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东鸣西应：英租时期威海卫警察制度的建立与调适

刘本森

内容提要：英国租占威海卫之后，在威海卫建立了警察制度。威海卫的警察制度脱胎于英国的海外殖民警察制度，具有准军事化的特点，也有完善的制度、机构和规章。它接受儒家信念作为管理的基础，使用村董制度而不是警察制度作为维持租借地法律和治安的基础，是对中国传统治理方式的借鉴。这是中国传统治安制度与西方现代警察制度的有机结合，体现出东西方治理方式的互相影响和借鉴。

关键词：威海卫 警察制度 英国 租借地

甲午战争之后，列强在中国北部沿海掀起了“对海军基地的争夺”。1898年，英国租占“刘公岛并在威海湾之群岛及威海全湾沿岸以内之十英里地方”（威海卫城除外）。所租之地约300平方英里，有“大概315个村庄”，总人口约为150000人。随后的30余年，英国人一直在威海卫进行殖民统治。直到1930年10月1日中英双方“在萨家湾外交官舍将双方批准书实行互换”，同时举行交收仪式，中国才收回威海卫。

英国租占威海卫期间，在当地成立了警察队伍（也有人称之为巡捕或公安）。对此，学界已有相关论述，其中的代表性成果有朱世全的《威海问题》，内有“威海卫公安”的章节，含相关表格、数据，详尽准确。王昌民的《英租威海卫期间的司法机构及其制度》，对英租时期威海卫的警察机构、诉讼制度等做了详细介绍，文后附有表格，对当时警察机构的构成、兵力分配问题有所体现。《米字旗下的威海卫》利用档案史料与历史照片，对英租时期威海卫警察制度建立的基本脉络进行了梳理。此外，杨立民利用英租威海卫行政公署档案，对英在威海卫的警察系统设置、纪律、职责规定、监察制度、工薪待遇进行了梳理。

以上研究还原了英国行政公署在威海卫建立警察队伍以及警察的职责、作为等基本史实。然而，英国人在威海卫建立的警察制度是否与中国传统的治安方式有冲突，甚至有借鉴的方面；当地百姓如何看待，是否接受这种新式的警察制度；也就是说，在中国走向现代化的进程中，英人带来的警察制度与中国本土的治安观念、方式之间是否有交流或碰撞；如果有的话，具体情况如何，这些问题还没有得到解决。因此，本文拟利用英国国家档案馆与威海市档案馆所藏的档案，对中英警察制度在威海卫的交流情况做一探讨。

一 威海卫警察队伍概况

威海卫正式设卫是在明洪武三十一年（1398）。当时，因为“倭寇不息”,于是“析文登县辛汪都三里立威海卫”。清雍正十二年（1734），威海卫“裁卫设县”，“归并文登县管辖”，“以文登县原属之温泉寨巡检移驻”。巡检是清代最基层的官员，文职从九品，主要职能是辅佐同知或知县巡防地方、稽查缉捕盗匪等。除巡检外，乾隆三十七年（1772）登州镇总兵奏请将“经制把总一员，调拨马兵五名，步兵二十五名，字职一名”移驻威海卫。在英国租占威海卫之前，威海卫城并无专职警察，由巡检负责巡逻、捕盗、维持社会治安。威海卫的乡村没有警察，不过当地百姓向有自我保护村庄的传统，很多农村存在自己组织的夜间看护队，以保护庄稼、维持治安。清光绪二十四年（1898）英国租占威海卫之后，威海卫城以外均被其租占，但巡检司仍设于威海卫城之内，主要管理城内的社会治安，直至1911年辛亥革命。

英国人租占威海卫之后，实行的是分区治理。刘公岛作为外国人居住区，在1902年之前就建立了一支警察队伍，包括一名英籍巡查（Inspec-tor），一名巡官（Sergeant，译名萨振特，俗称三道杠，有正副之分）以及若干名巡捕，巡官和巡捕都是中国人。刘公岛上警察的主要职责有：负责岛上的安全与治安，负责监狱、收税、造林、公共健康、出生死亡登记、婚姻登记、消防、灯塔运行；等等。他们的事务比较繁杂，但是巡捕有不同的职责，已经初具不同警种的形态。

