积极稳妥地推进高等学校考试招生制度改革
高等学校考试招生制度（以下简称“高考招生制度”）是国家高等教育制度体系的重要组成部分。高考招生制度自1977年恢复以来，不仅为众多学子提供了继续深造的机会，同时也拓展了社会流动的渠道，对我国教育乃至整个经济社会生活都产生了不可估量的深远影响。客观而言，普通高等学校入学考试是迄今为止社会公信力最高的国家考试，不仅最大程度地保证了入学机会均等，维护了教育公平，而且为后来陆续实施的一系列国家考试（如公务员考试、各类专业人员考试等）提供了宝贵的经验借鉴。但不可否认的是，近年来高考招生制度广遭社会诟病，关注群体之众多、抨击意见之尖锐、观点建议之多样，为其他领域所鲜见。作为曾经发挥过重要历史作用的高考招生制度，为什么面临不得不改的处境？高考招生制度改革的复杂性和艰巨性何在？应该按照什么样的原则和路径进行高考招生制度改革？这是在对现行高考招生制度进行审视、反思和改革时不可回避的重大问题。
一、高考招生制度改革的必要性
事实表明，迅速变化的经济社会发展和教育改革实践，以及促进高等教育公平的时代呼唤，已经成为高考招生制度改革的重要动因。
（一）高考招生制度已不能完全适应经济社会发展和教育改革的现实需求
作为我国教育制度重要组成部分的高考招生制度的存续，不可能脱离我国经济社会发展和教育事业发展的历史进程。总体而言，与经济社会发展和教育改革的现实需求相比，现行高考招生制度呈现出三个“不适应”现象：
1. 不能很好适应我国高等教育大众化阶段的现实需求。现行高考招生制度是在我国精英化高等教育阶段的背景下建立的，设立这一制度的目标，就是要从众多考生中选拔少数优秀人才，对他们实施精英教育。因此，高校录取学生时严格坚持学术标准，实行“分数面前人人平等”，在实现人才选拔这一高考招生制度首要功能的同时，也相应达到了促进教育公平和社会公平的目标。随着20世纪末以来高等教育规模的急剧扩张，我国高等教育进入了大众化阶段，高校入学机会不再是一种极度稀缺的资源。2012年报考人数达915万人，计划录取685万人，高考录取率将超过75%。在这样的背景下，将每年一次的高考成绩作为高校录取的唯一依据，面临越来越多的质疑：一方面，高等教育进入大众化阶段后，高校分层显著，仅用高考成绩难以有效满足不同类型高校的人才选拔需求；另一方面，随着高等教育普及程度的不断提高，高考录取率也迅速提高，已经可以考虑在高职院校实行注册入学，在本专科层次实行全国统一高考的必要性也值得商榷。
2. 不能很好适应科学选拔优秀人才的现实需求。随着科教兴国和人才强国战略的实施，培养创新型人才的迫切需求对现行高考招生制度提出了新的挑战。从考试来看，现行高考偏重考察考生一般性、程式化的知识，而难以考察创造性、批判性等创新型人才必备的能力，更难以考察社会责任感、道德品质、团队精神等方面的综合素质。从招生来看，高校将高考成绩作为录取学生的主要依据或唯一依据，致使那些具有特殊禀赋、但高考成绩并不理想的学生，大都难以获得升学的机会，或是失去了享受优质高等教育资源的机会。虽然目前已在90所高校实行自主选拔录取（亦称“自主招生”）试点改革，2011年实际录取学生逾8万名，但不论是自主招生的规模还是试点高校自主的程度，以及试点高校自主选拔的对象和考核评价内容及方式，都难以保证具有学科特长和创新潜质的学生能够脱颖而出。
