第四节 发展中国家城镇化的经验教训及启示

一 概述

发展中国家都有被殖民和半殖民的历史，大多数发展中国家城市化启动于第二次世界大战结束之后。第二次世界大战结束后，战败国在医治战争创伤，战胜国在恢复和发展经济和社会事业，世界进入了相对安宁的时期，发展中国家纷纷取得了国家独立。市场机制在发达国家正常运行，广大发展中国家的市场机制初步启动并逐步深入，但被市场化的影响仍然存在。发展中国家的产业革命已经启动，工业生产有所发展，但采用的是高耗能、已被发达国家淘汰的落后技术。独立后的发展中国家，大部分选择了资本主义的道路，一部分选择了社会主义的道路。发达国家对发展中国家处在由武力殖民向市场殖民和技术殖民的转换过程之中。武力殖民就是用军事手段进行殖民，第二次世界大战之前发达国家对发展中国家的殖民主要采取这样的殖民方式。第二次世界大战之后主要采取市场殖民和技术殖民的方式，比较隐蔽。市场殖民主要是通过垄断价格，通过不公平的贸易吸取发展中国家的高附加值。技术殖民主要是通过垄断先进技术，倾销产品，将发展中国家作为能源和原材料供应地，或转移本国高耗能的落后生产技术。发展中国家的城镇化正是在这种内外因素的作用下启动的，也为其未来城市化问题的产生埋下了伏笔。

发展中国家城市化的进程。发展中国家城市化进程整体上落后发达国家大约75年。第二次世界大战之后，发展中国家启动的是城镇化，城镇化启动之后发展比较迅速，1950年发展中国家城镇人口占总人口的17%, 1970年这一比例为25%左右，1994年前后已接近40%。整体看来，1970年至1994年发展中国家的城市人口平均增长速度是每年3.5%，而其农村人口的平均增长速度不到1%（周一星等，2003: 61）。说明这期间有大批农民（或农民工）实现了城镇化。1994年之后，广大发展中国家进入了城市化的发展阶段，开始进行全面的城市基础设施建设，公共服务事业的发展，社会保障制度的构建，城市治理受到了高度关注，城市化的进程逐步加快。以新兴经济体为例来说, 2000年城市人口占总人口的比例为40.1%, 2010年为46%, 2015年为48.7%（此年为预计）（余桔云，2015: 12）。近年来，一部分发展中国家已经实现了城乡一体化，但大多数发展中国家仍处在由城市化向城乡一体化的过渡时期。广大发展中国家正在总结发达国家城市化的经验和教训，探索本国特色的城市化道路。通过实行农地流转与城市化相结合，向城镇和第二、三产业转移了大批农业富余劳动力。出现了一批像以色列、韩国那样的新型城市化典型国家，建成了一批新型的城市。

发展中国家城市化的主要特点如下。

第一，发展中国家的城市化是深受殖民统治影响的城市化，即通过城市化形成的城市是仍具有一些殖民性质的城市。这些城市往往由殖民城市发展而来，殖民城市是指西方国家在殖民地特别建立和发展起来作为行政和商业中心的城市。发展中国家独立以后，这些城市很长时期依然残留着西方列强殖民过程的历史痕迹（周一星等，2003: 62），如孟买、香港、新德里、墨西哥城等。这些城市在其国家刚独立时市场机制被扭曲，深受发达国家市场波动的影响，没有自己完备的工业体系，深受发达国家技术控制，一些国家民族资产阶级比较软弱，城市治理混乱。各国在取得国家独立后需逐步地洗涤城市的殖民性质痕迹。

第二，缺乏经济支撑能力、城镇化超前。许多发展中国家，由于市场机制被扭曲，技术落后，成了发达国家倾销产品、掠夺原料的牺牲品。有的国家国内战乱、土地荒漠化逼着人们进城，加上城市文明和第二、三产业比较利益的引诱作用，许多发展中国家都出现了城市贫民窟连片和农村土地荒漠并存的现象；城市基础设施建设、公共服务欠账与城乡差别巨大并存，呈现出城市化高速度、低效率和畸形增长的现象。

第三，城市发展存在的问题较多。一是一些国家存在人口城市化与政治民主化、经济自由化、产业革命化、市场国际化、社会现代化脱节的现象（高珮义，2004: 39）。二是城镇结构失衡，首位度高，如墨西哥城汇集了全国近三分之一的人口。三是城市人口压力大，供给紧张，就业难，犯罪率高。城市发展和管理的难度增大。

第四，一系列发展起来的发展中国家已摆脱殖民城市的阴影，探索本国特色的城市化发展道路。从世界范围看，拉丁美洲城市化发展水平比较高，城市化引发的问题较少。亚洲国家城市化走上了正轨，中国正在探索具有本国特色的城市化道路，新加坡、韩国、以色列等国城市化水平已接近发达国家的发展水平。非洲各国受殖民统治的时间长，城市化的起步比较晚，城市化相对滞后。发展中国家城镇化目前面临的困难主要有：经济发展的市场被垄断，工业技术落后，资金短缺，城市基础设施和公共服务欠账，农业基础薄弱，城市化超前，一批国家处于中等收入陷阱的边缘，社会保障的压力大，实现城市化任重道远。

研究发展中国家城市化意义深远。有助于了解广大发展中国家城市化的现实状况，推进城市化的具体做法，城市化过程中存在的问题，针对存在的问题所采取的措施；有利于总结发展中国家在城市化过程中的经验教训，从中寻找对我国城市化的启示。因为我国同其他发展中国家城市化属同一种类型，面对的是相似的发展环境，其他发展中国家城市化中的经验和教训对我们有直接的借鉴意义，由此我们可以探索中国特色的城市化发展道路。我国同广大发展中国家在城市化方面面临相近的国际环境，面临相同的城市化任务，他们有关城市化的经验我们可以借鉴，他们城市化的教训有些我们可以直接汲取。

二 亚洲各国的城市化

（一）概述

亚洲国家众多，各国的国情十分复杂。亚洲多数国家有被殖民或半殖民统治的历史，城市化过程中留有深重的殖民或半殖民城市的痕迹。近年来，中东和西亚国家战事频发，一些国家发展滞后，有的国家还出现了发展倒退。亚洲是城市人口增长的主要区域，可以说亚洲正迅速地从一个乡村广布的区域发展成为城镇众多的区域。1950～1985年，亚洲城市人口增长了近4倍，达到4.8亿之多，1970年亚洲城市人口约为5.03亿，占世界城市人口的37%左右，到1994年全球25亿城市人口有近12亿分布在亚洲（周一星等，2003: 61）。2005年亚洲城市化的水平达39.5%, 2010年亚洲城市人口占全部人口的43%，世界平均水平是52%（《城镇化》编委会编，2014）。

