第三章 农民工农地流转与城镇化

第一节 绪论

一 研究问题及其背景

土地是农业最基本的生产资料，作为农业大国，土地问题始终是我国农业产业化和现代化进程中关乎社会稳定和经济发展的全局性问题。当前，土地问题的核心是农村土地经营权流转的问题。市场经济条件下，家庭联产承包责任制的制度红利降低、碎片化经营、劳动生产率和经济效率较低，特别是进入21世纪后，随着我国工业化和城镇化速度的加快，城乡利益格局呈现新的特点，在社会转型和统筹城乡发展的背景下，农地流转问题一度成为学术界关注的热点问题。从党的十六大提出农民可以自愿依法有偿流转土地到近年来持续提出的鼓励适度规模经营、规范农地流转市场、推进土地制度改革等一系列战略决策（详见表3-1），农地流转成为实现农地集约经营、农业现代化和专业化的核心理路。

农村土地多种形式的合理流转以及农业机械化程度的提高，致使农村出现了剩余劳动力（劳动力转移、农村剩余劳动力转移和农民工三者在内涵上具有一致性，本文将三者视为同一概念来使用），进而引起剩余劳动力转移和农民工市民化问题。新型城镇化成为推动农村土地流转和农村剩余劳动力转移的动力机制。新型城镇化坚持以人为本，强调的是人的城镇化，其中包括人口城镇化，而人口城镇化的关键点之一是人口的转移，在当前突出表现为农村剩余劳动力的转移问题。2015年我国农民工总量达到27747万人，其中外出农民工有16884万人（中国国家统计局官网，2016），人数巨大的流动农民工的出现打破了传统的城市居民和农村居民之间的二元结构而成为新的一极，形成三元社会结构（李强，2012: 340）。新型城镇化的发展一方面为农村剩余劳动力提供了大量的非农就业机会，增加其非农收入，并为其在城市立足提供资本；另一方面，新型城镇化的发展本身也会对农村剩余劳动力产生吸引力，使大量的农业人口向城镇转移（2016年我国城镇化率达到57.3%，详见图3-1），进而在一定程度上推动了农村土地的流转。与此同时，随着农村剩余劳动力的转移，农民工作为一种在社会转型时期出现的特殊人力资源，在城镇化和城市经济发展中发挥着举足轻重的作用。由此可见，农地流转、农村剩余劳动力转移和新型城镇化三者之间存在一种持续的互动关系。

二 文献评述

（一）有关城镇化背景下农地流转的研究

在新型城镇化进程中，随着村落地域传统人地关系的嬗变，农地经营模式的变迁，即从种地到经营地，土地流转正从个体选择逐步演变成集体理性（田鹏，2017）。土地作为推进新型城镇化建设的“三驾马车”（土地、户籍和财政）之一，是新型城镇化建设的基础和平台（邓智华，2014）。土地产出差异和城乡地位差别对于城镇化具有明显的推动作用（曾晖，2014）。但是“快速城镇化不会带来农地规模化的同步发展，后者是城镇化水平达到一定程度的结果，是一个渐进的过程”（石淑华、颜姜慧，2014）。贺雪峰认为，“在还有9亿人口要依托农业和农村的情况下，政策推动农民将土地流转给大户经营，要搞规模农业，甚至要搞农业现代化，实在不是时候。必须扶持2亿多户小农种粮，要让小农继续成为中国种粮的主体，使得农村人口城市化更多地体现为就地城市化”（贺雪峰，2015）。当前，农业人口向城镇转移的形式主要有升学、婚嫁、务工、兼业等形式，其中“务工这种暂时型非农化对农地流转有促进作用，但短期的时断时续的农地流转不利于农业规模经营与现代化发展；兼业这种不彻底的非农化对农地流转并无积极作用，甚至一定程度上抑制农地流转”（杜国明、李瑞雪、王介勇、黄善林，2014）。