3. 不能很好适应我国基础教育改革的现实需求。改革开放以来，我国基础教育发生了巨大变化，培养模式、课程体系、教学方式，以及教学管理、学校管理、教育行政管理等教育模式和制度，已经或正在发生深层次的变革，这对包括高考招生制度在内的各类考试评价制度都相应提出了变革的要求。比如，基础教育新课程改革要求改变课程评价过分强调甄别与选拔的功能，发挥促进学生发展、教师提高和改进教学实践的功能；教学改革极力推崇探究式教学、参与式教学等新的教学模式，要求打破以教师和学科为中心的传统教学模式，培养学生的创新精神和实践能力。而现行高考制度明显与课程和教学方面的改革不协调，滞后于基础教育改革发展的步伐，甚至在某种程度上误导了基础教育改革发展的方向。近年来，中小学课程改革和教学改革推进困难，先进的教育教学理念难以推行，应试倾向难以扭转，素质教育难以全面实施，中小学生课业负担重、健康状况下滑等问题日渐严重。在反思基础教育改革本身的同时，许多人将此归责于高考招生制度的阻碍，认为高考招生制度是应试教育的根源，学校的办学行为、教师的教学行为和学生的学习行为等都受其调控；基础教育改革的深化，只有在高考招生制度改革的基础上才得以可能。
（二）高考招生制度的公平性遇到严峻挑战
高考招生制度设计的初衷，旨在为不同阶层、不同地域、不同民族、不同性别的考生，提供公平竞争高等教育入学机会的平台，将高考成绩作为入学的唯一依据或主要依据，藉此最大限度地保障教育公平和社会公平。应该说，高考招生制度在这方面确实发挥了积极的作用，得到了社会的广泛认可。但同时也应看到，经过三十多年的发展演变，高考招生制度的公平性不断遭到侵蚀，并面临新的问题，改革现行高考招生制度已势在必行。
1. 实施过程中出现偏差，部分背离了制度设计的初衷。近年来，由于种种原因，高考招生制度在实施过程中出现了一些违背制度设计初衷的现象，招致了社会公众和新闻媒体的抨击。比如，高考加分政策，其设计初衷是为了拓宽特殊人才的升学通道，但在实际操作中，由于加分依据缺乏统一标准、信息不透明、监管不力等原因，导致加分政策近乎失控，为一些掌握社会资源的人谋取不正当利益提供了便利。类似问题在高校自主招生和特殊类型招生等多个环节都程度不同地存在。更有甚者，“点招”现象屡禁不止，高考舞弊现象屡屡出现，比如今年发生的硕士研究生考试泄题事件，教训惨痛，发人深省。这种种损害教育公平的现象，严重冲击了高考招生的社会公信力。对此，社会公众深恶痛绝，将批评指向了高考招生制度本身和教育系统内部，不断提出改革的诉求。
2. 新问题不断产生，公平性遇到更加广泛的挑战。近年来，随着经济社会和教育事业的发展，一些新问题和新情况不断产生，现行高考招生制度面临新的挑战。比如，改革开放使一些城市的非户籍人口急剧膨胀，目前进城务工的农民已达2.5亿人。随着时间的推移，进城务工人员随迁子女的“异地高考”问题逐渐凸显。又如，随着大众化高等教育进程的推进，我国高等教育毛入学率和高考录取率逐年增加，但由于区域经济、社会、文化发展水平的差异，省际高等教育毛入学率、高考录取率以及高考录取分数线差异依然较大，中西部地区、农村地区、贫困家庭、少数民族等弱势群体的入学机会均等问题，尤其是平等享受优质高等教育资源的问题更加突出，而且由此导致了“高考移民”和“国际高考移民”等严重违背教育公平现象的产生。解决省际招生名额科学合理配置问题，以及治理“高考移民”现象的呼声愈加强烈。再如，随着特殊教育事业的发展，出现了从义务教育阶段向学前教育和高等教育两端延伸的趋势；构建和完善特殊教育体系的需求已经提上议程，而国家或地方政府至今还未出台残疾学生参加普通高校入学考试的特别措施和办法。
二、高考招生制度改革的复杂性
为应对上述种种改革诉求，应科学设计高考招生制度改革的目标：一是要增强人才甄别选拔的有效性，根据高校的人才培养目标和规格要求优化人才标准，调整选拔方式；二是要促进入学机会均等，维护教育公平，保障社会公正；三是要发挥高考招生的导向作用，引导基础教育改革发展的方向，促进素质教育的实施。高考招生制度改革在内容设计上十分复杂，应紧密围绕改革目标，针对现实问题，统筹进行设计。
