第三节 大型交通枢纽突发事件应急管理理论

突发事件应急管理是一门专门研究突发事件的预防控制和应急处置的学科。它所涵盖的知识非常广泛，囊括了管理学、社会学、系统论、心理学、运筹学、统计学、公共关系学等专业知识。这些理论知识对研究大型交通枢纽突发事件应急管理奠定了深厚的理论基础。其中，“风险社会理论”和“生命周期理论”对应急管理研究与实践具有重要的指导意义。

一、风险社会理论

自人类诞生以来，风险就一直存在。人类社会始终面临着各种各样的风险考验，人类文明的发展过程其实就是回应各种风险的实践性后果的过程。当前，人类已进入到风险普遍存在的风险时代。大型交通枢纽作为人类社会发展的产物和现代社会的标志，也面临着由各种风险演变而来的突发事件的考验。

乔治·D．哈岛，琼·A．布洛克，达蒙·P．科波拉认为应急管理可以简单定义为一门处理风险和防止风险的学科。风险代表了一系列广泛的问题及其参与者，应急管理是保障每个人日常生活安全不可缺少的部分，应该被整合到日常决策中，而不要等到灾难发生时才考虑。从风险的角度研究突发事件应急管理理论，管理者首先要了解风险的相关知识，把握风险社会理论的发展，这是为了从本质上了解突发事件的致灾因子，减少突发事件的发生概率。

（一）人类社会风险的演变史

作为历史的产物，风险源于人类畏惧自然和强烈生存意愿的真实表达。早在远古时代，生产力水平极其低下，凶猛的野兽、肆虐的山洪频繁威胁着人们，“自然界作为一种完全异己的、有无限威力和不可制服的力量与人们对立，人类就像牲畜一样慑服于自然界”。

进入农业社会，生产力水平有了较大的提高，人类开始利用各种生产工具进行大规模的耕植。人类所到之处，砍伐森林、烧毁草原，在与自然界的斗争中获得了局部性的胜利。但由于生产工具落后和对自然资源的无序利用，人类仍然难以抵挡由不合理的实践活动所带来的生态风险。伴随着私有制和阶级的产生，人类社会的冲突开始以暴力形式出现，阶级斗争成为人类面临的一种新的风险。

18世纪以后，以蒸汽机的发明、推广、应用为标志的工业革命兴起，人类征服自然的实践活动愈演愈烈。一方面，人类改造自然的能力显著增强，物质财富日益丰富。另一方面，生态恶化和环境污染成为主要的风险源。人类利用先进的生产工具粗暴地干扰自然环境，对自然资源的掠夺性开发和严重破坏，使生态环境的震动频度增大。与此同时，社会阶层的分化和不同利益集团的冲突导致人类社会的内部矛盾日益加剧，并以战争的极端形式爆发，造成了毁灭性的后果。

在工业化浪潮和科技革命的双重推动下，人类社会在20世纪80年代开始了不断深化的全球化进程。全球化时代的到来加强了国际社会各行为主体之间的互动，频繁而广泛的互动导致原来局限于一个国家或地区的风险扩散至其他国家或地区。这些风险在扩散的过程中，不仅扩大了风险的影响范围，还有可能引发新的风险源，增强风险的后果，最典型的事例如传染病的蔓延和外来物种的入侵等。同时，现代通信技术的发展使风险的潜在利益相关者数量大大增加，诱发了信息不及时、不完整导致的社会心理恐慌。可见，工业文明时代的风险更具复杂性、多样性。

20世纪后期以来，人类社会进入了不确定性显著增强的后工业时代，德国学者贝克将这个时代称为“风险社会”。与传统工业社会的风险相比，风险社会的特征主要体现在以下三个方面：一是风险的人化。即“人为被制造出来的风险”或“人造风险”，“它是指由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。”二是风险的制度化。随着人类社会的发展，人们逐渐意识到，社会制度体系在规范社会运行、防范社会风险的同时，也可能由于制度功能的失效使制度本身成为一种现代社会风险的再生产机制，于是就出现了所谓的“制度化风险”。三是风险的普遍性。全球化背景下各类资源的加速流动以及各国家相互联系和依赖增强，加速了风险的扩散，加剧了风险的后果，形成一种普遍性的灾难。