在城镇化发挥推力作用的过程中，应审慎对待农地流转过程中出现的突出问题。随着城镇化速度的加快，农村土地流转的参与主体增多（农户、政府、企业组织），农民土地权益的保护问题成为一个持久且严峻的问题（郑万军，2014）。在当前城镇就业机会不充足、产业结构低端化的基本背景下，应审慎推进土地流转，探索土地管理制度的调整方案，建立有效的约束机制保障农民的土地财产性权益，避免陷入拉美等国因土地分配不公引发的中等收入陷阱（范剑勇、莫家伟，2013）。城镇化的快速发展有赖于完善的农村土地制度为其产业发展提供支撑，为其粮食安全提供保障（郁俊莉、孔维，2015）。“土地制度的改革和创新是实现农民市民化和城镇化协同发展的客观要求。提高城镇化质量的关键环节是有序推进农业转移人口市民化，而当前农村土地制度变迁 ‘内卷化’且成为农民市民化瓶颈。农村土地制度再创新的着眼点必须是：走出 ‘维稳’政策惯性与路径依赖的困境，打破农民与土地的双向依附关系，促进农业转移人口有序地退出农村与农地经营。”（郑兴明，2014）另外，在经济发展新常态背景下，新型城镇化，特别是人口城镇化的稳步推进为土地流转不断提供新的拉力，但需要高度重视强势群体和工商资本介入与农民长期利益保护的挑战，防止非粮化、非农化的风险，以重视农民根本利益的保护。

（二）有关农村剩余劳动力转移问题的研究

当前，农村劳动力转移的主要模式是“候鸟型”：一部分劳动力以年为单位往返于城市和农村之间；还有一部分根据农忙（闲）时间，以季节性为周期（梁昊，2016）。我国“离土不离乡”型农村劳动力转移分布密度和工业化水平成正向相关关系（田玲，2016）。戴青兰基于扩充化的推拉理论，分析了影响农村劳动力转移的三大影响因素：农村（农村收入水平提升、农业生产力水平提升、农地资源水平下降）的推力、城镇（城镇收入水平提升、非农化水平提升、城镇基础设施水平提升）的拉力和制度（劳动力价格扭曲）的摩擦力（戴青兰，2017）。赵德昭、许和连基于“合力模型”的实证研究表明，从全国层面看，FDI产业梯度转移形成的“拉力”和农业技术进步形成的“推力”与农村剩余劳动力转移就业有显著的正相关关系，但是其关系程度因地区而异（赵德昭、许和连，2012）。城镇化背景下，农村剩余劳动力就业问题是剩余劳动力转移的关键问题之一。李义伦认为，“我国农村剩余劳动力自身竞争力弱，且社会保障和劳动力市场机制不完善是目前农村剩余劳动力就业存在的主要问题”。农村剩余劳动力转移对全要素生产率增长有显著的促进作用，但这种作用存在地区差异，其在东部的效应最快，其次是西部，再次是中部（张海波，2016）。

关于有序推进农村剩余劳动力的转移和安置方面的政策建议，主要集中于两个方面：从农村及劳动力内部来看，包括加强农村劳动力的培训管理，发展农村电商、农村特色旅游业等；从制度和体制等外部因素来看，包括调整土地政策，破除城乡二元户籍制度，完善城乡基本公共服务体系、社会保障体系、劳动力市场体系等。

（三）有关农地流转和城镇化的相互作用关系的研究

农村土地流转和城镇化既相互联系又相互制约，是一种双向、复杂和动态的非线性关系，在城镇化的拉力和农村土地流转的推力相互作用下，形成合力，作用于现实社会（雷辉、邓谨，2015）。宋宜农（2017）认为，推进新型城镇化需要深化农村土地流转制度改革，通过农村土地流转来促进劳动力和土地的有效配置，从而达到统筹城乡的目的。徐美银（2016）指出，新型城镇化是推进农民工市民化和农村土地流转的最大动力，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求，农村土地流转为农民工市民化提供了必要的资本支持。丁敬磊、刘光远基于城乡统筹发展的视角，分析其内部的农地流转、农村劳动力转移及城镇化等三个子系统之间相互影响、相互交织、彼此耦合协调的交互关系，其中农地流转，劳动力转移进程缓慢是制约其城乡统筹发展耦合协调度提升与耦合协调类型优化升级的主要瓶颈（丁敬磊、刘光远等，2016）。蔡为民、吴云青基于2000～2014年的时间序列数据，探讨了农地流转与城镇化之间的互动关系和动态耦合发展态势：二者之间存在协整关系，且表现为较强的正相关关系；二者之间存在单向因果关系，即我国的城镇化有效促进了农地流转，但农地流转对城镇化进程的推动效应却并不显著；2000～2014年，我国农地流转与城镇化之间的耦合协调度呈现显著提升的态势，总体而言，为中度协调耦合。