亚洲城市化有四大特征。一是规模大，人口总量多。当前，世界上人口过亿的国家有12个，亚洲占了7个，分别是中国、印度、日本、巴基斯坦、孟加拉国、菲律宾和印度尼西亚。庞大的人口规模给亚洲城镇化带来了很大的困扰，引发了就业、居住、教育、医疗、资源和环境等一系列社会问题。二是速度快，从二战后到20世纪80年代之前，亚洲城镇化进程一直处于缓慢发展状态，多数发展中国家处于工业化启动阶段，之后亚洲国家加快了城镇化的速度，1980～2000年，亚洲城市约新增10亿人口。亚洲城市人口从占全部人口的10%上升到50%大约用了95年时间，而欧洲大约花去150年时间，北美则是105年，拉美用了210年的时间。三是城市化模式多样化。东亚是高密度的城镇化，东南亚是工业化推动的首都一极化城市化，南亚是人口爆炸的城乡混杂的过度城镇化，西亚是资源主导下的城市化，中亚是环境约束下的低速城镇化，北亚是政府主导下的重工业引导型城镇化。四是人口和建筑的高密度。表现为城市人口密度高，如香港人口密度高达29400人/平方公里；城市中心区的容积率高，如上海、新加坡和雅加达城市中心区的容积率极高；城市建筑密度高，如东南亚和印度的贫民窟、中国的城中村，城市建筑密度都很高。

亚洲的城市化，我们以印度和韩国为例展开论述。印度体现了人口大国的城市化，韩国反映的是小国在特殊历史背景下的城市化。

（二）印度的城市化

印度是位于南亚大陆的一个人口大国，独立前长期遭受殖民统治。1947年实现独立，到1950年城市人口占总人口的比例为17%，而且大城市畸形发展和结构不合理等问题已很突出。从1950年到2005年的55年间，印度城市人口比例上升到占总人口的28.7%，到2015年，印度城镇人口占总人口的比例达到30%（《金砖国家联合统计手册》, 2016: 22），印度城市化进展十分缓慢，不仅与发达国家相比慢，而且与发展中国家相比都显得滞后。

印度城市化的特点。一是城市化发展速度极其缓慢，在1980～1993年发展中国家城市化提速期间，印度的城镇化速度年增长率仅为0.3%。二是印度较低的经济发展水平难以对城市化水平的提高提供支撑，其城市化的动力主要不是工业化和城市的拉力，其城市增长在很大程度上是农村状况恶化推动人口流向城市。三是城市体系发育不良，大城市人口过度膨胀，而中小城市的发展未能得到足够的重视。中小城市发展的资源不足，小城市受到冷落，打破了人口与其生存资源的平衡，导致严重的城市病。四是城市病日趋严重。现在印度有1/3的城市人口集中在全国23个百万人口的城市里，城市人口大多在非正规经济部门就业，收入微薄。印度历来有失业之国、文盲之国、乞丐之国之称。五是印度城市化进程几乎完全由市场调节，政府的作用很有限，城市人口自由流动的结果就是大城市无限膨胀，中小城市发展缓慢（郭斌等，2011）。

印度城市化滞后的原因。印度由于种姓和亚种姓制度长期存在，阶级结构固化。一方面，低种姓人口城镇化动力小，另一方面，低种姓人口被城市接纳的可能性小，而城市是个流动性大的地域空间；印度有被长期殖民的历史，印度的市场机制是殖民时期遗留的，打上了殖民的烙印，印度市场机制的活力不仅没有充分激发出来，而且在种姓制度的作用下一部分被抵消；印度社会组织倾向传统，采用西方民主的方式，基层组织长期没有更新，政府的功能和行政手段对城市化的推力薄弱，政府推力有限，社会的惰性大；印度农村土地私有，印度征地补偿的受益者主要是地主和富农，所以农地流转不但不能缩小贫富差距，还阻碍了工业化和城镇化的进程；印度政府没能充分承担起居民住房保障的责任，无法解决居民的住房问题，最终阻碍了城镇化的进程；印度基础设施落后，土地私有、征地价格高，印度有国土自由迁徙政策，公路和铁路两侧公共土地被失地农民占据，增加了修路的成本（陈璨，2016）；印度的产业支撑能力弱，经济落后，新增经济在一定程度上被新增的人口消费掉了。

印度城镇化进程中农村富余劳动力转移状况。印度独立后，政府出台了一系列法规和政策促进农村劳动力转移。如1948年的《最低工资法》、1970年的《劳动合同法》、2005年的《全国农村就业保障法》、2008年的《灵活就业人员社会保障法》等，加强对农村转移劳动力劳动权益的保护。印度重视对经济发展和就业的管理，同时控制人口增长，并制定农村劳动力就业培训计划。印度政府从1952年开始实施人口控制计划，同时制定和实施有效的农村劳动力培训计划。但即便如此，由于人口数量激增，富余劳动力供给急剧膨胀，印度的农村劳动力转移速度仍然十分缓慢，城镇化率极低，农业依然是就业的主要渠道。

印度农村劳动力不能有效转移的原因是多方面的。印度农业发展缓慢，农业劳动生产率低。表现为农场规模小，抑制了社会化生产的深入；农地制度改革效果不明显，农地占有不公。印度社会结构等级制度严重，人的身份、地位等级的高低往往由其占有土地的多寡决定，人们对土地具有较大的依赖性，成为农村富余劳动力转移的一大障碍。加之印度宗教色彩浓厚，种姓冲突时有发生，制约了人的发展和社会的进步。印度的农村劳动力素质低，表现为文化素质低、劳动技能水平低，转移行业后就业能力不强（阿布都瓦力·艾百等，2015）。印度工业低效，服务业劳动力吸纳的能力弱，转移就业的机会少，政府对私营单位管理严格，发展资本、技术密集型产业对劳动力吸纳能力有限。印度企业与西方国家企业联系密切，受制于人，在价值链条上享有的附加值少。印度联邦政府对地方影响力小，行政机构效率低下。印度2014年农业人口占总人口的72%（《世界知识年鉴2014/2015》, 2015: 24），农村富余劳动力是印度的弱势群体。

印度城镇化发展中的教训。印度经济发展水平低，城镇化动力源于农村状况恶化造成的大批乡村难民向城镇移动，而不是依靠农业的发展对城镇化的推动。印度城镇化发展没有坚强的农业基础。印度城镇结构体系不健全，中小城市发展不足，人口过度向大城市集聚，造成大城市人口过度膨胀，形成严重的城市病。印度城镇化完全依靠自由的市场调节，政府缺乏宏观调控（徐君等，2014）。甘古里在1978年出版的《人口与发展》一书中指出，在印度的许多大城市中，由于农村人口大量涌入城市，劳动力的供给大大超过城市对劳动力的需求。这样原来的农村失业人口就转变为大量的城市失业人口（吕世辰，1998a）。

印度正在通过发展农村工业推进城镇发展。在农村有计划地实施大批工业项目，对农村工业项目在资金和人才培养上给予政策倾斜。为了保护农村工业免受大工业企业的竞争挤压，印度政府规定一些产品只能由农村企业生产经营。对农村工业提供资金支持和税收减免优惠。加强对农民进行技术培训（新玉言，2013b: 121），提高农民的综合素质。印度的城市化有望在近几年赶上一般的发展中国家的水平。

（三）韩国的城市化

1876年，日本通过强加的《江华条约》打开了朝鲜王朝的大门。1930年，韩国城镇化水平在5%以下，是一个农业国，1944年韩国城镇化水平为13%。1945年独立后，朝鲜半岛又被苏联和美国一分为二，美国占领并接管了韩国。朝鲜战争后，在美国的支持下韩国经济有了较大发展，城镇化加速。1960年韩国的城镇化水平为36.8%, 1980年为69.7%, 2013年韩国城镇化率达到91.4%。韩国用30多年的时间实现了城乡一体化（吴碧波，2017）。

