第二节 大型交通枢纽突发事件的分类与分级

大型交通枢纽突发事件有不同类型，把握不同类型大型交通枢纽突发事件的特点、性质、机理，并依据危险程度对其进行分级管理是科学应对和有效处置的基础。

一、大型交通枢纽突发事件的主要类型

依据不同诱发因素，大型交通枢纽突发事件可以划分为自然因素引起的突发事件和人为因素引发的突发事件两大类。

（一）由自然因素引起的突发事件

由于我国幅员辽阔，地质构造复杂，容易受到各种自然灾害的侵袭。突发性自然灾害对大型交通枢纽具有很强的破坏性，不仅会毁坏交通枢纽的基础设施，还可能引发关键设备故障、踩踏事故等衍生灾害。由自然变异或自然灾变等因素引起的大型交通枢纽突发事件主要有以下几种：

1．地震灾害

地震是由于地表下岩层断裂和移动而产生的突然、快速的地面摇晃。中国是一个地震灾害频发的国家。据统计，20世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次，遍布除贵州、浙江两省和香港特别行政区以外所有的省市区。近些年来，随着地壳运动越来越频繁，地震断裂带十分活跃。当大型交通枢纽所在地发生较大地震灾害时，会破坏大型交通枢纽的各种交通设备和通信设备，影响大型交通枢纽的地基基础、机场跑道和铁路轨道以及整体的线路结构。

此外，地震还是一种最容易引发衍生灾害的自然灾害，地震发生后可能出现火灾、海啸、泥石流、山体滑坡等。所以大型交通枢纽所在地发生地震灾害之后，要密切留意潜在衍生灾害的影响，及时采取防范措施，防止危害升级扩大。

2．自然火灾

自然火灾大多是由于干旱、高温、大风或雷击等特殊气象条件造成的。尤其是夏季，它的来临总是伴随着干旱、高温和雷击。因此，在夏季特别要做好自然火灾的预防工作。另外，随着全球气温的不断变暖，自然火灾发生的可能性也在逐渐增加。2009年8月29日晚7时45分从福州飞往北京的国航CA1808次航班，在延误数小时后取消。国航相关人士证实，飞机落地后发现遭雷击，发动机部位有被烧焦的痕迹，虽无人员伤亡，但造成110多名乘客旅程延误，国航不得不做出一定的赔偿。

在大型交通枢纽，飞机、火车最容易因遭受雷击而发生自然火灾。随着科学技术的进步，交通运输工具的抗击性逐渐增强。但干旱、高温等极端气候仍可以使得某些不耐高温的设备工具发生自燃的情况，从而诱发大型交通枢纽自突发事件。

3．水灾

我国是一个水灾频发的国家。近40年来，平均每年出现洪涝灾害5.8次。水灾多发生在雨量充沛的特殊地理位置与地势低平的地方。一般来讲，夏季是防洪防汛的重要时期，但洪灾有时也发生在其他季节。由于枢纽内排水系统的相对脆弱性和时滞性，暴雨、强降雨会造成枢纽内短时涌入大量积水而无法及时排出。

此外，由于地理位置与交通设备的特殊性，在枢纽内的地下车库、商场、地铁等地方也是最易遭受雨水侵袭的主要场所，也最容易成为暴雨期间区域路面积水倒灌侵入的重灾区。一般一次暴雨过后，枢纽内的积水需要半天时间才能够清除，最长则需要一天。而且，水灾也容易引发次生灾害，如滑坡、泥石流等，从而使突发事件的影响和危害不断扩大化。

4．热带气旋

热带气旋是影响我国的灾害性天气系统之一。在其活动过程中，由于具备巨大的能量，常伴随着狂风、暴雨、巨浪和风暴潮等。因此，热带气旋往往会造成人民生命和财产损失，包括人员伤亡、房屋毁损、交通瘫痪、通讯中断等。我国北起辽宁省，南至广东和广西的沿海一带，每年都有可能遭受热带气旋的袭击，其中又以登陆广东、福建和台湾三省的热带气旋次数为最多。