早期国外有关农地流转的理论主要集中在产权理论、利益理论、路径依赖理论、国家理论、制度创新与制度变迁理论、利益分配评价理论等理论体系之中。这些理论主要基于发达国家的土地制度展开，与我国农地流转现状不同，如产权制度主要是土地私有，而我国则是集体所有；流转的内容不同，我们流转的是承包经营权，而早期发达国家土地流转中包括所有权和经营权。因此，有关国外土地流转的经验只能有选择地借鉴。早期国内关于农地流转的研究主要集中于农地流转的现状（包括农地流转的速度、规模、形式、主体和范围等）、流转的动因、流转较慢的原因以及区域性的流转模式。关于农地流转的现有研究，学界开始转向讨论农地流转和城镇化的关系，在城镇化背景下研究农地流转呈现的新特点和新问题，但是缺乏承包地流转的长效机制研究、中国特色农地流转理论研究。

农村剩余劳动力的转移与农地流转和城镇化的关系十分密切，剩余劳动力的转移一方面推动了农村土地经营权流转，另一方面剩余劳动力向城镇转移一定程度上提升了城镇人口的比重。目前，学界倾向于将这三个方面联系起来进行研究，但相关研究成果还比较少。

三 研究的基本框架

（一）基本观点

农地流转和城镇化是当前重要的管理命题，二者具有内在的联系性。根据发达国家的经验，农地流转和农业集约经营促进了城镇化的发展，推动了社会结构的变迁，是一种双赢模式。而农村剩余劳动力的有序转移既是农地流转的表现结果之一，也是坚持以人为本的新型城镇化需要解决的核心问题。本章旨在探索农地流转与城镇化的联动机制，使二者良性互动，既解决农业“短板”和农民“短腿”问题，又解决城镇化无序发展和城市贫民窟问题，这对破除城乡二元社会结构、全面建成小康社会具有重要的现实意义。

（二）研究的主要内容

1．我国农村土地流转的特点、模式与存在的问题

“三农”问题是中国最大的问题，而解决“三农”问题关键是进行农村改革，建立有利于农村发展、农业进步、农民增收的基本制度。土地制度是农村一切制度的基础，农村土地流转是中国土地制度的又一次创新，有人把农地流转称为“第三次土地革命”。本部分主要通过微观的数据分析（包括农地流转意愿、流转特点和存在的问题），透视宏观层面我国农地流转的特点、模式和存在的问题。

2．农村土地流转对农村剩余劳动力转移的影响

农村土地流转会使农业生产力得到提高，在农村中产生一定量的剩余农村劳动力。本部分在对农村剩余劳动力进行统计分析的前提下，研究农村土地流转与农村剩余劳动力转移之间的关系。从理论上分析农村土地流转的模式、期限和规模对劳动力转移的影响。

3．新型城镇化模式与农村转移人口

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。与人们日常生活中单纯从字面理解的意思不同，城镇化就是指涉及社会方方面面、关系到大至都市，小到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。本部分主要研究新型城镇化进程中农村剩余劳动力转移的基本模式，并分析它们各自的优劣势。目前的主要模式有就地转移模式和异地转移模式。

4．城镇化过程中农业转移人口城镇化评价

评价城镇化质量需要构建一个涉及经济发展、设施环境、人民生活、社会进步等诸多因素的多层次的复合型指标体系。构建指标体系的前提是确立科学的构建原则，重点是指标的选取和权数值的确定。当前城镇化过程中，农民收入、居住条件、用水条件、通信条件、教育水平、医疗水平等方面与市民的差距在逐步缩小，本章运用实证分析与规范分析方法、定性与定量分析方法，结合统计年鉴与调研数据，对农业人口的城镇化水平进行综合评价研究，从中探索城镇化的普遍特征、规律，提供城镇化评价标准。

四 资料与方法

（一）调查对象

本调查结合分层抽样和简单随机抽样的方法，在北京、山东、山西、陕西四省市展开调查，共收回有效问卷1355份，其中北京市438份、山东省M市377份、山西省J市279份、陕西省H市261份。被调查对象即转移劳动力的年龄限制在18岁以上，男女分别占60.4%和39.6%。

（二）资料搜集方法

1．文献分析方法

搜集、整理并分析相关文献，了解经济学、政治学、社会学等相关学科对这一问题的切入视角和研究程度，全面把握当前研究成果，作为开展本研究的基础性工作。

2．问卷调查法

采用自编式问卷“农民工务工经商承包地流转与城镇化调查问卷”开展调查，目的是通过问卷获取所调查对象对农地流转和城镇化方面的相关认知及行为表现，并通过SPSS进行统计分析。

3．访谈法

访谈对象主要是转移劳动力、地方政府相关人员。前者在已做过调查问卷的对象中选取，以保障访谈内容与原问卷调查内容的相关性，寻求对数据资料的补充性解释和说明。