陆上的情况则相对复杂。1904年之前，除了爱德华港（码头）有一名英籍巡查之外，其余地区没有一名警察。这是因为1899年成立的华勇营驻在租借地内，负责治安等一系列事务。随着1902年华勇营解散消息的传出，1903年英国行政公署制定了《1903年巡捕条例》。当年，陆上共有2名英籍巡查和5名视查（探子），没有巡捕。两位英籍巡查中，杨（Young）巡查“负责维持爱德华港口的秩序和卫生”，“帕顿（Purdon）巡查在5名视查的帮助下，充当情报官员以及负责政府与村董之间的联系”。在华勇营解散之前，“租借地的巡捕达21人，其中9人驻扎在岛上，由魏德凯（Whittaker）巡查负责；12人在大陆上，由福西（Forcey）巡查负责”, 1906年华勇营解散后，“警力增加，其中科拉杰（Crudge）上士被任命为巡查，另有36名军团士兵在指挥官的选拔与推荐下加入巡捕队伍。其中8名新巡捕驻扎在区官官署，其余的则驻扎在爱德华港”。至此，威海卫巡捕队伍有了较为完善的系统，而且一直维持结构的稳定。

图1是威海卫警察完备时期的组织结构情况。由图1可知，威海卫的警务归副华务司掌理，副华务司负责总巡捕房，下设3名巡查（Inspector），均为英人，再下有巡官（三道杠）、巡长（Captain，考布，二道杠）若干，一般由华人充任，最下为巡捕。从1906年起，威海卫警务基本分为3个区域（岛上、码头、四乡），由3名英籍巡查分领。辛亥革命后，威海卫周边动荡，于是行政公署建立了巡逻制度，“在本地区6个地方”成立了卡子（即派出所）,这“6处卡子分布在主要的村子，每处驻有6～7名中国巡捕”,这些卡子的警察“每三个月轮换一次”。

在整个英租时期，威海卫的警察队伍一直在壮大。根据表1的数据可知，警察的人数从1903年的15人增至1930年的198人，增长了10倍有余。其中有两次明显的增长，一次是在1906年，这是因为境内华勇营的解散；另一次是在辛亥革命之后的1913年，威海卫的巡捕人数增加了大约40人，“警力部署在本地区六个地方”。

在1910年之前，威海卫警察的收入并不高。因此，1910年政府“收到中国警员的一封陈请书，要求增加工资以应对上涨的物价。这封陈请书被呈递给殖民大臣，其要求得到批准，批准后的薪金比率与香港巡捕一致，不过，香港巡捕可以获得退休金，而本租借地的则不能”。根据每年的财政预算和决算可知，英国巡查的年薪为300镑，合银元6000～7000元，此外还有津贴及取暖费等。普通巡捕则低得多，1916年《大英威海巡捕章程》规定，“巡捕初捕时，薪金每月由十元起，每过二年以后，每月加洋一元，长（涨）至十五元为止”，三道杠最高可以涨到25元。“视查的薪水高于巡捕的三分之一。”月薪25元并不高，当时一般工人月薪10元，少尉级官佐和小学四年级教员月薪也在25元左右。

由此可知，英国人在威海卫建立警察制度，是一个逐步建立、各区不一致的过程，其组织结构在1906年得到完善。自此，威海卫警察成为一支组织完善、职责明确、保障有力的队伍。