韩国的城市化应该说是在以行政调控为主，以市场调节为辅的情况下实现的。行政调控又是在外部势力的主导下进行的，朝鲜战争结束后，美国一直操纵着韩国的军事、外交和经济。在城市化方面，美国给予韩国金融支持、技术转让、人才培养方面的支持。韩国坚持出口导向型经济发展方针，经济快速发展，并成为城市化快速推进的根本动力，出现了汉江奇迹。

韩国在工业和城市发展过程中，农村农业发展相对滞后，甚至出现了大量农村人口向城市无序迁移的现象。为此，韩国在1970年提出了“新村运动”的构想，经过几十年的“新村运动”，韩国基本实现了城乡经济协调发展，到2004年，城乡居民收入差距缩小到1∶0.84，基本实现了城乡一体化。1998年起，韩国又开展了以“生活改革运动”和“构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运动。新村运动在推动韩国城乡统筹发展和城市化方面发挥了巨大作用。在这一过程中，韩国将工业引入农村。在发展农村工业的过程中，韩国尊重村民的意愿和首创精神，政府在此基础上进行引导和激励。政府坚持履行严格的管理制度，保证政策的有效落实。在农村推动精神文明建设，提倡奉献精神（新玉言，2013b: 121～122）。

韩国新村运动对农民及农民工的教育培训。新村运动的核心是新村教育。韩国对现代化采用的是赶超战略，优先发展工业，尤其是重工业，但赶超战略以忽略和牺牲农村发展为代价，为改变工农业发展失衡、城乡差距拉大的局面，1970年韩国开展了以“勤劳、自助、合作”为主旨的新村运动，目的在于将传统落后的乡村变为现代进步的希望之乡，实现城乡一体化。新村教育的主要内容有：改善农村的生活环境与居住条件教育，发展生产和增加农民收入教育，发展农村工业、扩大生产教育，引导农民调整农业结构、发展多种经营、发展农村金融业教育。韩国政府积极引导各种教育机构承包新村教育，极大地提高了农民的素质，为城乡一体化奠定了坚实的基础。

韩国金融积极支持城市化的发展。确保金融支持是韩国城市化取得成功的首要经验。在1960～1990年的30年间，由于金融支持，韩国城市人口由最初占全国总人口的36.8%迅速升至69.7%，增加了近33个百分点，使韩国一举进入城乡一体化的发展阶段。进入21世纪以来，韩国积极放开资本市场为基础设施建设融资，城市化率突破了90%。在韩国城市化发展的不同阶段，金融的支持方式不同，在城镇化率为30% ～75%的时期，主要依靠财政和政府融资；在城镇化率达到75%以后，私人部门融资和资本市场融资的作用凸显。

韩国城市化的偏差与纠偏。韩国在快速实现城市化之后，出现了农村空心化和高龄化的问题，使农业在国民经济中的基础地位受到严重削弱，务农者高龄化，有的村庄老年人口占到总人口的一半以上。农业生产能力下降，许多农产品只能依赖进口。农民的收入减少，农业生产成本增高。为此，韩国采取了相应的纠偏措施：着力推进农村工业化，推进农村第二、三产业的发展，以农村第二、三产业的发展创造就业机会，提高农民收入水平。促进农业农村现代化，加大农业投入，促进农村发展加工工业，制定实施农村工业园区计划，鼓励农民向城市转移。实施“新村运动”计划，缩小农村与城市的差距（李晓冰，2015）。韩国的城市化水平走到了发展中国家的前列。

三 拉丁美洲各国的城市化

（一）概述

本部分研究的拉丁美洲指拉丁美洲和加勒比海地区。拉丁美洲是以移民国家为主的洲，土地面积占全世界的15%，人口占比较少，拥有丰富的自然资源。1950年拉美的城市化率为40%, 1970年为54%, 1990年为70%, 2014年拉丁美洲约有80%的人生活在城市（《城镇化》编委会编，2014）。拉丁美洲成为发展中国家城市化水平最高的洲。

拉丁美洲的城市化是在相对短期内实现的，存在严重的社会问题。一是城市在短期内爆炸式增长，超过了环境承载能力，如拉美国家有25% ～65%的城市化人口居住条件不稳定，60%的城市人口缺少适当的卫生服务和干净的用水。二是非正规住房规模庞大，贫民窟在城市连片存在，如墨西哥城、基多等城市居住在非正规住房的居民高达40% ～50%，成为违法犯罪的重要发源地。三是城市人口贫困化现象十分严重。在20世纪末，拉美贫困发生率一直在40%以上，最高时竟达50%。四是社会保障供给严重不足。表现为社会保障制度碎片化和社会保障资金缺口大等问题。五是治安恶化成为一个社会顽疾。据不完全统计，拉美国家每年均有14万人死于凶杀，凶杀率是世界平均水平的3倍，是欧洲国家的27倍（周宏，2014）。这些问题都与拉美国家过快的城市化发展有关。

拉美国家城市化中出现问题的原因是多方面的。第一，拉美国家在城市化过程中存在政府缺位和决策失误。拉丁美洲是个以移民为主的洲，移民的来源为多国；拉美国家的城市化是二战之后加速的，欧洲城市化对拉美各国有示范效应；拉美各国实行市场经济。这些情况都需要拉美各国政府强化对城市化的治理，但政府在这方面缺位或决策失误，没有使问题得到及时解决。第二，拉美农村大量土地被征用，许多农民失去了土地。失地农民仅靠征地补偿费用是不能维持长久生计的。大量无地、无保障、无固定岗位、无一技之长的农民成为市民后问题丛生，政府无力承担失地农民的养老、卫生和社会保障，导致社会失控。第三，拉美土地分配极端不平等迫使大量农民流入城镇。拉丁美洲各国独立后推行的土改政策未能改变土地占有两极分化的状况，现阶段拉丁美洲的土地分配不平等仍是世界上最高的，加上现阶段土地集约经营和社会化生产，所需劳动力下降，导致大批农业劳动力失业和贫困，涌入城市寻找生机。第四，城市就业不稳定和大量失业等因素导致了严重的收入不平等。拉丁美洲的基尼系数平均比非洲和亚洲地区高出12～15个百分点，比发达国家高出13～16个百分点。第五，社会保障制度不完善加剧了城市的贫困与不平等。在20世纪80年代开始的拉丁美洲社会保障制度改革中，正规部门就业的劳动者覆盖率或者提高，或者保持相对稳定，非正规部门就业的劳动者社会保障覆盖率普遍下降，加剧了城市的贫困与落后。第六，失业、贫困与不平等导致城镇社会陷入低增长陷阱。经济问题导致拉丁美洲地区已经成为世界上犯罪率最高的地区之一（陈厚义，2011）。拉丁美洲国家由城镇化引起的社会问题需要认真研究解决。