1. 改革招生名额配置。现行高校招生名额配置仍是计划模式，由政府行政权力主导，近年来弊端日见显露：一是高校自主权难以真正落实；二是招生名额省际差异较大，人口规模大但高等教育规模小的省份考生升学机会明显偏低；三是一些中央部委直属高校在确定各省的招生名额时，明显对所在省倾斜，影响了其他省份考生享受优质高等教育资源的机会。改革现行招生名额分配方式已经成为促进入学机会均等、保证教育公平的重要内容：第一，政府分配招生名额时要更多考虑高校自主发展的需求，尊重高校的自主权，尽可能避免行政干预；第二，招生名额分配要更多考虑人口基数、高等教育入学机会多寡等因素，对入学机会较少的地区予以适当倾斜；第三，根据公平和公开透明的原则，加强对中央部委直属高校招生名额分配的监督，避免这些高校的招生名额对所在省考生过度倾斜。
2. 改革入学考试方式。现行高等学校入学考试方式的特点，一是政府主导，强调地方乃至全国的统一性；二是每年仅提供一次考试，考生选择机会少，往往“一考定终身”；三是考生只能在户籍所在地参加高考。针对这些问题，必须加快推进入学考试方式的改革。第一，逐步实施高等学校分类入学考试。普通高等学校本科入学考试由全国统一组织；高等职业教育入学考试由各省、自治区、直辖市组织，或试行注册入学。第二，探索英语、数学等科目一年多次考试的办法，为考生提供更多的考试机会。第三，研究制定非户籍人口子女在流入地参加考试的办法，依法保障其受教育权和考试权。
3. 改革入学考试内容。目前，全国统一高考按照“3+X”模式设置考试科目，即语文、数学、英语三科再加上理科综合（物理、化学、生物）或文科综合（历史、地理、政治）。一方面，文、理分科考试不利于对考生综合素质的考察，而且会导致高中生偏科；另一方面，考试内容过度强调统一性，不足以为特定学科和专业人才选拔提供充足的依据。改革考试内容，既要充分发挥高考的甄别功能，有利于合适人才的选拔；又要注意发挥高考的导向作用，有利于扭转基础教育过度强调应试的倾向。第一，要根据高校人才选拔全面性和多样性的要求，在实行统一考试的基础上，增加选考模块，为高校录取学生提供更为全面深入的参照；第二，要针对目前考试内容过于偏重考察应试能力的倾向，以高校人才选拔标准和国家基础教育课程标准为依据，突出对学生综合素质和能力的考察；第三，要提供考生学科知识掌握情况和能力素质发展水平的评价报告，丰富高考成绩报告内容。
4. 改革高考命题方式。现行高考命题实行全国统一命题和分省命题。省际之间命题水平和阅卷标准存在较大差异，难以对不同省份考生的成绩进行横向比较；命题专家临时从高校和高中教师中选拔，以兼职为主，稳定性较差。近年来，高考试题的信度、效度不断遭受质疑，来自社会的批评日渐增多。改革高考命题方式，已经成为保证高考科学性和规范性的重要基础。第一，加强命题专家队伍建设，保证全国和分省命题质量；第二，进一步完善国家考试科目试题库，丰富试题来源；第三，集中专门人才加强对考试规律和标准的研究，不断提高试题的信度和效度；第四，对于经评估不合格或水平明显较差的单独命题的省份，应收回自主命题权并实行全国统一命题。
5. 改革招生录取方式。现行招生录取方式主要存在两个方面的问题：一是将高考成绩作为唯一依据，标准单一，高校自主权小；二是设立了名目繁多的加分政策，破坏了高校招生录取的公平政策环境。因此，必须改革高考录取方式，扩大高校招生自主权，使评价方式更加科学，评价内容更加丰富，建立健全有利于优秀人才选拔的综合评价和多元录取机制。第一，普通高等学校招生仍以统一入学考试为基本方式，同时将高中学业水平考试和综合素质评价结果以适当权重计入入学考试成绩，全面评价学生素质与能力。高等学校主要根据考试成绩，择优录取。第二，对具有创新潜质、特殊禀赋或学科特长，且符合培养要求的学生，高校可依据面试或自主测试的结果自主录取；对高中阶段全面发展、表现优异的学生，经所在学校或校长推荐，高校可决定是否录取；对符合条件，自愿到国家需要的行业和地区就业的学生，可通过签订协议的方式实行定向录取；对在实践岗位作出突出贡献或具有特殊才能的人才，可实行破格录取。