二 植入：英国殖民警察制度

英国人在威海卫的管理制度，从内容上说与香港类似，但在程序上讲又与香港截然不同。这是由威海卫的特殊地位决定的。英国人租占威海卫的初衷，是为了与德、俄争夺在中国北部沿海的港口，因此威海卫曾短暂归海军部和陆军部掌管。随着远东形势的变化，威海卫转归殖民部控制。实际上它已经成为英国的皇家殖民地之一，但是在法律意义上它不是殖民地而是租借地。它的行政首脑是行政长官，比第一等级的殖民总督（如香港总督、海峡殖民地总督）低一点，与副总督一级。但是他的权力更大，因为他可以独立制定租借地的法律，且无须“立法委员会的同意和批准”。威海卫的第一任行政长官骆任廷（曾担任香港辅政司，在威海卫任职长达19年）在助手庄士敦（在威海卫任职18年，先后担任华务司、行政长官等职）的帮助下，制定了威海卫的法律。因为他们具有长期的香港工作背景，所以威海卫的管理制度在内容上大多师法香港。就警察制度而言，其也不例外。

（一）“准军事化”特点

威海卫的警察制度，脱胎自英国的海外警察制度。斯特德认为：“英国海外警察制度的发展主要采取两种形式：一种是爱尔兰皇家警察和印度警察采取的形式；另一种是大不列颠正规文职警察的形式。大不列颠警察制度在殖民地时期和帝国时期对世界警察制度的影响是十分巨大的。”

英国租占威海卫之后，出于租借地防御的需要以及对发生公众骚乱的担心，于1899年在威海卫招募成立了“步兵中国军团”,即华勇营。随着远东局势的变化，1902年初，海军部、陆军部、殖民部、财政部等会商解散华勇营。做出这一决定的主要原因有二，“第一，刘公岛现在不需要任何防御部队；第二，维护岛上和陆上治安的责任在殖民部”。因此， 1906年负责威海卫防御的华勇营被解散。华勇营存在的7年时间里，除了1900年作为英军一部参加了八国联军侵华之外，其他时间都在负责威海卫的治安和秩序，实际上履行的是武装警察的职责。

1906年华勇营解散之时，为了保障租借地的治安，行政长官骆任廷从解散的华勇营士兵中选拔“25人担任巡捕，驻扎在不同的地方”，为地方“提供有效的治安”。3名英籍巡查都是“非现役的军官”，“被委以文职人员编制”。由此可以看出，1906年之后，威海卫警察属于英国海外警察制度中的文职警察。

然而，即便是“文职警察”，也是“准军事化”的。华勇营解散之后，其武器和装备等都“转交给新成立的巡捕队使用”。从华勇营退役士兵中挑选出来的巡捕“成为警察骨干，并且是全体巡捕的模范榜样，因此带动了整个警察队伍”。平时巡捕会进行训练，1909年“所有巡捕都接受了步枪训练，结果令人满意。一等射手和射击能手比例达到75.4%。所有在岗巡捕都参加了一个野外射击计划，该计划开展得不错，优秀率为13.9%，并且有10人接受了机关枪射击训练”。巡捕配发的装备完整，服装、枪械、弹药充足，训练频繁，因此行政长官很满意，对其“敬业精神和高效工作”给予了“高度好评”,“特别称赞”了他们“在抓捕可疑犯罪分子方面”的能力。因为工作出色，很多巡捕被挑选到香港，仅1923年就从巡捕队伍中挑选了21人到香港担任警察。威海卫巡捕在香港曾单独编队，是香港警察中不可或缺的部分。

英国学者认为，在人民“被外来势力统治”的地区，“法律必然伴随着命令而强加于当地人民头上，否则无法施行”，因此在这些地区，英国人采取的是“准军事化”的警察制度。19世纪，“英帝国在亚洲、非洲和加勒比地区的领地……建立起的正规警察都采取了军人的方式”。这种情况在20世纪逐渐开始变化，“英国属地上各种类型的警察部队都在日益向非军事化方式转变，而与此同时，较大领地上的警察仍然试图保留一些镇压公众骚乱所需的武装干涉力量”。英国海外警察制度的这种变化，在威海卫警察身上得到印证。