拉丁美洲的城市化，我们以巴西和墨西哥为例展开论述。巴西是拉丁美洲最大的国家，墨西哥的城市化在拉丁美洲最有代表性。

（二）巴西的城市化

巴西是一个以移民为主的国家，由本地人和各大洲移民经过长期交流、融合而形成，是一个开放型国家。巴西的市场经济观念是由欧洲移民带来的。1930年前，巴西是个以农业为主的国家，20世纪30年代巴西开启了工业化进程，同时启动了近现代意义的城镇化。1940年巴西的城市化率为31%, 1960年为46.1%, 1980年为65.5%, 2000年为81.2%, 2010年为84.3%, 2015年为85.7%（吴国平等，2008）。现阶段巴西已经实现了城乡一体化。

巴西城市化的特点。第一，外部力量的推动在巴西城市化过程中发挥了重要的作用。欧洲移民带来了市场经济机制的观念、欧洲产业革命的技术、发展工业的基金等。外来移民启动了巴西的市场机制，成为巴西最早的制造商，给巴西城市发展资金及经济实力增强带来了新的力量，推动了巴西经济的繁荣。第二，巴西城市化以市场调控为主。巴西是个移民为主的国家，坚持资本主义制度，实行西方式的民主，经济发展和城市化都以市场调控为主，城市化中存在严重的失业、贫困、犯罪问题，巴西城市存在很多贫民窟。第三，大城市化。巴西农村人口集中进入大都市，21世纪初期，全国51%的人口在10万以上人口的城市中，其中9个大都市的人口占全国人口的29%。第四，形成了大城市群。圣保罗城都市地区由周围的39个城市组成，1990年即有1700万人，成为当时发展中国家最大的工业区。第五，沿海地带城市密集，如在圣保罗城至里约热内卢两大城市之间，卫星城市、新城市不断出现，已形成了集合城市，或特大城市带。第六，城市化超前，城市化缺乏产业和经济支撑，失业问题严重，城市贫困加剧。

巴西在城镇化过程中存在的问题。一是城市人口过度膨胀。自20世纪60年代以来，巴西城市人口以每年5%以上的速度递增。二是失业问题严重，城市贫困化加剧。大批进城农民由于缺乏知识和技术，失业率居高不下。21世纪前后的20年，巴西城市人口增长了24%，贫民窟人口增长了118%。三是收入分配两极分化。巴西的基尼系数1960年为0.5, 1995年上升到0.6。进入21世纪，贫困人口仍占全国总人口的34%。四是城市环境恶化。在巴西，由于城市规划滞后和人口迅速膨胀，城市环境遭到严重破坏（方明等，2006: 109～110）。五是城市化与无地农民问题并存。土地回收加速了无地农民数量的增加，无地农民更多的是涌入城市，成为贫民窟的城市贫民。2007年巴西居住在城市贫民窟中的人口就有3500万左右，占全国城市人口的1/4左右（张桂梅，2007）。巴西城市化问题的解决任重而道远。

（三）墨西哥的城市化

墨西哥是个以移民为主的国家。墨西哥与美国接壤，在市场机制、产业革命和土地改革方面在拉美国家中启动比较早，城市化实行的也比较早。1940年墨西哥城市人口占全国人口的35.1%, 1960年为50.7%。这期间政府推行以进口替代为核心的工业化政策，推动了墨西哥产业结构的转变，加速了城市化的步伐，但已出现了城市的数量和人口分布失衡，中部地区的城市化率高，墨西哥城的首位度高的现象。1970年墨西哥的城市化率达58.7%, 1980年上升至66%。这一时期墨西哥的大中城市增加迅速，地区间的城市化差距仍很大，北部城市化水平继续发展，出现了城市群和与美国边界相联系的姐妹城市。2000年墨西哥城市化率达74.7%，其间墨西哥经历了重大经济变革，开始采取出口导向型的经济战略。这时的城市化形成了以墨西哥城为核心的多中心的次城市体系，边境城市继续发展，中小城市发展势头良好。到2010年墨西哥城市化率达到77.8%，实现了城乡一体化。

墨西哥城市化的特点。首先，墨西哥的城市化是市场机制和外来影响共同作用的结果。特别是在城市化的前期，一方面受经济发展采取新自由主义的影响，城市化以市场调控为主；另一方面由于与美国接壤，深受美国城市化道路的影响。其次，墨西哥城市化快速推进，特别是在前期，堪称“爆炸式”推进。一方面表现为人口城市化速度快，大约用60年时间达到甚至超过发达国家城市化水平，速度与日本相当；另一方面城市数量迅速增加，如20世纪40～80年代10万人口以上的大城市增加了39个。当然，这种快速发展也产生了结构性的问题。再次，空间发展不平衡。一方面表现为中部和北部城市化快速发展，南部和沿海地区城市化滞后；另一方面表现为墨西哥城首位度高。又次，城市化的质量低。一方面表现为工业发展日益资本化，就业岗位增加缓慢，非正规就业广泛存在；另一方面由于住房不足，出现了大片的贫民窟（邵琳，2014:124～125）。最后，城市化的速度快于工业化的发展。20世纪40年代以后，墨西哥采取进口替代工业化战略，采用资本密集型工业发展的途径，资本密集型工业摧毁了农村手工业，提供的就业机会少，造成大批进城农民工的失业和贫困。

墨西哥城市化中存在的问题。第一，农业衰败、乡村凋敝。20世纪60年代以来，墨西哥农业出现了停滞和衰退的局面，使其由一个粮食自给有余的国家变成了大量进口粮食的国家，大批农村劳动力失业，城乡收入差距拉大。第二，财政收支失衡，外债严重。20世纪40年代以来，墨西哥实行进口替代工业战略，大量进口生产资料和制造业的中间产品，大量借贷外债，到1976年外债累计占国内生产总值的比重达31.6%，后由于石油价格下跌引爆了长期的外债积累风险，国际银行停止向墨西哥提供信贷，因此墨西哥政府不得不增加税收和公共服务业价格，进一步扩大了墨西哥的贫困人口数量。第三，财富分配不均，贫富差距凸显。墨西哥非正规就业人数庞大，中产阶级税务很重，政府不能有效缩小收入分配差距，基尼系数很高，直到2005年基尼系数仍达到0.48（邵琳，2014: 124～125）。第四，城市病严重。城市人口增长过快，给城市基本公共服务带来了一系列问题：基础设施建设不足，饮用水和住房短缺，垃圾处理服务不到位，空气和水污染严重，社会保障不充分，贫民窟连片存在。贫民窟成了疾病传染、毒品交易、有组织犯罪的场所。

墨西哥政府还在采取措施解决城市社会问题，这些措施主要有：强化城市规划、治理城市环境、改善贫民窟的条件，提高城市生活质量，提高居民的福利待遇，努力发展经济，提高城市化的质量。