当前，中国正处在社会转型风险和全球风险混合叠加的高风险时期。一方面中国正从传统社会向现代社会转型。而我国在转型阶段面临着诸多社会问题：环境严重污染，经济发展严重不平衡，贫富差距大，道德滑坡，政府腐败现象滋长等。这些突出的社会问题随时都有可能成为引发各种突发事件的导火索，甚至长期潜伏，成为一枚枚威胁社会安定的定时炸弹。另一方面，而且，中国作为经济全球化进程中的后来者，常不得不接受主要由西方国家为其自身利益量身定做的国际制度、国际惯例和国际标准，使得社会发展受到更多的全球性制约。所以，中国社会要接受比西方发达国家更加巨大的风险挑战，是一个名副其实的风险喷发期。近年来频繁发生的各类突发事件，如“天津滨海新区危险品仓库爆炸事故”“7·23甬温线特别重大铁路交通事故”“上海外滩踩踏事件”都充分表明我国已经步入高风险社会时期。在这个高风险社会的背景下，如何有效地化解社会风险，科学高效地回应风险的现实后果是政府迫切需要解决的重要任务。

（二）“风险社会”视角下大型交通枢纽突发事件应急管理

大型交通枢纽建筑密度高、建筑结构复杂，客运流量巨大且高度集中，换乘种类复杂且方式众多，往往蕴含着更大的安全风险。从风险识别和控制的视角加强大型交通枢纽突发事件应急管理，就是为了探究突发事件发生的本质原因，有助于从源头上控制风险、化解风险，遏制突发事件的发生。相关管理部门要提高大型交通枢纽的风险防范能力，完善大型交通枢纽风险管理制度，包括风险识别和排查、风险分析和评估、风险监测和预警、风险规避和处置等。只有建立了基于风险管理的突发事件应急管理体系，才能更前瞻地防范大型交通枢纽突发事件，从而维护枢纽的稳定运行。

政府和相关管理部门在识别和研判大型交通枢纽风险时，首先要了解现代风险社会本质及其运行规律，尤其是风险在大型交通枢纽这一场域向突发事件演进的机理，通过完善枢纽内风险预控机制和采取危机缓和措施，消减大型交通枢纽突发事件带来的影响。同时，政府还应引导民众树立风险意识，并倡导一种反思性的风险社会文化。通过对广大民众的风险教育和普及应急知识，增强全社会预防风险和应对突发事件的能力，使人们能理性认识风险社会的客观存在，并能在大型交通枢纽突发事件到来时保持健康心态，从容应对所面临的困境。

二、生命周期理论

生命周期理论认为突发事件是不可能一下子形成的，人们也不可能将失衡的状态一下子就拉回到正常秩序，突发事件的形成和解决都需要时间。生命周期理论着眼于应急管理的过程取向，且强调应急管理应该贯穿于突发事件的整个生命周期。突发事件应急管理者可以根据突发事件的阶段性特征采取相应的应对手段，从而能够更好地对症下药，处置突发事件。

（一）生命周期理论的基本观点

突发事件和人一样，具有自己的生命周期。诸多学者研究了突发事件发展的基本态势，并构建了突发事件运动的不同模型。其中，基本的三阶段模型和四阶段模型最为广泛接受。

1．三阶段模型

三阶段模型为伯奇（Brich）和古斯（Guth）等很多危机管理专家所推崇。它将突发事件的发展分为事前、事中、事后三大阶段，每一阶段再可划分为不同的子阶段。针对突发事件发展的不同阶段，分别采取预警、应对、善后措施。

2．四阶段模型

芬克（Fink）用医学术语对危机的生命周期进行了描述，他将突发事件的发展划分为四个阶段：

征兆期——有线索显示有潜在的危险可能发生；

发作期——具有伤害性的事件发生；

持续期——突发事件的影响持续，同时也是努力清除危险的过程；

痊愈期——突发事件已经完全解决。

生命周期理论认为对突发事件的管理应贯穿于突发事件发生、演变、终结的全过程，突发事件应急管理的本质是一种全过程管理。

罗森塔尔将应急管理活动概括为：“预防突发事件的发生；做好准备，防范可能危机因子的影响；对实际发生的突发事件进行有效的响应；为危机突发事件后的恢复与重建提供计划和资源。”

罗伯特·希斯（Robert Heath）针对突发事件提出了应急管理的4R模型：减少（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）。