（二）制度性设计

得益于英国殖民警察制度在香港等地的发展与完善，威海卫警察成立之初，便具备了较为完善的制度、机构和规章。

由威海卫《1903年警察条例》可知，威海卫警察分为四个等级，最高级别是巡查（Inspector），均为英人；次一级是巡官（三道杠），华人巡捕最高可以担任这一职务；再次一级是巡长；最下为巡捕。巡长和巡捕都由华人充任。从等级构成来看，威海卫警察与英帝国的其他殖民地警察一样，其等级构成需要经过“殖民大臣批准”。在英国的海外警察中，“在殖民地警务署初建阶段，依照惯例，高级职位都由那些派驻国外的官员担任，而较低的职位则由那些土生土长的当地人补充”。威海卫警察的任职特点，也符合这样的“惯例”。

从机构设置和警力分配来看，威海卫的警察机构分为三个等级，分别为总巡捕房、巡捕房和卡子。总巡捕房由行政长官派副华务司负责，下设三个巡捕房，分别位于刘公岛、码头和温泉汤（负责四乡区域），各巡捕房下设卡子（由巡官或巡长负责）、监狱或看守所。至1930年收回时，威海卫的警力情况如下：刘公岛区域，巡查领巡捕21人，负责岛上警务、税收，管理刘公岛监狱；码头区域，巡查领巡捕75人，负责稽查偷漏税、衙门听差、北仓看守所的看守和东山、南大桥、北竹岛三个卡子；四乡区域，在乡区要道上的重要村镇设卡子，至1930年已经设立了15个卡子，有巡捕102名。各卡子分别有巡捕4～10人，由三道杠或二道杠统领。

从警察的职责和类别来看，警察负责的事务繁杂，除了正常的维持治安、预防和处理犯罪之外，监狱、收税、消防、公共卫生、造林、公共管理、征税、灯塔运行、各种登记、道路桥梁维护等都属于警察的工作。从警察种类来看，除了普通巡捕之外，最起码还有狱警、水上巡捕、司法巡捕、侦察巡捕四种。其中，普通巡捕是威海卫巡捕队伍的主体。以1930年6月的情况为例，威海卫的220名巡捕中，普通巡捕有190名，他们主要分布在各个卡子；狱警11人（东仓看守所2人，刘公岛监狱9人），水上巡捕8名，司法巡捕11人。

从纪律方面来看，威海卫行政公署对英人巡查和华人巡捕都出台了相关的制度规定。英人巡查方面，刘公岛、码头区和四乡区的巡查要向华务司定时汇报，每周要有周报，每年2月15日之前还要有上一年的年度报告。华人巡捕方面，出台《大英威海巡捕规章》，规定了营地、枪弹、站岗时的纪律，“生人与革职之巡捕不得进入营盘”，“床铺每礼拜至少必须扫晒一次”，巡捕“每晚必须全在巡捕房”；巡捕站岗时，“除关系巡捕之公事外，不可与人说话”，“不可擅离岗位”；巡捕办案时，未经巡查准许，不得随意搜身，不得随便拘留，严禁巡捕受贿；巡捕在岗上时，“必须带自己所有之枪”，“亲自修擦”，平时出更、在营，不准装子弹，但在岗时“必须装子弹十枚”。

对于触犯纪律的警察，处罚也很严厉。英国租占威海卫后不久，警察队伍内有一名巡长（二道杠），是威海当地人，因滥用职权、“压榨”百姓被免去职务。这种严厉的整肃，保障了警察队伍廉洁自律。1928年，威海卫警察查获烟土，“当巡捕前往抄时”，犯罪嫌疑人“拟贿巡捕大洋五百元，巡捕拒绝不受，回署据实报告”。行政公署对行贿者判刑，但对巡捕没有提出表彰。

威海卫警察制度脱胎于英国海外殖民警察制度，具有准军事化的特点，在成立之初就具有完备的体系、机构和制度。这是英国海外警察制度在中国租借地的植入。

三 调适：“接受儒家思想作为管理的基础”