四 非洲的城镇化

（一）概述

非洲国家在近代社会几乎全部沦为西方殖民地，被殖民统治的时间早、时期长。早在16世纪欧洲殖民者入侵前，在北非的尼罗河流域、地中海沿岸、东非地区已出现了一定数量的城镇。16～19世纪前半叶，西方殖民主义者向非洲渗透。19世纪后半叶，欧洲各国殖民主义势力从沿海大举入侵非洲内陆，非洲各国几乎全部沦为殖民地。随着殖民者在非洲各地建筑铁路，开发矿山，经营种植园，在非洲兴起了一批殖民主义类型的城镇。殖民者把市场机制引入非洲，但当时非洲的市场经济是一种带有殖民性质、被扭曲的市场经济。殖民者把欧洲产业革命的一些成果引入非洲，但殖民者控制着生产技术、设备和资金。殖民者还向美洲贩卖黑人奴隶，使非洲损失了1亿多人口。殖民者控制了非洲的经济命脉并把持政权，致使非洲的人口增长缓慢、城镇化水平低，经济发展服务于殖民统治者的需要。

第二次世界大战之后，非洲国家相继取得了国家独立。独立后，非洲各国人才不足、资金有限、资源被掠夺，经济上难以摆脱殖民体系的影响。城镇化起步晚、资金不足、基础设施落后、城镇化水平低。1950年非洲城镇人口占总人口的比例为14.4%, 1970年为23.18%, 1990年为31.9%（张建业，2008:14）, 2009年为39.6%（李晶等，2012）。非洲是现代世界上城镇化水平最低的大洲，刚开始由城镇化向城市化发展。

非洲城镇化的特征。第一，非洲城镇化打着深刻的殖民烙印。西方殖民者在非洲统治时期建立的城市成了非洲国家独立后城市的基本格局，殖民统治时期非洲所形成的城乡二元经济社会结构深刻地影响着非洲城市的发展，殖民统治时期所形成的非洲各国的经济结构导致了非洲国家独立后城镇化与经济发展严重脱节的状况。第二，非洲各国独立后多数选择了资本主义制度，非洲各国难以构建自己的市场体系和工业基础，只能模仿和学习别国的经济社会发展模式，城镇化发展走了许多弯路。非洲的资产阶级政党难以构建适合本国国情的资本主义社会制度。第三，相对而言，非洲各国城镇化起步晚、速度快。如1990～2004年非洲城市人口年均增长4.4%，高出同期世界平均水平的2.2%，是世界平均增长速度的1倍。大城市增长速度快，1960～1990年撒哈拉以南非洲10万人以上城市由46个增至224个，但非洲城市缺乏基础设施和经济支撑。第四，城市人口增长快于人口自然增长，人口日益集中于首都和大城市。非洲城市人口增长率在20世纪60～80年代，始终处于5%左右，而同一时期人口自然增长率没有超过3%，说明非洲城市增长人口主要是农民或农民工。第五，非洲城市化快于现代化。美国社会学家英克尔斯给现代化下了一个一般定义，并给出了10项衡量指标，非洲众多现代化指标跟不上城镇化水平。非洲的城镇化缺乏农业、工业、教育和科技支撑，是一种由于大量农民涌入，城市人口数量急剧增长的现象。第六，非洲城镇化的地区差异明显。2001年北非的城镇化率为54%，西非为40%，南非为39%，中非为36%，东非只有23%。城镇化水平高的和低的相差21个百分点（张建业，2008:14～16）。同时非洲还存在城乡差别大的问题。

非洲城镇化中存在的问题。一是城市人口大量失业，犯罪率高。非洲城镇化中大量农村人口涌进城市，远超过城市吸纳劳动力的能力，2005年官方数据显示，非洲的失业率一直在10%，而且失业的多为黑人青年。1988～1994年间，非洲的犯罪率高达76%，为当时世界之最。二是城市基础设施恶化，投资不足。本来非洲的基础设施水平就差，随着城镇人口的迅速增加，基础设施压力增大，不断恶化，经济发展不景气，无力增加基础设施投资。三是粮食、住房供应紧张，生活条件恶劣、环境污染严重。世界粮食短缺的国家主要在非洲。2007年非洲近3/4的城市人口居住在贫民区。非洲城市垃圾的收集与处理率极低，环境污染严重。四是城市交通混乱，事故频发。非洲国家城市道路质量差。交通工具质量差，许多都是发达国家淘汰的车辆，车辆长期使用不加保养。交通管理混乱，人口的素质低，交通事故成了非洲的一大杀手。此外，还存在城市供水严重短缺，医疗卫生条件差，传染病流行，社会保障缺失，贫民窟蔓延等问题（张建业，2008: 36～39）。

非洲城镇化存在问题的原因。首先，深受殖民统治的影响。非洲国家有长期被殖民统治的历史，国家独立后，市场机制被扭曲、工业化接收的是发达国家转移的二手技术、淘汰的设备，城市建设没有充裕的资金。城市化不能完全反映本国的经济发展的内在要求，非洲城市化的正常秩序被打断。其次，非洲的城镇化是农业落后的推力和城市文明吸引力交互作用的结果。非洲国家独立后，为发展民族经济，侧重推动工业化，农业没有受到应有重视，政府的投入有限，农业生产增长率低于人口增长率，农村居民生活水平下降，城乡差距拉大。城市就业机会多，在城市就业可享受产业比较利益和社会福利，于是大批农民涌向城镇，引发了一系列社会问题。再次，非洲城市化面对严重挑战。城市就业严重不足，贫民窟连片。青年在非洲人口中大约占35%，但占城市失业人口的比重约为70%（张忠祥，2011）。城市基础设施严重滞后，公共服务严重短缺，城市管理乏力，城市本身的发展缺乏后劲，因大量农村人口涌向城市，城市呈现机械性快速增长。又次，自然因素。非洲丰富的矿产和肥沃的土地被少数人所把持，农民拥有的是贫瘠的小块耕地，非洲的一些地还长期干旱，非洲许多国家经常不同程度地发生旱灾和饥馑，大量灾民涌向城市逃生。最后，战争、政变、恐怖袭击和民族冲突的影响。长期以来，一些非洲国家政局不稳，战争、政变、恐怖袭击和民族冲突时有发生，致使大量人口无家可归，生产遭到破坏、供给紧缺，迫使人们离乡进城寻找庇护。

对城市化中出现的问题，非洲国家正在采取对策。一是加强农业的基础地位，加大农业投入成了许多非洲国家的共识。农业是国民经济的基础，农业发展有利于解决农民就业、吃饭问题，减少农民的盲目流动、减轻城市人口压力。二是积极发展工业，发展适合非洲需要的工业，为城镇提供更多的就业机会，由工业化带动第三产业发展，增强城市化的产业支撑能力，使城市化成为本国经济社会发展的内在要求。三是控制总人口和城镇人口的增长速度，促进城市人口的合理分布。提倡计划生育，控制人口增长过快的势头。合理布局城乡人口，使城乡人口平衡分布。四是加强城市发展规划，对城市发展类型进行科学定位，使城市发展从无序走向有序，合理布局城市结构，根据社会需要促进大、中、小城市共同发展。五是加强城市基础设施建设，发展城市公共事业，构建社会保障体系。六是加强国际社会与非洲，以及非洲国家之间的城市发展合作。七是避免和消除战争、政变、恐怖袭击和民族冲突，为城市发展创造稳定的环境。

