视城市道路设计。全书共分三篇，第一篇是讲城乡规划原则，第二篇是论述城市交通与运输，第三篇则是讲城市道路设计。从篇幅上讲，城市道路设计占据最大篇幅，共6章，而城乡规划原理仅4章，城市交通与运输占2章。在城市规划原理中也是突出讲城市用地的功能分区是最重要的，规划布局首先是对城市用地进行功能分区，然后才是交通规划。当时认可的城市规划是四大要素：一是合理分区，分工业用地与生活居住区；二是对城市对外交通枢纽的布置；三是规划城市道路系统及公共活动中心；四是城市绿地系统及公用设施。从这一构成看，那时候是比较强调交通的作用的，交通分为对外和内部两部分，构成规划的四大要素中的两个。在“城市道路系统”一节中是这样表述的：“城市道路是联系城市各组成部分的通道，主要担负交通运输的任务。它好像人体中的动脉一样，使整个城市的生产和生活能够正常协调地进行。城市道路同时又要排泄地面水、敷设和架设各种地下和地上管线和布置绿化之用。此外它对市内建筑物获得通风和日照以及显示城市的面貌也都具有一定的影响。因此城市道路的布置和城市总体规划的布局有着密切的联系。”从这段文字看，那个时期对城市道路的重要性的认识是比较到位的。但接下来问题就来了：谁更重要？是城市交通规划决定城市总体布局规划，还是总体布局规划决定交通规划？答案是明显的：“城市用地的功能组织决定了工业区、生活居住区等用地的位置及公共福利建筑的分布，从而也决定了城市客货运输的主要流量及流向。因此，城市道路的合理布局就必须以合理的功能组织为先决条件”。即交通规划是次级规划。交通规划与城乡总体规划的关系一直未得到理顺，即存在长期的错位，这不是今天才形成的，是从一开始就是这样的。当时我国的教科书多数是源于苏联，也有很大程度上源于西方的主流思想。
在日本人青山吉隆写的一本《图说城市区域规划》书中，也是类似的观点，“城市交通规划常常被定位为城市基本规划（Master Planning）的下级规划。为了和城市规划的基本方针统一，城市交通规划也应遵循城市基本规划中所设定的目标年度、人口和土地利用等前提条件。”看来，日本的城市规划也存在一样的问题。
还有一个问题是，城市道路规划不仅不能独立，受城市用地的功能分区的约束，还要受另一种未来发展的约束。这看来是考虑长远观点的体现，对纯粹着眼于现实需求的规划问题是一种纠正，但它的局限性仍是很明显的。该书写道：“在规划城市道路系统时，应考虑客货运输的远景发展，并结合考虑步行交通的要求，将道路网组成一个统一的系统。”谁有这样的本领能有效地预测未来？用不确定的未来来决定现在的道路结构，永远都是不合适的。
其三，还有一种观点是把土地利用和交通规划置于同等的位置。撰写《现代城市规划》教材的美国学者约翰M．利维指出：土地利用和交通规划的关系类似于鸡和蛋的关系。我理解这话的意思就是土地利用和交通规划其实是一个东西的两面，要统一，它们是天然一体的。
这里不得不提一下国内学者在20世纪90年代初的认识，是很先进的思想。清华大学教授文国玮编了一本《城市交通与道路系统规划设计》的教材，他把交通置于城市功能的首位。他说，要对规划思想进行更新，树立城市用地规划与交通系统规划相结合的新思想方法。“传统的城市规划是以土地使用规划为核心，城市交通与道路系统规划往往作为一种配套性的规划依附于土地使用规划。单纯的土地使用规划难以保证交通的合理性，而城市交通与道路系统规划又难以理解规划布局的意图，致使土地使用与交通组织和道路系统脱节。现实城市中许多交通困境正是因此而产生的。”基于《雅典宪章》提出对城市的四大基本活动的概念的认识，书中列了一张画（不知是他画的，还是雅典宪章引用的），他说，根据这张图，“很显然，交通居于城市功能活动的核心位置，城市规划不单纯是对城市居住、工作、游憩用地的合理安排，还必须同时保证有一个高效、方便的交通系统的支持。