如果要理解英国人在威海卫建立的警察制度与中国传统治安体系的交流和碰撞，则需要对威海卫传统的治安体系有一个了解。

清朝在县下实行保甲制。威海卫属文登县，当时文登下设“都、里、保”，威海卫城属“辛汪都三里”。因为地保很少在村里出现，所以乡村的秩序基本由长老和村董维护。长老和村董是村里“最有影响力、最受村民尊重”的长者，他们的地位通常源于父权、财富、学识和性格等。长老人数根据村里老人的具体情况而定。他们扮演着村务委员会委员的角色，位于村董之下。村董和长老是同级别的，通常都是经过县官任命、长老磋商后推选或者经村民默认而担任。

长老和村董维持乡村秩序和村民道德行为规范的主要依据是族规村约。族规村约的主要内容是罪行清单和处罚措施。威海卫村规所列罪行通常如下：“赌博、伐树、偷庄稼、未经许可拾麦穗、秋收后在邻人地里放牛、翻越别人家墙头、偷窃粪肥、夜间偷柴、偷蚕、放任狗到蚕场吃蚕。”如果有村民违反村规，便由长老商定处罚办法进行罚款，罚款金额从200钱到10吊不等，罚金由家族或村里公用。长老和村董是教化的化身，他们要带头遵守村规，如果他们违犯了村规，会“按照规定的双倍进行处罚”。英国租占威海卫之后，村董会频繁地将族规村约提交到英国法官面前让其盖上官印，以表示其具有法律约束力。

威海卫的村庄是典型的中国村庄，大多是单姓村，或者某一两个姓氏占据绝对优势的村。这种社会体制非常容易避免犯罪的发生。可以说，在威海卫，任何村庄都没有治安力量，但也可以说每个村庄的所有成年男性都在维持村庄治安。家族和村庄的凝聚力，使每一个男人自觉担负起维护安全的责任。品行不好的人很快会成为被监视的对象。村民会按照传统和族规处罚犯罪者，将其逐出家族或村庄，或将他们扭送到官府治罪。他们警惕地对待每一个来到村子里的陌生人。为了监视这样的外来者，所有村民都成为业余侦探。

基于这种认识，英国人到达威海卫之后，政府秘书庄士敦认识到：“村董是中国乡村生活自然演变的结果，如果取消村董制，那么中国农村的稳定就会受到严重威胁。其结果必然是现在受到良好控制的离心力将逐渐加强，法律和习俗两方面衍生的相互责任感将退化，在中国乡村一种危险且不成熟力量的个人主义将会增长。我们将不得不建立一支耗资巨大的警力队伍，而租借地内再也没有一个村子会感激我们的改革。”因此，他和行政长官骆任廷决定维持并发展村董制度。即便是1906年华勇营解散之后，英国人也没有大力发展警察队伍，他们希望“使用村董而不是警察来维持租借地的法律和治安”。骆任廷从解散的华勇营士兵中选拔了“25人担任巡捕，驻扎在不同的地方”，同时增设一名英国行政官员“驻扎在租借地的中心”，负责“维持村董体系，控制巡捕，同时也处理诉讼”，为地方“提供有效的治安”。

为了更好地维护乡村的治安，威海卫行政公署维持并改革了旧有的村董体制。1905年，南区长官庄士敦提出实行“总董制”：将全区村庄划分为26个小区，每个小区辖十几个村庄，从村董中选派一人担任总董；同时将租借地分成南北两个行政区，南区辖17个小区，北区辖9个小区，各设华务司管理，行政长官由英国人担任。行政长官或华务司定期召集总董或村董开会。1914年《选举村董简明章程》颁布后，村董由村民选举产生，总董也改由小区村董投票选举产生。另外，百姓对总董、村董有监督权和控告权，他们不满时可以到行政长官处上诉。曾有村董因遭“合村控告”而被“存档革职”,威海卫的地方治安呈现出近代化的特征。村董一直和政府合作得很好。英国人“于每年新年和英国国王生日时举行两次宴会招待总董”,以示重视。在这种情况下，威海卫的治安秩序良好。