三、高考招生制度改革的艰巨性
尽管改革高考招生制度的诉求十分强烈，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也对高考招生制度改革的原则和内容作出了明确的部署，但从目前的总体推进情况看，改革举措及效果与社会预期仍有差距，公平与效率、近期与长远、内部与外部之间的矛盾相互交织，改革任务仍然十分艰巨。究其原因，大致可以归纳为两个方面：
1. 高等教育利益相关者的诉求呈多样化趋势。随着高等教育规模的扩张和体制改革的深化，高等教育利益相关者增多。不同的群体，站在不同的立场，分别对高考招生制度改革表达了各自的诉求，提出的观点和建议体现了不同的价值取向。有的希望通过改革，增强人才选拔的有效性，选拔出优秀生源；有的希望通过改革，促进入学机会均等，更好地实现教育公平；有的希望通过改革，为学校和学生减负，让孩子们健康快乐成长；还有的希望通过改革，让孩子进入好的大学，读上好的专业。显然，这种多元化的诉求，一方面增强了改革的驱动力，使得高考招生制度改革势在必行；另一方面，由于目标诉求差异很大，价值取向各不相同，导致众说纷纭、众口难调，难以形成改革的共识和合力，加大了改革推进的难度。例如，公平和效率是对立统一的关系，公平是指考试和招生录取过程本身的公平，以及通过高考招生保障和促进教育公平；效率是指高考招生组织运行过程的效率，以及通过高考招生，实现人才甄别和选拔的优化。从理想的角度来看，应当实现二者的统一。但必须承认，公平和效率代表了不同的价值诉求，在制度设计中不可避免会面临取舍。
2. 高考招生制度被赋予了更多的功能。改革高考招生制度，必须对这一制度的功能有全面的认识和把握。表面上看，高考招生制度的功能是为高等学校提供甄别和选拔人才的依据；但实际上，高考招生制度还肩负着更多的社会功能和使命。比如，许多考生旨在通过这一渠道，改变个人和家庭的命运；特别是对广大农村考生，高考是跨越城乡二元对立的主要通道。从这个角度而言，高考招生制度是社会流动的阶梯，关系着社会稳定和公平。又如，“异地高考”不仅涉及教育领域内部的政策调整，还涉及户籍制度和社会管理等教育外部的配套改革。可见，高考招生制度改革必须应对多元化的目标诉求，并受政治、经济、文化等诸多因素的制约。因此，在进行高考招生制度改革的顶层设计时，必须要处理好内部和外部的关系。内部主要指的是：高考招生制度属于教育制度的范畴，必须遵循教育规律，服务于教育自身改革发展的目标；外部主要指的是：高考招生制度是重要的社会公平保障制度，改革这一制度，必须具有广阔的视野和全局意识，应该“跳出教育看教育”。
四、高考招生制度改革的操作性
综上所述，高考招生制度改革涉及观念的转变、制度的更新、利益格局的调整和相关技术的应用，需要政府、高校和社会等各方面的广泛参与和支持，是一场涉及面广、意义重大、影响深远的深层次变革，难免遇到各种各样的阻力。为确保改革顺利进行，笔者认为应从以下几个方面积极稳妥地加以推进。
