三 通过全面提升全要素生产率趋近经济潜在增长率上限

在劳动力负增长、资本增速下降的情况下，要使经济趋近潜在增长率上限，需要通过改革创新提高劳动参与率、释放库兹涅茨效应、提升人力资本质量、促进技术进步、提高投资效益、降低制度性交易成本，提高全要素生产率对经济增长的贡献。

（一）提高劳动参与率，减缓资本边际回报下降节奏

提高劳动参与率的主要措施是减少隐性失业、提高就业率。提高劳动参与率可以充分利用现有劳动资源，增加劳动供给，还可以通过延缓固定资本边际收入下降的节奏，提高全要素生产率增长率。

（1）实现更高质量和更充分就业。推进去产能、去库存、去杠杆、降成本等结构性改革，增强企业市场竞争力，提高企业的就业吸纳能力。提高劳动市场弹性。提供全方位就业服务，加强对灵活就业、新就业形态的扶持，鼓励创业带动就业，加强就业援助。建立终身职业培训制度。破除妨碍劳动力、人才流动的体制机制弊端。鼓励农村隐性失业人口向城市非农产业转移，减少农村隐性失业人口。重视农村女童入学率和受教育水平，提升农村女性劳动参与率。通过劳动资源的充分利用和优化配置，促进效率提升和产出增长。

（2）应对后人口转型。老龄化减少劳动参与率，缩减劳动时间。年长劳动者的技能提高一般慢于年轻劳动者，老龄化也会对劳动质量的提高产生消极影响。面对老年人越来越长寿，劳动人口净减少的状况，应适时修改强制退休年龄，如让男性在60～65岁、女性在55～65岁时自主选择继续工作或退休，政府可对雇用此年龄段劳动者的企业减免部分社保缴费，提高年龄偏大人群的劳动参与率。

（二）释放库兹涅茨效应，改善劳动、资本配置效率

（1）改革户籍制度、社保制度和农地政策，避免制度政策对库兹涅茨效应的永久性抑制。多数进城务工农民工都面临赡养父母、照看子女或子女上学、夫妻分居等难题，这些现实问题使部分农业就业人口不愿离开农村，还会使部分大龄农民工返回农村（逆库兹涅茨效应）。要促进农业就业人口向非农产业转移，须让进城务工人员及其家属能在城镇稳定地生活下来，市民化是根本措施。除超大城市和特大城市外，其他城镇应取消落户限制，允许进城务工农民自愿举家进城落户。全面实施居住证暂行条例，保障居住证所有人在居住地享有均等化的基本公共服务。推动社保转移接续和异地就医结算机制便捷化。破除妨碍社会力量办学办医的政策障碍。落实和完善随迁子女在居住地参加中考、高考政策。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让进城农民住有所居。推进农村集体经营性建设用地入市，改革宅基地制度，完善农村土地所有权、承包权、经营分置办法，探索土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿退出机制。通过增强城镇生产生活的吸引力和解除后顾之忧，促进库兹涅茨效应的释放。

（2）完善中西部基础设施，促进释放中西部库兹涅茨效应。针对中西部城镇化水平较低，农业就业人口向城镇非农产业转移的潜力较大的特点，增强中西部城镇对农业人口吸纳能力。除改革制约农民进城务工和农民工家庭在城镇生活的制度政策外，要加强中西部水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设，特别是要打通中西部向境内中心市场、境外市场的交通运输通道，吸引在东部失去比较优势的部分制造业向中西部转移，为农民就近进城务工提供就业岗位。适度增强劳动市场和最低工资标准弹性，注意为农村低技能人群提供就业机会。

（三）提升人力资本质量，促进形成现代增长机制

（1）尽早普及12年制义务教育，加快教育现代化。基础教育普及高中阶段教育，有条件的地区将义务教育向学前教育和高中教育延伸，提高劳动和资本的生产率。提高教育质量，塑造健全人格，培育创新精神，提高人力资本投入产出效率。高等教育要适应创新发展对更高人力资本质量的要求，加强中高端人才培养。