城市交通与道路系统规划（城市交通系统规划）是城市规划的一个核心问题”。在文教授的反思中，接下来的两个观点又回到错误的思维中。他提出要从规划布局着手解决交通问题，要对城市交通系统进行分流。交通规划与城市布局有非常大的关系，在本章的其他节中我们将会分析。我国城市的交通拥堵问题的确与城市空间布局不合理有关，但这里的关键是对原因的深刻剖析，剖析错了，可能南辕北辙。文先生的判断就是错的：“在城市发展过程中，人们逐渐认识到城市围绕原有旧城单一中心同心圆式无限向外扩展，不断加大人、车的出行距离，不断加重城市中心地区的交通负担，因此而产生的交通问题单靠道路建设和交通管理是无法解决的。伊·沙里宁提出的有机疏散理论提示了一条通过城市布局的改变来缓解城市交通的有效途径。城市成组团地多中心布局可以大大减少跨区的交通量，大大减少出行距离，使交通均衡分布。”现实的结果恰恰相反，这种对病因的诊断是明显的错误，因此开的药方也是错的，交通拥堵不是缓解了，而且明显恶化，我将在另外的章节中加以重点分析。而交通分流的思想同样是一种乌托邦式的幻想。交通分流有三种形态，即交通性交通与生活性交通的分流，快速交通与常速交通的分流，机动交通、非机动交通及步行交通的分流。分工而不是分流，看看人体的血管系统就知道，血管密度是变化的，所有的血管都是相通的，不存在分流。密度决定功能。
交通规划与土地规划并行的观点是对将土地规划置于交通规划之上的一种进步，但也远不够。实际上并行的观点在现代城市规划理论产生之前就已经存在。那时的土地规划就是交通规划，交通网起着切割土地的作用，或者换一句话表述，将土地按等分切割以便于市场交易，切割的边界就是街道，这就是19世纪西方发达国家工业化、城市化过程中的普遍情形（它的原理就很简单，方便交易，方便建设，也方便人们的生活，是机械化的，与工业化适应，现在看来也适应未来的城市发展）。1811年纽约的网格状规划就是其典型代表。在我看来，这一最早期见诸图纸的规划已表现出规划的内核，即把规划路网结构作为规划的根本，先有路，后有房，路网之间是等分切割的土地，土地的用途不是规划的重点，重点是对路网布局的要求。将土地利用规划置于交通规划之上，是功能分区和美化运动思潮兴起的产物，土地的规整性以及与交通的联系在淡化，而土地的功能划分被重点强调，尤其是在第二次世界大战后这一点被过度强调，形成了严重的城市发展危机，正是这一问题招来了简·雅各布斯的沉重反思和强烈批判。简·雅各布斯并没有指出这里的错误是将土地规划置于交通规划之上，但她重视街道这一核心要素，指出城市规划的主要目的是促进街区多样性的生发，实际上她是复古主义。我记得她曾经说过这样的一句话：过去的城市发展模式基本是正确的。土地利用要么与交通规划一致，要么必须置于交通规划（街道和路网建设）之下。尽管改变城市空间布局可能起到优化交通状态的结果，但也容易产生更大的错误。实际正是如此，这里的错误就是仍然将交通规划从属于其他城市规划。有效的交通规划应不受其他规划的制约，也不受未来经济发展的趋势的影响，它是本底性的，一开始就必须合理化。合理化的交通路网体系可以适应任何城市功能变化和交通量的变化。它与城市大小无关，它与土地功能也无关。尽管它会受到城市不合理布局的严重影响（对它实施过大的交通流的压力，像现在我国许多城市“摊大饼”放大交通流一样），但却不能依据布局的规划来做交通路网规划。它们的关系是正的，也可能是负的，因此，独立的优先的城市交通网络规划才是解决城市交通问题的关键，即必须将交通路网规划置于其他城市规划之上。