（二）南非的城市化

1．南非城市化的背景

15世纪，欧洲殖民主义者相继侵入非洲，强行占领休达、摩加迪沙、菲斯等沿海城市。南非早期的城镇是为满足殖民国家利益需要而建立起来的。1652年，荷兰人在南非的开普敦开创定居点，并逐渐扩展成开普殖民地，建立政治、军事和商业据点。1795年，英国夺占开普殖民地作为其海上补给站，并不断向开普移民和进行殖民土地扩张，1845年，英国把纳塔耳殖民地归并到开普殖民地进行统治。19世纪下半叶，随着钻石和黄金的发现，越来越多的欧洲人涌入南非，以矿业为中心的近代工业兴起，一批城市由此建立，如金伯利、约翰内斯堡等。

19世纪末，白人大量占据非洲人的土地，非洲人只有占国土面积13%的保留地，保留地土地贫瘠，传统农业遭到破坏，大批非洲人被迫成为流动劳工。白人政府又通过实施通行证制度对黑人进行“流入限制”，并规定其只能在特定住区居住。20世纪50年代以来，为了强化种族隔离，南非政府把保留地制度演变为黑人家园制度，将城市中的大量非洲人赶入10个以部族为基础的黑人家园。同时，南非政府加快推进产业转型，鼓励发展资本密集型产业，以减少对非洲人劳动力的需求。1974年开始，南非政府对黑人家园进行了大规模的投资，建设了许多居民区和公共设施。同时实行工业分散化，在黑人家园建立工业点，提供发展机会，促使黑人“离土不离乡”。20世纪80年代以来，南非仍坚持通过强制迁徙人口的政策进行“有序”城市化。种族隔离制度废除后，黑人可以自由在城里就业和安家，黑人的住宅和公共设施都有了一定的改善，但与此同时也出现了住房短缺、失业严重、贫民窟蔓延、服务供给与基础设施不足等“城市病”。

2．南非城市化的特征

（1）城市化起步较早，发展速度与政府政策密切相关

在世界范围内，由于不同区域国家的生产力发展水平不同，所以各国城市化的速度、规模与水平也不尽相同。城市化首先从英国开始，后来逐渐扩展到全球范围。1950年，非洲城市化才开始启动，其城市化基础水平仅为14.4%，是当时世界上城市化水平最低的地区，仅相当于世界平均水平（28.4%）的一半（张同铸，1992: 160）。南部非洲是非洲大陆除北非以外最具都市化特征的区域，作为非洲最发达的经济体，南非的城市化水平明显高于同期非洲平均水平，也高于世界平均水平。

19世纪末以来，随着白人农场和劳动密集型矿业的发展以及制造业的兴起，劳动力短缺状况日益加剧，于是南非政府推行保留地制度、通行证制度和流动劳工制，迫使大量非洲人口进入劳动力市场。1904年，南非城市人口占全部人口的23.6%（夏吉生，1981）。1950年，南非城镇人口比重为42.2%，是同期非洲平均水平的3倍，世界平均水平的1.5倍。

1948年以来，白人政府推行黑人家园制度，同时鼓励发展资本密集型产业，导致南非城市化进程明显放缓。1950～1980年南非城市人口年增长率一直居南部非洲之末（见表2-1）, 30年间城市化率仅提高6.2个百分点。1990年以来，随着种族隔离制度的废除，黑人可以自由在城里安家，南非的城市化速度明显加快。南非城镇人口每年以超过1.8%的速度增加，1992年城镇人口增长率高达3.4%，城市化率年均增长0.48个百分点。2010年，南非城市人口为61.5%（见表2-2）（The State of African Cities 2014, 2015: 226）。

同为“金砖五国”之一的巴西，1960年城镇人口比重为46.1%，与南非的城市化水平相近（46.6%），到2011年巴西城市化率高达84.6%，基本完成了城市化进程，而南非由于种族隔离制度的影响，发展速度远远落后于巴西。2014年南非的城镇人口占总人口的64.3%。据联合国统计，南非居住在城市地区的人口将在2030年占总人口的71.3%, 2050年将占近80%（人民网，2015）。

（2）大城市聚集效应凸显，城市人口趋于年轻化

在城市化进程中，并非所有的城市均衡发展，大城市相对于中小城市而言人口的聚集更为明显。1950年，作为南非最大的城市——约翰内斯堡人口占城市人口的16%。新南非建立以来，约翰内斯堡人口从1995年的180万飙升到2011年的440万（人民网，2014a）。2010年，约翰内斯堡和开普敦人口占南非城市人口的23.7%。在城市化的发展过程中，南非城市数量逐渐增加，规模不断扩大。1960～1980年，50万人以上的城市数量由4个增至7个，100万人以上的城市则由1个增加到4个。2011年，南非有7个100万人以上的城市，其中4个城市人口超过300万。

南非城市人口增加的同时，也趋于年轻化，其中三分之二的南非年轻人居住在城市地区（人民网，2015）。1998年，开普敦15岁以下男性占男性人口的31.1%, 15岁以下女性占女性人口的30.4%；德班分别为30.9%和27.2%；约翰内斯堡和比勒陀利亚分别为32.4%和29%（见表2-3）。2000～2015年南非人口年均增长率为1.4%，高于同期世界平均水平（1.2%）。2015年南非人口预期寿命为62.5岁（中华人民共和国国家统计局等编，2016: 27），而世界人口平均年龄为72岁。南非的人口特征及农村大量年轻人口迁入城市导致了城市人口趋于年轻化。2010年，约翰内斯堡20岁以下人口占总人口的33%（The State of African Cities 2010, 2011: 208），南非15岁以下人口所占比例达31%。南非统计局数据显示，2017年第一季度约58%的失业者年龄在15～34岁，这也从侧面反映出城市人口趋于年轻化。

（3）城乡差距大、种族隔离特征明显

为满足殖民国家利益需要，殖民者在南非建立了许多殖民城市，如开普敦、金伯利、约翰内斯堡等。这些城市大多位于交通枢纽和矿业集中地区，作为政治、军事和商业中心而发展起来。在殖民统治期间，发达的城市社会与传统落后的乡村社会并存，一边是财富的集中和文明、富有的积累，而另一边却是贫困的加剧和愚昧、饥饿的增长（高珮义，2006: 37）。城市交通便利、技术设备先进、建设资金充足，而农村生产技术落后、政府资金投入少，经济和政策的影响促使农村大量年轻人流入城市，造成农村和农业发展滞后，城乡差距逐渐扩大。政府的“城市偏向”和重工轻农倾向，导致城乡之间在基础设施、公共服务、生活水平、就业机会等方面存在巨大的差距。

在殖民时期和种族隔离期间，南非白人和黑人在政治、经济、教育方面享有不同的待遇。南非的统治者直接把种族分类纳入政治体系，黑人没有选举权，公民权利缺失，只能在特定住区居住，接受班图教育而非教会教育，且受教育机会少。白人政府暴力剥夺黑人土地，无偿征调黑人劳工，从而降低城市建设与发展成本。在种族隔离背景下形成了黑白二元经济，即白人的现代工业经济与黑人落后的农牧业经济。种族隔离制度废除后，白人和黑人在宪政方面拥有平等的权利，但他们在社会、经济、文化方面二元特征仍很突出。大部分白人居住在城市，经济富足，黑人群体基本处于贫困状态，居住在农村地区，即使迁入城市也往往聚居在贫民窟或非正式定居点。种族隔离以来，南非的精英主要是白人，黑人和白人收入不平等是由受教育程度和经济结构总体性的差距共同决定的。