热带气旋对综合交通枢纽最直接的危害就是枢纽站场建筑物。综合交通枢纽中的主体建筑物往往采用大跨度的钢结构以及大面积的玻璃幕墙组成。不仅对综合交通枢纽本身带来考验，也将对综合交通枢纽内的旅客及工作人员造成危害，并影响枢纽内交通工具的正常运营。

（二）由人为因素引起的突发事件

人为灾害主要是由人们的主观意愿产生的一些行为举动，并影响社会安全的突发事件。它主要包括交通运输事故、关键设备故障、建筑安全事故、火灾爆炸事故、拥挤踩踏事故、恐怖袭击六大类。

1．交通运输事故

交通运输事故的产生原因可能是人为操作不当，或是交通工具自身存在安全隐患。交通运输事故包括民航、铁路、公路等事故。交通运输事故发生后，如果得不到及时的处理，有可能造成大量人员伤亡。2008年4月28日，发生在中国山东省淄博市胶济铁路王村站附近的一起严重的旅客列车相撞事故，造成共72人死亡，416人受伤。同时，由于铁路运行中断，济南、青岛都出现了大批旅客被滞留的情况。这起事故是中国大陆自1997年以来，旅客伤亡最为惨重的一次。事故的直接原因是T195次列车超速行驶，王村站值班员和机车司机也没有尽到车机联控和认真瞭望的责任，从而导致了这起事故的发生。

2．关键设备故障

关键设备故障可能导致综合交通枢纽所承担的交通运输工具产生事故或车辆、飞机故障损坏；又可能引起供电设备和机场跑道、轨道交通线路的破坏。近年来，由于运输设备在验收不过关就投入使用、相关人员未定期对老化故障的设备进行保养和检修等原因，设备故障时有发生。2011年7月23日甬温线发生特别重大铁路交通事故，事故造成40人死亡，200多人受伤。调查发现，事故的原因之一是通号集团所属通号设计院在LKD2-T1型列控中心设备研发中管理混乱。通号集团作为甬温线通信信号集成总承包商履行职责不力，致使为甬温线温州南站提供的LKD2-T1型列控中心设备存在严重设计缺陷和重大安全隐患。设计缺陷，加上相关人员把关不严，使关键设备故障升级为特别重大的突发事件。

3．建筑安全事故

建筑安全事故分为建筑施工事故和建筑工程质量事故，建筑工程质量事故常引发大型交通枢纽突发事件。建筑工程质量事故是由建筑工程没有达到建筑施工相关标准，不符合建筑结构设计要求等因素导致。建筑安全事故中最为严重的是建筑坍塌，诱发因素是人们在设计建造建筑物时违反基本建设程序。大型交通枢纽一般都汇集了许多大型建筑物，一旦发生建筑物垮塌事故，损失十分惨重。1994年10月，发生在希思罗快速线暗挖车站隧道的垮塌事故，是英国20世纪最后25年内最糟糕的土建工程灾难之一。该事故不仅强烈震撼了英国隧道界，而且也震惊了国际隧道界。此次事故的主要原因是工程质量不达标，车站隧道初期支护存在缺陷，具体包括低标准施工，中央隧道初期支护仰拱接头钢筋不连续。这次灾难性的车站垮塌事故造成了巨大的经济损失，不仅延误了完成的工期，还产生了极坏的社会影响。