1. 做好顶层设计，实行渐进式改革。高考招生制度改革是一项长期性的艰巨复杂的工作，改革成效的显现更是需要一个长期的过程，不可能一蹴而就、立竿见影。做好顶层设计是保证高考招生制度改革目标的统一性和改革探索的连续性的重要基础。第一，细化改革目标任务，形成清晰的路线图和时间表。既要有近期目标，考虑可行性和轻重缓急，不可因过于理想化而影响改革推进；也要有中长期目标，能预见今后较长时期的需求。不仅要明确教育自身的目标，还要考虑教育之外的目标。第二，明确改革推进机制。高考招生制度改革涉及多个部门，要建立跨部门工作机制，动员各方面力量，形成改革的合力。第三，明确改革的责任主体。要区分中央与地方、政府与高校的责任，既要强调中央的主导作用，又要发挥地方的积极性，允许各地因地制宜进行探索。同时，要确立高校作为招生主体的地位，避免政府通过行政手段干预高校招生自主权。高考招生制度的改革既要积极主动，又要遵循客观规律，实行渐进式改革，由量的积累实现质的变化，形成面上的突破：一方面，不能一味等待所有条件都已成熟后才启动全面改革，而应坚持有限目标，成熟一项启动一项，以免耽误改革时机，增加改革成本；另一方面，改革应选择在一些地区和高校率先进行试点探索，同时建立纠错机制。另外，还要加强对改革的科学论证和风险评估，确保风险可控，以免造成大的偏差。
2. 加大治理力度，规范考试招生秩序。改革高考招生制度，首先要加大治理力度，规范考试招生秩序。只有考试招生秩序井然，才能保证制度的公信力，坚定社会公众对改革的信心；否则，改革随时可能因为民意的丧失而流产。第一，实行防惩并举，坚决打击各种高考舞弊行为，确保考试安全、公正。第二，清理和规范各种加分政策，让广大考生能够在相同起点上公平竞争。第三，加大对高校招生工作的监管，尤其是进一步调整和规范艺术、体育类专业招生，实行“阳光招生”，接受社会监督。
3. 建立利益协调机制，积极稳妥推进改革。高考招生制度改革，将会涉及利益格局的调整和价值取向的冲突。比如，规范和清理高考加分政策，将使部分学生不能再享受高等教育入学机会特权；改革中央部委直属高校招生名额分配方式，将影响一些地区高等教育入学机会；改革招生录取方式，将削减政府部门的权力；改革高考命题方式，将影响一些考试机构的经济利益；允许外来务工人员随迁子女在流入地高考，可能会影响当地考生的升学机会。因此，在改革实施过程中，必须处理好各种利益之间的关系：一方面，对于违规或非法获取的利益，无论面临多大阻力，都要坚决予以取缔；另一方面，要尽可能实行增量改革或以适当方式建立补偿机制，保障合理合法的利益。总而言之，要充分考虑到不同地区、不同群体的诉求，尽可能避免造成既得利益的激烈对抗，影响改革的平稳推进。
4. 加强统筹协调，实施配套改革。高考招生制度改革，主要涉及考试和招生两个关键环节；但高考招生制度改革的目标，又不仅仅局限于这两个环节，应该强调高等教育和基础教育、教育系统内部和教育系统外部统筹改革。因此，在组织好考试和招生这两个环节改革的同时，还要实施一系列配套改革，包括中小学课程改革、教学改革、学生评价制度改革、高校人才培养模式改革、专业和课程体系改革，以及社会管理改革等。只有在实施好相关配套改革的基础之上，高考招生制度改革才能顺利推进，其成效才能真正得以显现。
5. 加强宣传引导，营造良好社会氛围。高考招生制度改革关系到上亿学生的前途和未来，牵涉到千万家庭的幸福，社会关注度极高，政策性、政治性很强，稍有不慎，即会招致责难，影响改革的进程。因此，改革的顺利推进，需要加强宣传引导，营造良好的社会氛围，把握改革的主动权。第一，加强先进教育理念的宣传，破除陈旧思想观念束缚，使素质教育理念深入人心，让教师、家长和社会各界真正理解高考招生制度改革的目标，尽可能凝聚共识。第二，多做正面引导，多宣传改革成效，尤其要避免“炒作”。第三，实事求是地宣传改革的复杂性、艰巨性和长期性，让公众对高考招生制度有理性的认识，对改革有合理的期待。
（原载《高等教育研究》2012年第9期）