一 问题的提出

在中国，基于土地的国家与农民关系与其他国家有着很大的不同，这种不同是由于我国特殊的历史文化和传统社会结果所决定的。这种不同主要在于：在传统中国，尽管土地对于农民和国家来说都至关重要，但是，农民和国家之间在大部分的时间里都没有直接的联系，这种联系更多的时候是通过地方共同体来连接的。因此，在中国，谈到有关土地上的国家和农民关系，就有必要把国家、村庄共同体和农民放在同一个分析框架下加以探讨。

通常，这种村庄共同体由三种边界组成：一是自然边界；二是社会边界；三是文化边界。自然边界构成人们交往的空间与基础。社会边界是对村民的社会确认或法律确认，意味着对公共资源的分享权利。文化边界指村民是否在心理上认可自己的村民身份，是否看重村庄生活的价值，是否面向村庄而生活。传统中国的农民基于以土地为生活生产资源，以村庄为交往空间，以社会文化为交往网络构成了一个独特的村庄生活共同体。这种村庄共同体有自身的交往逻辑和秩序体系，在地方精英(通常是地方宗族领袖或乡村士绅)的领导下，村庄共同体在很多时候形成强有力的集体行动，在腾尼斯(Ferdinand Tonnies)看来，这种“相互之间的、共同的、有约束力的思想信念作为一个共同体自己的意志……它就能把人作为一个整体的成员团结在一起的特殊的社会力量和同情，对国家权力或其他外界的势力产生有约束力的行为，正如马克斯·韦伯所言，在农村，而非城市，是村民利益范围内的一个有实际防御力的联合体，这一点十分重要。于是，在中国，国家难以真正和农民发生直接的联系，更多的时候农民是村庄共同体中的一员，村庄共同体成为国家权力进入村庄直接获取基于土地的各种资源的缓冲带。

但是，在任何农业传统国家中，如何从土地中抽取足够的资源是关系到国家的生存和发展的第一要务，为了实现这一目标，建立强有力的权力体系和法律制度是一种必然的选择。用吉登斯(Giddens)的话来说就是，从土地中抽取资源是国家的配置性资源(allocative resources)增长的表现，而这必须是以国家拥有足够的权威性资源(authoritative recourses)为前提的。这种权威性资源指的是国家的权力体系对社会的渗透与控制。在传统中国，在“普天之下，莫非王土”的思想下，皇权体系对乡村社会的渗透努力从来没有间断过。自从中国在公元前221年成为大一统的中央集权国家以来，国家权力的结构形式从纵向的方面来说，这种自上而下的单一化的权力模式就以日益完善的形式支配着中国几千年封建社会的历史发展进程。总体上，这种权力关系体现出两方面的特点，那就是：一是“天下之事无大小皆取决于上”。在行政上，通过层层负责的严密的官僚体系，从中央到地方各级政府一切政务的最高决定权都集中在皇帝手中，全国上下一切事务原则上都得他说了算；在财政经济上，皇帝则“视天下为莫大之产业”；在司法上，法律都是皇帝意旨的体现，法律对最高皇权不存在真正意义上的约束力，法律从来就不是为制约最高权力的君主制定的，而是为他的下级官员和臣民们制定的。二是庞大的国家机构都是君主的办事机构。中国的封建专制国家建立了一个以皇权为中心，从中央到地方的完备的办事机构系统，使得下级官员或地方官员“远在千里之外，不敢易其辞”。很显然，通过这样的权力关系，传统封建专制国家试图建立起一整套以皇权和中央集权为中心的社会控制体系。在王亚南先生看来，这种控制体系无非试图达到以下三种目的：一是如何使一般臣民，对专制君主乃至其揽权人物，养成敬畏自卑的心习，对于其言行，无论合理与否，都得心悦诚服。二是如何使各方面各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡。三是如何使全体臣民能“安分守己”,“听天由命”地接受官僚统治。除了正式的国家权力体系之外，自秦朝开始，皇权体系还试图建立乡里制度等间接的手段来达到方便征收赋税和摊派徭役的目的。如秦汉实行乡里制度，魏晋南北朝实行三长制，隋代为里乡二级制，唐代采取邻、保、里、乡四级制，宋代之后实行保甲制。

然而，这种努力在中国历史上几千年的历程中，并没有真正达到，当然，这存在“山高皇帝远”这一客观的地理因素，使得皇权触角无法延伸到疆域的每一个角落。但是，重要的原因是，这种自上而下的专制权力遇到了来自村庄共同体自下而上的反抗。而这种村庄共同体的反抗之所以能够形成，并能够有效抵制专制国家权力对地方的渗透，主要原因是，由于日常密切的交往关系，长久以来生生不息的农民凝结了强烈的地方共同体意识。这种共同体意识通常都是由宗法族权、邻里关系和血缘地缘维系的。于是，强大的专制国家权力遇到了根深蒂固的传统力量的抵制。正如韦伯所言：“官僚制的理性主义在这里碰上了破釜沉舟的传统主义势力，从整体和长远的角度来看，传统主义都绝对占有上风，因为它一直有影响，而且受到至亲的私人组织的支持。”在传统中国社会，公共权威体系通常由两部分构成：其一是代表国家专制权力的官制体系，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的等级结构，对县级以上的上层结构进行严密的控制。其二是权威体系体现在乡村社会，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。在乡村社会，地方权威控制制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着皇权的整体秩序，但在实际运作中，经过各级人员的中介变通处理，皇权并不能真正触及地方管辖的事务。农民由于村庄共同体的庇护，在一定程度上规避了国家权力基于土地的盘剥。