除了从英国引入警察制度之外，英国人还借鉴中国传统的治安方式，建立了两种治安员队伍。一是联合会。联合会是乡间的村民自治组织，其主办人为威海卫各区区董，由“该区区董邀齐本区各村村董”，商量好之后“按村之大小出丁几名，约十户出丁一名”，由村董推选或轮流担任“总直”。各区选择“适中之地”作为操场，由政府派“就近驻扎之巡捕”作为教授，“每日齐集操演，以两点钟为率”，枪械先从政府借用，各村也会“筹款购子弹”。如果有警情，则“巡经者火速赴报近村，或锣或哨”。各村须将“无事业财产之人或出入不当者”“造册一本”，对这些人“逐日监查”，“或遇有外来可疑之人，亦须诘问其来由”，巡逻频率不低于“四人频巡”。二是特殊治安巡捕。1911年辛亥革命后，“鉴于动乱状态，租借地内很多村庄的村民自己任命了一些视查并支付报酬”。1913年，政府以此为基础建立了夜间巡逻队。特殊治安警察“没有薪水、退休金或其他报酬”，“拥有与警察相同的维持和平、防止犯罪、拘捕犯罪人员和实现其他目的的权力，享受同样的特权、保护和豁免权”。

上述村董制度的维持和改革、各种治安员队伍的建立，是威海卫警察在实际工作中的基础和补充。这充分体现了英国警察制度进入中国之后，因地制宜地做出调适。之所以做出这样的调适，是因为威海卫的管理者意识到，“儒家思想是英国法院所执行民法的基础，行政和司法的官员只要有可能支持和执行儒家风俗，租借地政府一直不使用武装力量的做法就会得到儒家的认同”。

四 结语

蔡元培先生曾说：“海通以来，缩五洲为一邱……自一缕一针之细故，以至于政治风俗之大端，无不东鸣西应，速于邮命。”意为近代以来，东西方互相联系、互相影响。英国租占威海卫为东西方文化的交融提供了一个全方位的平台。中国传统治安体系与西方现代警察制度的交流就是其中之一。

英国租占威海卫之后，在当地植入了英国殖民警察队伍。警察队伍对威海卫行政长官负责，由副华务司统领总巡捕房，下设刘公岛、爱德华港（码头）、温泉汤三个巡捕房，各由一名英籍巡查掌管，实行分区治理。各区在乡区要道和重要村庄设卡子。威海卫警察实行准军事化管理，具有较为完善的制度、机构和规章，已经初步形成不同的警种。威海卫警察之所以在建队之初就如此完备，缘于其脱胎于英国的海外警察制度。它基本参照了香港的警察制度，是从香港移植过来的。在这一过程中，威海卫百姓逐渐接受了西方的警察制度，他们传统的乡间自治组织联合会也接受警察的训练；行贿索贿等陋习也都得到抑制；对村董的选举、监督和控告权，使中国传统治安呈“坍圮之象”，也使威海卫的地方治理体现出现代化特征。同时，英国人在威海卫建立的警察制度，以中国传统的村董体制作为基础，主要“使用村董而不是警察来维持租借地的法律和治安”。警察制度与村董制度是有机的统一体，双方的相互支撑和合作是维护威海卫良好治安的基础。

英国管理者曾说：“如果威海卫租借地政府有任何值得赞扬的地方，那就是它接受了儒家信念作为管理的基础。”从这个意义上，我们不难理解英国人在治理威海卫时对中英文化交融的态度。英国人在威海卫建立警察制度，同时维系和改进原有的村董制度，共同维护当地的治安，这是中国传统治安制度与西方现代警察制度的有机结合，是东西方城镇和乡村治理方式之间的一种相互交流和影响。

作者：刘本森，山东师范大学历史与社会发展学院