4．火灾爆炸事故

易燃易爆品、化学爆炸品、建筑物内燃气管道泄漏、用电设备绝缘被破坏等是引发大型交通枢纽火灾爆炸事故的罪魁祸首。虽然大型交通枢纽配备一些灭火器材，但难以抵挡爆炸引发的大型火灾，对某些由于化学品引起的火灾也不起作用，从而无法有效控制火势蔓延。1995年10月28日，阿塞拜疆的巴库地铁三、四节车厢交接处着火，由于司机缺乏经验，把车停在了隧道里，给乘客逃生和救援工作带来了极大的不利，加之60年代生产的车辆使用的大部分材料都是易燃物，燃烧产生大量有毒气体，这场火灾一共造成558人死亡、269人受伤。

5．拥挤踩踏事故

在人群聚集场所，当人群队伍产生拥挤移动时，如果有人因为意外跌倒，后面不明情况的人群依然加速前行，就很容易对跌倒的人产生踩踏，从而造成群死群伤。由于大型交通枢纽地带汇集了较多的客流量，发生拥挤踩踏事故的潜在风险较高。2013年2月10日，在印度北部城市安拉阿巴德一座火车站发生了一起严重的踩踏事故。由于适逢该城市要举办“昆梅拉节”，即“大壶节”，火车站聚集了大量的旅客，导致天桥栏杆难以承受人群挤压，结合处断裂，从而引发了踩踏事故，造成36人遇难。因此，在大型交通枢纽突发事件应急管理实施中，有必要测算大型交通枢纽的旅客最大承载量，利用大数据手段提前预测旅客流量，针对可能出现的客流高峰做好分流和限流方案，严防出现拥挤踩踏事故。

6．恐怖袭击

恐怖袭击手段主要有枪击、爆炸、劫持、纵火等。20世纪90年代以来，恐怖袭击在全球范围内呈蔓延趋势，各种形式的恐怖袭击事件时有发生，尤其是人口密集且流动性大的地方，常常成为恐怖分子的主要目标。2013年12月29日和30日，俄罗斯的伏尔加格勒连续发生两起恶性恐怖袭击事件，两起事件分别发生在火车站和无轨电车上，共造成31人死亡，70多人受伤。①而在2014年3月1日，新疆分裂势力组织策划了云南昆明火车站无差别砍杀事件，恐怖分子采用刀具屠杀无辜的火车站旅客，造成多人伤亡。

值得注意的是，大型交通枢纽突发事件并不是相互独立的，各类突发事件之间的某些致灾因子具有连带性、耦合性和叠加性，它们会相互影响，由某一类型逐渐演变扩散。所以，大型交通枢纽很可能在某一突发事件触发之后引发其他类型突发事件，或者多个突发事件并发，这种情形往往造成更大的损失，并增加应急处置的难度。

二、大型交通枢纽突发事件的分级

（一）突发事件分级管理的原因

依据突发事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，将突发公共事件划分为不同的级别，并有针对性地采取不同的措施，是各国应急管理实践的宝贵经验。以美国为例，“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国联邦政府建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种突发事件的危险程度。我国则是将突发事件由高到低划分为特别重大（I级）、重大（II级）、较大（III级）和一般（IV级）四个级别，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示来进行预警和分级管理。一般来说，特别重大的突发事件由国家统一组织协调，调度各方面的力量和资源进行处置；重大的突发事件由省级政府部门调度多个部门和相关单位力量进行联合处置；较大的突发事件由市级政府部门调度个别部门、力量和资源进行处置；一般的突发事件由基层部门牵头处置。

突发事件分级管理是为了明确各级政府部门对突发事件的管辖范围。越是性质严重的突发事件，越是由上级部门领导和管辖。其原因是上级政府部门掌握着更多的应急资源，能调动的人员、力量更加充分，处置突发事件的能力也越强。但这并不否认基层政府部门对突发事件第一时间的现场处置权。有学者指出，我国国家应急管理当遵循“能力本位”和“重心下移”两个基本原则。①“能力本位”：分级标准以应对能力为主，兼顾事件的客观属性。②“重心下移”：县、市政府往往处于应对突发事件的第一线，对于本地的公共安全和社会稳定负有直接的责任，因此大部分的突发事件都应当主要依靠本级政府的力量来解决，超出地方政府应对能力的，才由上一级政府介入。