当然，国家权力难以深入乡村以直接从土地上抽取资源，直接对农民实行统治，另外的原因是封建专制国家本身的脆弱性，这种脆弱性的表现之一就是国家权威体系的有限性。就封建专制国家，特别是大型国家来说，对处于基层和边缘的乡村社会的控制往往显得力不从心，这种力不从心不仅仅是因为乡村共同体权威的抵触，而是由国家本身的特性决定了的。

哈卢米·贝夫(Harumi Befu)对这一问题进行了精彩的论述，在他看来，国家的类型可以划分为三种：原始国家(primitive state)、经典国家(classical state)和现代国家(modern state)。所谓原始的国家是指这一国家中文明化的程度还非常低，政治精英还没有从乡村大众中明显地分立出来，国家机构的发展非常有限，统治阶层和被统治阶层没有明显的界限，同样，国家的一些日常任务诸如税收、兵役和司法等都非常有限。因此，对于乡村民众来说，还没有“发现”国家权力对自身生活的渗入。贝夫对经典国家的分析是以中华帝国(Imperial Chinese State)为例进行描述的，他认为，经典国家的基本特征就是统治精英和大众之间文化价值的差异非常明显，统治精英的生活模式使得其与普通大众区别开来。而经典国家的机构也随之变得更为精巧和更具有扩张性，他们追求的政治目标更多的是从自身集团的利益而不是普通大众的利益出发。就基层地方社会来说，经典国家总是试图在两方面保持足够的控制能力：一是对农业的经济剥夺；二是加强法律和秩序在乡村社会的有效性。于是，经典国家“有权”对乡村社会进行干预，以确保对乡村秩序的控制和乡村资源从外围畅通无阻地向中央权威中心流动。然而，贝夫指出，经典国家的组织机构是很脆弱的，实际上很少存在着国家权力对乡村社会直接干预的情况，它往往必须培养和依赖本土的乡村权力结构，以便在乡村社会推行某些重要的国家政策。而地方乡村社会则往往会利用国家组织机构的脆弱性，利用国家试图在地方社会保持完全权威的失败，来发挥自身的影响。因此，实际上，地方乡村社会往往掌握着大部分的地方权威。而现代国家在权力的渗透性、控制性和发展性方面都有大规模的发展，并且试图把地方乡村社会和其他团体整合或吸收进入整个国家的政治体系。而在中国几千年的封建社会里，国家类型依照贝夫的划分都属于经典类的国家类型，国家权力的扩张以及国家组织机构的脆弱并存，“庞大的帝国监控系统，上起朝廷，经由地方政府，下达每个乡民……尽管如此，完备一个行之有效的乡村控制系统，始终是清王朝梦寐以求，但又难以尽遂人愿的追求”。这客观上为乡村共同体提供了行动的空间。

这构成了一种独特的国家、村庄共同体与农民的关系。

但是，这种特殊的国家、村庄与农民之间的关系在进入近代以来逐渐被打破：村庄共同体在内外双重危机下逐渐被消解，国家权力日益越过村庄直接与农民产生联系，并试图控制更多的土地剩余索取权。清亡以后，中国国家权力与农村社会之间的关系一直处于不断变动之中，以延伸国家权力为目标的努力则从来没有改变过。南京国民政府成立以后，这种努力更加明显，乡村基层组织开始成为国家控制社会的新目标。随着乡村甲制度的实行，国家在乡村的基层政权组织开始走向规范化，乡村组织机构成为国家权力的制度化载体。由此，国家权力在乡村社会中呈现更为深入的全面渗透。国民政府一直试图在乡村贯彻国家权力，从20世纪30年代起，更是力图对统治区域内的宗族势力及其权力渠道进行整刷。1928年，南京国民政府颁布了《县组织法》，规定县以下设区、村、里、闾邻四级。5户为邻，25户为闾，百户以上的市镇为里，百户以上的乡村为村，村里为区。民国23年5月，实行保甲制度，以10户为甲，10甲为保，10保以上为镇，亦可设区。1934年又颁布了《改进地方自治原则》，规定县地方制度采用两级制，也就是县和乡，分别为两级政权组织，使得国家权力通过制度化的方式正式延伸到了县以下。从19世纪末到20世纪40年代，中国地方行政出现了数次变动，内容上变化多端，但是其主要的发展路线却一直是朝着县基层政权向乡镇基层政权的权力向下延展。

从传统社会到近代以来的历史历程说明，在小农经济条件下，土地是国家资源的支撑，从中提取足够的资源并得到农民的合法性认同是每一朝代的核心目标之一。在不同的历史条件下，形成了不同的国家、村庄共同体与农民之间的关系。