（2）促进教育资源均等化配置，提高教育投入的总体回报率。人力资本质量会在代际间传递，人力资本不平等比收入不平等更不利于经济增长。减少人力资本的不平等，在全社会倡导尊师重教氛围，为优秀教师扎根基层创造适宜的软环境，提高教育投资向郊区、农村、边远、民族地区倾斜的效果。扩大家庭经济困难学生资助覆盖面，提高资助水平，杜绝义务教育阶段和考上大学后因家庭经济困难上不了学的现象。扩大学生接受教育的地区选择权，落实农民工子女平等受教育权等。

（3）加强适应创新发展的职业教育，完善技能型职业培训体系。与更多依靠传统要素投入推动增长相适应的职业教育和培训，主要是培养应用型、技能型的熟练劳动者。经济增长更多依靠创新驱动，要求劳动者具备技术创新、产品创新、工艺创新、模式创新等方面的素质，能够更好地从“干中学”，这需要更能提高学生认知能力、重“育”而非重“教”的通识教育。值得注意的是，劳动成本不断上升迫使越来越多的企业用机器替代人，芯片运算速度呈几何级增长的智能机器人综合了物质资本与人力资本的功能，这种有别于传统意义上的资本深化给劳动者的素质带来了巨大挑战，职业教育应注重培育学生的认知和学习能力。人们的创造性被破坏和机器替代人等会使工人就业转换增多，需要职业教育帮助工人比较顺利地从一份工作转向另一份工作。与此同时，今后仍有大量农民工要从农业流向二、三产业，劳动密集型就业岗位仍会占相当大比重，需要继续通过产教融合、校企合作培养技能型产业工人，增强低技能农民工的就业能力。

（4）扩大健康服务供给，重视心理健康。完善国民健康政策，为国民提供全方位、全周期健康服务。深化医药卫生体制改革，增加公共财政对全民医疗保障体系的投入，增强健康服务供给适应需求变化的能力。老龄化过程中家庭更年轻成员（很可能是独生子女）更多地照顾赡养老人，会减少年轻人的工作时间，降低年轻人的工作效率。增加财政对全民医疗保障投入，提高健康水平，可以降低老年人患病率，增加年轻人工作时间，提高工作效率。要破除社会资本办医的体制政策阻碍，推动不同投资主体、运营主体医院同等服务、同等待遇，有效扩大医疗卫生服务供给。改善空气、水、环境质量，保障食品安全，扩大旅游休闲、健康养生等新兴消费，既能扩大消费，还能提高居民生活舒适度，提高身心健康水平。转型发展过程中，促进心理健康需要控制收入分配差距，解决百姓在教育、医疗、养老、住房、就业等领域的难题，减少百姓在这些方面的担心和焦虑。

（5）推进健康资本均等化，提高健康投入的总体回报率。健康与经济增长之间呈非线性关系，收入超过一定水平，改善健康对经济增长的影响逐渐减小（蔡昉，2001）。农村人口比城市人口、低收入人群比高收入人群健康投资的经济增长效应更明显。健康是通过教育培训发展智力、适应竞争的基础和条件；农业、建筑业等劳动密集型行业更依赖体力，健康对这些行业劳动效率的影响更大。医疗卫生资源更多向农村、落后地区、低收入人群倾斜，推动健康服务、居民健康素质均等化，既是公平正义的要求，也能在一定投入下带来全要素生产率和经济的更快增长。推进全民医疗保障体系建设，加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设。持续推进教育医疗资源向农村、基层以及弱势人群倾斜。打破低收入群体健康资本的代际传递，提高人力资本投入的总体回报。

（四）推动科技创新，提高技术进步对增长的贡献

（1）政府优先支持科学研究。科技创新是科学研究、技术进步与应用创新三个螺旋结构协同演进的产物，科学研究的目的是发现客观存在的未知世界的规律，并用规律创立新技术，而技术创新和应用创新的目的是获取商业利润。科学研究发现的规律、知识等外部性较强，难以直接获得财务收益，应主要由政府对其长期稳定地投入。技术创新和应用创新将技术成果产业化和商业化，也有一定外部性，但创新成功后可由投入者获得大部分收益，应主要由企业自主投入。在财政资金有限的前提下，政府应优先支持外部性最强的科学研究，重点支持关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术领域的科学研究。