对大型交通枢纽突发事件进行分级管理的意义在于：根据危害程度、波及范围等情况科学地确定大型交通枢纽突发事件的级别，明确突发事件应急管理的责任主体和响应层级，有助于更好地控制突发事件的蔓延、提高大型交通枢纽应急管理资源的使用效率。既不会因为对事件危害性和影响力估计不足，导致应急资源准备不充分而影响处置效果，也不会因为过度动员资源，造成枢纽应急资源的浪费。

（二）突发事件分级的标准

参照《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市突发公共事件总体应急预案》及其他专项应急预案，依据实践性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可以将大型交通枢纽突发事件划分为一般（IV级）、较大（III级）、重大（II级）、特别重大（I级）四个等级。

1．IV级突发事件

事件即将临近，事态比较简单但可能会扩大，预计交通枢纽即将发生一般（IV级）突发事件。

IV级表示突发事件可能或已经造成3人以下死亡（含失踪），或危及10人以下生命安全，或10人以下重伤（中毒）；造成被困人数500人以下；造成1000万元以下直接经济损失；造成紧急转移安置1万人以下；对本枢纽地区的公共安全、政治稳定和社会安定造成一定危害或威胁。IV级突发事件需要由本枢纽地区的应急指挥中心作为责任主体，只需要调度本枢纽地区相关职能部门和单位力量就能够对突发事件进行原因排查、治理和防控，开展突发事件应急救援和处置工作，但需要向本级人民政府报告。

2．III 级突发事件

事件即将临近，事态较为复杂且有扩大的趋势，预计交通枢纽即将发生较大（III级）突发事件。

III级突发事件表示突发事件可能或已经造成3～10人死亡（含失踪），或危及10～30人生命安全，或10～50人重伤（中毒）；造成被困人数500～1000人；造成1000万～5000万元直接经济损失；紧急转移安置1万～5万人；对本枢纽地区和本市的公共安全、政治稳定和社会安定造成危害或威胁。III级突发事件需要调度个别市级职能部门力量，联合本枢纽的相关职能部门进行共同处置，由市级相关部门应急指挥中心统一领导，对突发事件进行原因排查、治理和防控，开展突发事件应急救援和处置工作，同时还需要向省级人民政府报告。

3．II 级突发事件

事件即将临近，事态复杂且正在逐步扩大，预计交通枢纽即将发生重大（II级）突发事件。

II级突发事件表示突发事件可能或已经造成10～30人死亡（含失踪），或危及30～50人生命安全，或50～100人重伤（中毒）；造成被困人数1000～3000人；造成5000万～1亿元直接经济损失；紧急转移安置5万～10万人；对本市乃至全国的公共安全、政治稳定和社会安定造成严重危害或威胁。II级突发事件需要调度多个市级乃至省级职能部门和相关单位力量进行联合处置，由市级或省级职能部门应急指挥中心统一领导，对突发事件进行原因排查、治理和防控，开展突发事件应急救援和处置工作，同时需要向省级乃至中央人民政府报告。

4．I 级突发事件

事件随时可能发生，事态非常复杂且正在不断蔓延，预计交通枢纽即将发生特别重大（I级）以上突发事件。

I级突发事件表示突发事件可能或已经造成30人以上死亡（含失踪），或危及50人以上生命安全，或100人以上中毒（重伤）；造成被困人数3000人以上；需要紧急转移安置10万人以上；造成1亿元以上直接经济损失；对本市乃至全国的公共安全、政治稳定和社会安定带来严重危害或威胁。I级突发事件需要市委、市政府所辖应急指挥中心统一领导，统一部署，组织协调，并且上报中央政府，必要时调度省级乃至国家各方面力量和资源，对突发事件进行原因排查、治理和防控，开展突发事件应急救援和处置工作。