米特罗夫（Mitroff）将应急管理划分为五个阶段：信号侦测，即识别突发事件发生的警示信号并采取预防措施；探测和预防，即组织成员搜寻已知的突发事件风险因素并尽力减少潜在损害；控制损害，即突发事件发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；恢复阶段，即尽可能快地让组织运转正常；学习阶段，即组织成员回顾和审视所采取的管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。

薛澜等国内学者从时间序列出发将突发事件演变的过程视为由前兆阶段、紧急阶段、持久阶段和解决阶段等构成一个完整的生命周期，将应急管理过程划分为危机预警及危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段以及危机后处理阶段。根据不同阶段的特征采取相应的管理策略和措施，尽可能把事态控制在某一特定的阶段，以免进一步恶化。

王宏伟根据突发事件管理活动的四个阶段展开论述，并分别针对这四个阶段即“减缓”（或预防），“准备”，“响应”和“恢复”提出了具体的内涵。他指出，减缓是减少影响人类生命、财产的自然或人为致灾因子；准备是发展应对各种突发事件的能力，如制订应急预案、建立预警系统等；响应是指采取行动以挽救生命、减少损失；恢复既是指按照最低运行标准将生活支持系统复原的短期行为，又是指推动社会生活恢复常态的长期活动。

上述理论都基于突发事件的生命周期而展开，具有较强的科学性，对大型交通枢纽突发事件应急管理具有突出的指导作用。

（二）基于生命周期理论的大型交通枢纽突发事件应急管理

根据以上突发事件演变过程的阶段性划分，结合到大型交通枢纽实际，大型交通枢纽突发事件应急管理分为四个阶段，分别是应急规划与演练阶段、突发事件监测与预警阶段、应急疏散与救援阶段、应急恢复与调查评估阶段。这四个阶段分别对应大型交通枢纽潜在、发作、持续、痊愈的生命运动周期。该划分方式既符合应急管理的客观，也是要求一种应急管理方法论的总结。

在应急规划与演练阶段，应急管理者要把握好“减缓”一词，在枢纽内提前准备一些能够应对突发事件的设施设备和安全应急通道。同时，应急管理者还要预先分析枢纽内可能发生的突发事件种类，对这些突发事件进行规划演练，熟悉各项流程，提升应急能力，做到未雨绸缪。要让相关人员事先掌握应急处置的知识和技能，熟悉枢纽内的各项复杂环境，对枢纽内容易引发各种突发事件的风险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查和监控，并责令有关部门和单位采取安全防范措施。此外，还要广泛开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

在突发事件监测与预警阶段，应急管理者要积极做好“准备”，建立统一的突发事件监测与预警系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，对枢纽内存在的各种风险进行实时的监控和预警，及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，做好各项数据信息收集工作，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估，以期能够做出准确地判断，判别出突发事件的发生类型。同时，应当根据突发事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测和预警，根据监测结果和预警信息采取有效的应对手段，将某些可化解的风险最小化，避免演变成突发事件。而在传播预警信息的过程中要充分发挥新闻媒体的作用，借助现代传媒，扩大公众的知情权。

在突发事件应急疏散与救援阶段，应急管理者要主动“响应”。应急管理者要争取在枢纽内突发事件爆发的第一时间进行有效的控制，做好组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施工作，为他们提供避难场所，准备并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用，还要迅速召集医疗救护人员，调集相关的救护设备。同时，要迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。紧急调用财政预备费和储备的应急救援物资，必要时还可以调用其他急需物资、设备、设施、工具，在控制突发事件演变扩散的同时避免更多的人员伤亡的情况出现，降低突发事件的不良影响。

在突发事件应急恢复与调查评估阶段，应急管理者要尽快做好“恢复”工作。在突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，立即组织对枢纽内突发事件造成的损失进行评估，制定恢复重建计划，防止发生突发事件的次生、衍生事件。对枢纽内突发事件造成的人员伤亡和财产损失进行评估调查，根据人员伤亡的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，对死者家属和伤者给予一定的物质和精神抚慰，对因突发事件造成的建筑、运输设备的损毁要及时修复，尽快恢复枢纽的正常运转。此外，管理者还要及时查明突发事件的发生经过和原因，对整个突发事件的应急管理过程要进行全面的反思和经验的总结，制定改进措施，为今后发生类似事件时提供方法借鉴。

大型交通枢纽突发事件应急管理的各个阶段环环相扣，只有在突发事件发生发展的各个阶段都采取强有力的应急措施，才能将各种损失和不良影响降到最低。