3．南非城市化进程中存在的问题

（1）贫困与不平等

南非的城市明显地表现出种族隔离及其根深蒂固的不平等所带来的持久的社会政治和经济影响。在南非，87%的白人处于中产或上层社会，而85%的黑人处于贫困之中（人民网，2014b）。种族隔离造成黑人、白人群体贫富悬殊，城市的比较优势使大批农村人口（尤其是年轻人）流入城市，导致城市和农村同时陷入贫困状态。2010年，南非有53.8%的人口处于贫困线以下，农村地区占77.0%，城市地区占39.2%。南非的经济增长主要是城市经济，但未能像预期的那样提高区域生活水平和收入水平。相反，国内生产总值的快速增长使城市社会极度不平等，贫富分化加剧。高度不平等、缓慢的土地改革和种族隔离制度的遗留问题相结合，促使主要是非洲土著的城市贫民陷入边缘化的境地。

虽然南非的贫民窟相对较少，但基尼系数却高得惊人，南非是南部非洲最不平等的国家。1995～2001年，南非的基尼系数从0.596上升到0.635，有些城市的基尼系数甚至达到了0.7（The State of African Cities 2008, 2009: 16）。2005年南非的基尼系数高达0.76, 2011年下降为0.65，但仍远远高于贫富差距警戒线。2005年，约翰内斯堡、东兰德、开普敦的基尼系数分别为0.75、0.74和0.67，伊丽莎白港和德班则为0.72（The State of African Cities 2010, 2011:260）。据世界银行统计，南非黑人的贫困人口比例从1990年的56%下降至2012年的43%，虽然贫困人口比例大幅下降，但穷人的绝对数量仍在增加。

（2）失业严重，犯罪率上升

非洲国家的城市化并非工农业实现了现代化的结果，相反，是由于农村人口激增，而农业经济却得不到相应发展，致使大量农业人口盲目流入城市造成的（舒运国，1994）。

随着城市化进程的推进，南非城市人口数量远远超过了经济发展所需人数，而生产力的发展要求劳动力具备一定的知识素质与工作技能。因此，大部分教育水平低、缺乏经验与技能、盲目流入城市的农业人口面临着失业的危险。由于长期推行种族隔离的教育制度，南非黑人接受教育的机会远远低于白人。1991年南非文盲率为50%，其中黑人为68%，白人为7%。随着政府对教育投入的不断增加，南非文盲率从2006年的24.3%降至2014年的15.8%。近年来，南非的失业率基本维持在25%左右，青年失业率达40%，远高于西方国家14%的失业警戒线（《国际科技合作征程》编辑部编，2016: 284）。开普敦的失业率约为23%，约翰内斯堡为26.3%，失业人口主要是青年人以及缺乏知识、技能与经验的黑人。

贫富两极分化严重，失业率长期居高不下，尤其是大量青年失业，导致南非的社会治安状况日趋恶化。自1994年废除死刑后，南非的犯罪率直线上升，约翰内斯堡现在是世界上最危险的城市，每年被枪杀的人数是纽约的7倍，持枪抢劫和强奸等暴力性犯罪都是家常便饭（连玉明、刘俊华主编，2014: 136）。南非犯罪行为最为突出的特点是暴力，暴力犯罪已成为死亡的主要原因，死于暴力的人口比例是世界平均水平的8倍。由于经济结构性不平等，排外暴力时有发生。据统计，南非平均每年有1100万人遭受武装抢劫、谋杀、强奸和绑架，受害者主要是外国人。南非的非法枪支达300多万支，平均每天有50人死于非命，每年发生谋杀案2.1万起，抢劫案10万起，入室盗窃案30万起，强奸案5万起。南非的犯罪率是美国的7倍，日本的35倍，而约翰内斯堡的犯罪率是南非全国平均水平的3倍（腾讯网，2010）。

（3）住房短缺，贫民窟蔓延

由于种族隔离制度的影响，黑人群体教育和收入水平低、在劳动力市场易受歧视，他们在城市和城郊集中居住，促使大规模的贫民窟和非正式定居点出现。据统计，在主要的黑人城镇，住房短缺达5万套，而实际数字肯定要大得多（艾周昌，2000: 179）。随着城市人口的快速增长，过度拥挤、资源和服务缺乏的贫民窟和非正式定居点日益增多。南非法律规定每天为每个家庭提供200公升饮用水，以保证卫生和饮水安全（State of the World's Cities 2006/2007， 2006）。联合国对贫民窟的定义是：最恶劣的住房条件、最不卫生的环境、犯罪率高和吸毒盛行的穷人避难所。贫民窟的蔓延会产生两个后果：一是违法擅占破坏了城市的整体规划，二是对城市安全造成威胁。

在南非，为贫困人口提供的社会住房交付远远落后于需求，低收入家庭只能靠政府补贴购买住房。1994～2004年，南非政府为贫困人口建造了160万套住房，为190万个家庭提供了住房补贴。约翰内斯堡和开普敦平均每年建设1万套住房，但这两座城市的住房积压量约为40万套（The State of African Cities 2014, 2015）。虽然南非建立了社会保障制度和社会救助制度，但依然不能满足低收入和贫困人口的住房需求，而这些人在城市人口中占很大的比例。随着非正式定居点的扩张，治理涉及大量积压的问题需要解决，以满足居民的基本需求，并刺激经济活动来实现就业。

（4）基础设施与公共服务不足

随着大量人口涌入城市，南非的水资源、医疗服务、交通运输供应明显紧张。城市化的发展使城市地区的水需求集中并不断增加。气候变化的影响可能进一步加剧水资源短缺，即使在保证供应的情况下，地方基础设施缺乏也限制了供水。2014年，南非城市拥有自来水的人口仅占73.4%。南非的基础设施不仅落后，而且难以满足社会发展的需求。非正式定居点的扩张和不适当的规划，使市政当局无法在其内部部署正式的基础设施。在南非经济发展早期，基本公共服务仅涉及基础教育和初级医疗，经济发展成熟阶段才逐渐扩大到社会保险和社会救济领域。

由于人口增长、气候变化以及基础设施供应不足，城市能源安全受到需求增加的威胁。南非电力比较发达，发电量占非洲的三分之二，但是1994年以来，在电力供应没有相应增加的情况下，非正式定居点和以前未通电的地区实施了大规模的电气化，导致开普敦、德班和约翰内斯堡自2007年开始出现电力短缺。南非政府正在努力解决这些城市问题。

五 发展中国家城市化的经验教训和启示

发展中国家众多，国情各异，发展中国家的城市化不能一概而论，但有一些共同的经验教训可以总结借鉴。

（一）发展中国家城市化的经验

在城市化的过程中，发展中国家要坚持市场机制调控和政府宏观调控的有机结合，充分发挥政府的调控作用。近现代意义的城市化发端于市场机制启动和产业革命的发展，在早期发达国家的城市化过程中市场发挥了重要作用。对广大发展中国家来说，城市化有前车可鉴，政府可以根据本国国情选择适合本国的城市化道路，可以少走弯路；发展中国家的市场机制曾经被扭曲，在城市化过程中充分发挥政府的作用，可以逐步地校正被扭曲的市场机制的作用；发展中国家在城市化过程中，有大批农业富余劳动力和农村人口涌入城镇，增加了城市化的难度，造成了就业、社保、污染、违法犯罪等社会问题，加大了城市基础设施和公共服务的压力，加大政府宏观调控的力度，可以尽量避免这些问题的发生和蔓延。当然政府调控要通过市场去实现，尽可能采用法制的手段。韩国和新加坡的城市化有序进行，健康发展，就充分发挥了政府的宏观调控作用。而拉丁美洲的城市化由于缺乏政府规划与政策引导，出现了城市病问题。