革命胜利之后，新中国在全国各地建立了自上而下的系统化和层级化的地方制度体系，丹尼尔·尼尔松(Daniel Nelson)把这一过程称之为“垂直整合”(vertical integration)。这种垂直整合的结果是，传统社会中的村庄共同体功能基本消失，取而代之的是行政化的集体组织，这种集体组织奉行的是自上而下的命令体系而不是传统的道德文化网络，农民以成为其中一员的形式被组织起来，并以贯彻党和国家的意志为主要目的。与之相适应的是土地被完全纳入到国家的权力体系之中，先是通过国家主导下的“打土豪，分田地”的土改方式把土地分配给农民，之后又以集体化的方式把土地从农民手中集中起来，并以集体的名义来经营，由此形成了国家、集体和农民高度合一的结构模式。这种结构模式与社会主义计划经济体制相辅相成，通过这种模式，国家以组织化的方式成功地从农村提取了足够的资源以支撑社会主义有计划的经济和国家建设。于是，国家、集体与农民关系模式形成，并为之后相关的改革和变迁设定了某种路径依赖。

改革开放以来，由于市场力量的发展，计划经济时代下的国家、集体与农民的关系发生了很大的变化，也与过去小农经济下国家、村庄共同体与农民的变化的逻辑有着本质的区别：首先是与传统农业社会下以及计划经济时代下国家必须从土地上抽取足够资源以支撑国家发展的状况不同，随着工业化的发展，基于土地的农村资源对国家的意义发生了很大的变化。与计划经济时代农业对国家的贡献不同，国家从土地上抽取资源的必要性大大降低，工业和服务业成为国家发展的主要资源支撑部门。在这种条件下，国家与农村农民之间的关系发生了很大的变化。国家由过去农村资源的提取者变成了农村农民发展的资源输入者；其次是随着家庭联产承包制在全国的推行，农民日益从集体的组织中独立出来，成为自主的土地经营者。集体与农民之间的关系链条开始松动并逐渐断裂；最后是随着市场经济和城市化的发展，土地这一资源作为新的重要的市场要素，其价值逐渐超出了原有的生产和生活的范畴。土地对农民的意义发生了很大的变化，获取足够的生活资料和生产资料已经不成为一个主要的问题。在市场化的条件下，现在的重要问题是土地价值如何最大化，并且农民成为其中最大的受益者。

近几年来，市场经济在农村向纵深方向发展，其中重要的体现之一就是土地流转日益活跃，随着越来越多的农村人口从土地上被释放出来进入城镇，基于规模效应和土地价值最大化的土地流转成为常态，随着城市化的扩张，农村建设用地的流转也打破了城乡之间的界限，作为一种要素，土地获得了更加广阔的流转空间。加上农民之间出于生产或生活便利而发生的形形色色的土地互换或转租等行为，土地流转成为目前农村社会中的一个新的重要话题。但是，一方面，在中国，土地流转很显然不是一种纯粹的市场行为，其背后蕴含了深层次的计划经济时代下国家、集体和农民之间的关系，目前农村的土地流转是镶嵌在我国特殊的国家、集体和农民的关系之中的，并通过某些体制体现和维持的，这些体制包括：独特的农村土地产权制度、城乡分割的二元体制、土地征用制度以及自上而下单向式的行政权力模式。国家依然是农村土地的最终支配者，集体依然是农村土地的所有者，农民依然只是土地的经营者而不具有所有权，所有的这些意味着土地流转与真正的市场行为有着很大的差距。另一方面，土地流转的出现并日益频繁，必然会使得原有的国家、集体和农民之间的关系产生深刻的变化，国家与农民之间、国家与集体之间以及集体农民之间无论是权力关系还是行为模式都有了很大的变化。也就是说，在中国，农村土地流转既不是西方意义上的完全市场行为，原有的国家、集体与农民关系为其设定了某些重要的约束条件，国家与集体在土地流转中拥有重要的剩余索取权，基于经济互惠行为的土地合作行为往往难以排除国家的介入，也不是原有的计划经济行为，某些市场经济的重要特征在土地流转中得以完全体现，国家与集体在获取土地剩余索取的方式和途径也产生了重大变化。在这种状况下，国家、集体就究竟对土地流转产生怎样的影响？这种影响对土地流转的利弊究竟如何？土地流转在现有的国家集体与农民关系的约束条件下究竟有多大的空间？作为土地直接的经营者与受益者的农民，在土地流转中究竟应该拥有怎样的地位和权益，并如何确保这种权益在与国家和集体的博弈中得到有效的维护？这些都是在土地流转中值得回答的深层次问题。

土地作为中国最为紧缺的资源之一，也是农民赖以生存和发展的基础，是三农问题的核心。土地问题已经远远超出了农村、农民和农业的范畴，成为市场化过程中各方利益的交结点。如果不能很好地回答以上这些问题，不仅不利于农民的增收以及农村社会的和谐，土地流转的结果也可能被异化扭曲，而且可能对国家权力体系产生负面的影响。