（2）由市场挑选最好技术。好的技术创新以实现商业利润为目标，要经过市场竞争的检验，技术先进并不意味着它可以在市场上取得成功，铱星技术、协和飞机技术就是典型的例子。在判断某项技术是否有市场前途上，企业家相对政府有技术成功后的赢利激励和失败后遭受损失的约束，还有贴近市场等方面的优势。某个领域是利用技术差距和发达国家的技术溢出效应，采取跟踪模仿、引进消化方式创新，还是选择原始创新，应由企业自主决定。这需要深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。

（3）谨慎激励技术创新的正外部性。后人在应用前人创新成果时，前人可能得不到完全补偿，创新者很难将创新效益完全内部化，结果是，由市场决定的创新投入就会不足。政府对企业创新进行适当补贴，可以补偿企业创新的部分成本，将企业创新的部分外部收益内部化。尽管政府有必要激励创新，但政府在判断哪些技术创新最终能够成功上，能力十分有限，远不如市场，如果在激励正外部性上过于自信，既可能浪费公共资金，还可能破坏市场公平竞争秩序，这意味着政府激励企业技术创新应该谨慎适度。

（4）为创新创造环境。尊重知识、崇尚创新、敢于冒险、宽容失败的文化氛围是激励创新的必要社会氛围。技术创新以获取利润为目的，公平竞争的制度框架和市场环境是促进技术创新的基础条件。而完善的劳动市场、产品市场、金融市场则是创新者获取创新资源和实现创新利润的重要场所。

增强劳动市场灵活性。技术模仿的劳动力市场不需要太多灵活性，因为模仿对象是确定的，将资源配置给一家或几家企业去模仿即可。原始创新的对象不确定性强，一家或几家企业可能并不清楚创新方向，而大量企业创新，总有企业能够成功。相比技术模仿，原始创新的创造性破坏特征更明显，企业创新失败甚至破产倒闭、工人转岗会更多，这需要劳动市场具有较高弹性，还需要完善失业保险、转岗培训和就业服务，保障失业劳动者和人口流动不降低医疗卫生服务水平，帮助工人顺利退出被破坏企业，转换新工作。

促进产品市场竞争。产品市场竞争可以确保在位企业无法阻止新创新者进入。市场进入自由度越高，平等竞争越激烈，通过创新谋取垄断利润的激励就越大，原始创新就会越多。腐败会通过政商勾结阻止新企业进入，妨碍平等竞争，阻碍创新，扼制腐败也是激励创新特别是激励原始创新所必需的。

完善金融体系。技术模仿的目标确定，风险较小，更适宜通过银行融资。原始创新的目标不确定，风险大，更适宜股权融资，尤其适宜风险投资。要促进原始创新，需要完善融资体系，需要发展直接融资市场。

（五）发挥投资优化供给结构的关键作用，高效利用储蓄资源

（1）优化供给结构是用好储蓄资源、增加百姓财富的关键。庞大的储蓄是实实在在的财富，其中相当部分来自普通居民家庭节省的日常开支，承载着千千万万个家庭对未来美好生活的向往，用这些储蓄创造出更多财富才不会辜负百姓的希望，而能否达此目标，主要取决于投资优化供给结构作用的大小。通过投资形成更高质量的供给增量，带动存量结构调整，提升全要素生产率，提高经济发展质量，增加居民收入和国民财富。

（2）推进三类投资各归其位。一是政府投资集中于公益性和外部性领域。与公众对竞争性产品可以通过市场自由选择不同，公众对公共服务的需求，需要有组织的供给才能得到满足。正是公众有公共服务需求，市场又不能自动提供这种需求，政府被赋予了提供公共服务的职能，政府投资才具有了存在的必要性。政府投资的主要功能是利用公众税收，投资于公共领域，提供公共服务。这些服务既是公众个人维护其生存和生活的基本条件，也是提高全社会投资效益的必要环境。为了激励正外部性，政府投资还需要部分投向经营性领域中外部性明显的环节，如激励企业技术创新、节约能源资源、保护和修复生态环境等。

二是国企投资集中于准公益性领域。国企的全民所有者与经营者之间存在多层委托代理关系，这常常被认为是国企经营绩效不佳的根源，但事实很可能并非如此。现代企业制度以公司制度为核心，不管所有权性质如何，当公司所有权与控制权分离后，所有者与经营者之间的信息不对称、激励不相容和责任不对等三个问题就随之出现。如果有充分竞争的市场环境，通过考核公司的利润水平可以降低信息不对称问题，通过考核经理人员（需要建立经理人员市场）的经营绩效可以解决激励不相容问题，通过完善公司内部治理可以克服责任不对等问题。全球范围内大型企业的所有权与经营权分离现象普遍，但迄今并无系统性的数据证明，两权分离对企业的经营绩效产生明显影响（蔡昉等，1997）。所以，国企存在的多层级委托代理关系，并非国企经营绩效较差等问题的根源。

但是，如果赋予商业类国企有别于其他（商业类）非国企如保障国家安全和经济运行等特殊职能，这些特殊职能很可能会通过谋求行政垄断等非市场行为和依靠行政力量获取资源等特殊待遇来履行，商业类国企就不可能真正依法独立自主开展生产经营，也不可能与其他所有制企业在市场中展开平等竞争，充分竞争的市场环境就很难形成。竞争不充分，利润水平就不能成为考核商业类国企经营绩效的充分的信息指标，商业类国企可以将经营不善归咎于自身的特殊职能；对经理人员的奖惩也缺乏准确的绩效依据；公司内部治理也不可能完善。信息不对称、激励不相容、责任不对等这三个问题就克服不了，投资效益也就缺乏机制性保障。从完善现代市场体系和提高投资效益看，商业类国企或者改革为不具有特殊职能的现代意义的市场主体，或者退出经营性领域，向准公益性领域集中。

在当前公共产品和准公共产品供给能力不足，由民企提供准公共产品监管更复杂而综合效益并不一定比国企高的情况下，国企投资向准公益性领域集中是一种成本收益较好的选择。发达国家经验已充分表明，保障国家安全、稳定经济运行与所有制成分并无直接关联，国有投资退出经营性领域并不必然对国家安全、经济运行带来损害。

三是民间投资非禁即许。以民企外资为主的非国有投资的职能是增强产业竞争力和国家竞争力。政府要做的是完善体制机制和法规政策环境，维护市场公平竞争秩序，充分发挥市场在结构效益上的择优汰劣功能。对民间投资进入困难的电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用、养老、医药、教育等行业，属于自然垄断行业的，根据行业特点实行网运分开，放开竞争性业务。作为可选手段，国企退出经营性领域时可采用黄金股方式，保留一股国有股份，合同约定企业并购、关闭、解散等重大事项，政府有一票否决权。用一股控制一个企业，既可放大国有资本功能，又可为民间投资腾出空间。

在政府投资、国企投资、民间投资三类投资主体各归其位的前提下，推动政府投资决策科学化、民主化、法治化，科学考核国企的成本控制、产品服务质量、营运效率、保障能力以及经营业绩、国有资产保值增值情况，促进民间投资充分竞争，提高投资效益就有了机制性保障。

（六）降低制度性交易成本，消除效率改进的制度障碍

转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式。完善制度，推进治理现代化，降低企业制度性交易成本，充分发挥制度的效率优势。

（1）该放则放。凡是市场和社会可以依照相关法规政策开展的投资、商事、从业等活动，一律取消行政许可。凡是下级地方政府管理更有效率的事项，一律下放。增强取消下放的部门协同性。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

（2）能简则简。对确需保留的行政许可事项，明确进入标准，简化审核手续，规范审核流程，限定审核时限。大力推行“互联网+政务服务”，提高政务效率。保留的行政许可事项，逐步过渡到列明前置条件和标准规范、由市场主体按标准规范自主进入、政府加强过程和结果监管的管理模式。

（3）阳光透明。制定并公布各级政府部门权力清单和责任清单，制定并公布行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格、基本公共服务等事项清单。推动政务信息系统整合共享。建立政务信息数据公开负面清单制度，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私外，限时公开权力运行全流程、政务服务全过程的主要信息。

（4）监督问责。加强内部监督。建立法治化的公众参与的民主决策机制，让公众参与、监督、批评政务。发挥人大、政协的民主监督作用。主动接受外部监督。建立健全政务舆情回应机制。发挥媒体监督作用。明确问责范围、问责程序，及时纠正行政不作为和乱作为行为。