政府要根据本国的国情选择正确的城市化道路，并随形势的变化及时进行调整。一是利用各种有利条件，见缝插针推进本国城市化，如新加坡利用马六甲海峡服务和收费资金，推进本国城市化，建成了花园城市；以色列利用回流移民的人才、技术和资金迅速实现了城市化。二是探索具有本国特色的城市化道路，如阿拉伯地区盛产石油，阿拉伯国家大多利用石油贸易资金推进本国城市化，拉丁美洲一些国家利用原宗主国的人才、技术、资金和管理方式推进本国的城市化。三是制定法律法规指导和引导实施本国的城市化，如韩国政府先后出台《政府基金管理法》《财政投融资法》等法案，支持城市化建设的融资行为。

城市化要有坚实的产业和经济支撑。对城市来说，城市化要进行基础设施建设和公共服务事业的发展；对实现城市化的人来说，要有社会保障和实现劳动就业。没有强有力的产业和经济支撑，城市化就成了无源之水、无本之木。城市化发展得好的发展中国家，如亚洲“四小龙”，在城市化高峰时期都有强有力的经济支撑。而多数发展中国家出现了经济发展滞后，城市化超前的问题。经济是城市发展的基础，城市化的水平应当与一国经济发展的水平相适应。在城市化过程中，每个国家都要选准产业方向，拓宽就业渠道，使城市化有坚实的经济基础。

城市化是一项系统工程，有内在的规律要遵循。城市化首先涉及的是农业、农地和农民，农业要实行集约化经营和社会化生产；农地要实行流转，实现规模经营；农村富余劳动力要有序转移，要经过教育培训，有一技之长，在城镇要能派上用场，不能盲目流动。其次是城市经济要发展，特别是要实现工业化和现代化。因为近现代城市发端于产业革命，工业化是城市化的重要动力。城市经济要发展，必须要有科技、资金和人才作支撑。再次是城市基础设施建设、公共服务事业发展和社会保障制度的建构。这些是城市发展有序、稳定和谐的条件。最后，要加强城市管理，包括城市规划、城市治理制度的制定和执行。这方面韩国、新加坡和拉丁美洲的一些国家做得比较好。如韩国在工业化和对外贸易发展较快的基础上，开展了“新村运动”，加强对农业的支持、对农民的教育培训，使城市化环环相扣，科学地推进。

农民（或农民工）与一国的城市化息息相关。各国在城市化的过程中，都有一个如何吸纳农民（或农民工）的问题。这一问题解决得好能有力地促进城市化；农民掌握农地的所有权或使用权，土地是城市化中的稀缺要素，农民的土地为城市化发展提供重要的基础；农民是推动一国内需的动力之一。一般来说，城市居民的消费能力是农村居民的3倍左右，大批农民（或农民工）进城，将极大地拉动一国内需，推动经济发展；农民工是城市化的劳动力来源，农民为城市化提供大量的劳动力，推动城市的建设和发展；农民（或农民工）进城有利于调整一国的经济和社会结构，如劳动力结构、产业结构和城乡结构等。同时，农民（或农民工）进城，若管理引导不好会引发一系列社会问题，如就业问题、污染问题、供给紧张问题、违法犯罪问题等，特别是在广大发展中国家城市化过程中短期内大批农村劳动力进城，需要认真地加以指导和引导，充分发挥其正能量。

为城市化实现创造条件。一是支持农业发展，实现农地自由流转，实现农业现代化，使农业富余劳动力有序转移。二是引导金融支持城市化。可采用财政和政府融资、私人部门融资、资本市场融资等多元融资的方法，筹措城市发展资金，发展城市的各项事业。三是实现充分的社会保障。一方面让流入城市人口派上用场，不是盲目流入；另一方面对在城市有稳定就业和居所的人口有一定的社会保障，以实现社会的有序、稳定与和谐。四是做到农村、镇、中小城市、大城市和特大城市协调发展，根据经济社会发展的内在要求定位村、镇、城的级别。发展中国家城市化发展较好的国家基本上都能达到以上各点的要求。

（二）发展中国家城市化的教训

第一，放任市场调控，会引发一系列社会问题。发展中国家很少实行计划生育，人口生育率高，就业的压力大，土地分配不公平，大批农村人口涌向城市。大多数的发展中国家，特别是拉丁美洲和非洲国家，城市化过程中缺乏政府的规划和政策引导，出现了农村土地荒芜、农村剩余劳动力盲目流动、城市结构不合理、城市首位度高、城市化缺乏经济支撑、城市病流行等问题。有的国家虽然有规划和相应的政策，但缺乏执行的手段和能力，不能有效地解决城市化中出现的问题。

第二，以牺牲农民和农业为代价的城市化产生了恶果。大多数发展中国家在独立后，实施了优先发展工业和重工业的经济发展战略，这无可厚非，因为工业特别是重工业是经济发展的引擎。但许多国家以牺牲农业和农民为代价进行工业化和城市化，最终产生了恶果。大多数发展中国家独立后推行土地改革未能从根本上改变土地分配不平等的状况，农民无地或少地，政府投资向工业和城市倾斜，再加上人口增长的速度快于农业生产增长的速度，许多发展中国家出现了副食品供应奇缺，粮食危机，大批无地少地农民涌入城市逃生，引发了城市病。

第三，城市化超前，缺乏经济支撑。大多数发展中国家，特别是非洲国家出现了城市化超前的问题，城市化缺乏农业、工业和教育事业发展的支撑，农村人口盲目流入，使得城市人口数量急剧增长，城市规模迅速扩大，和美国社会学家英克尔斯所指出的现代化社会所应具备的十项指标的差距很大。如1980年非洲城市化水平为27.46%，到2000年增加了12.44%，而同期世界平均城市化水平只增长了7.9%。1980年、1994年和2003年全非洲人均收入分别只有778美元、662美元和714美元（张建业，2008: 24）。在城市化加速的同时，非洲国家人均GDP不升反降。

第四，城市病严重。大多数的发展中国家存在不同程度的城市病。城市基础设施因投资不足而恶化，公共服务不到位，社会保障不能全覆盖，垃圾成堆，污染严重，生态环境脆弱，交通混乱、事故频发。城市缺水严重，医疗卫生条件差，疾病流行。居住条件恶化，贫民窟连片蔓延。城市内部贫富悬殊。城市人口大量失业，犯罪率上升。其中非洲国家的城市病最为严重。

第五，对外资严重依赖。一些发展中国家工业化和城市化严重地依赖外资。有的非洲国家经济发展主要靠外资驱动，国外投资占GDP的60%以上，出现了无增长的工业化和城市化（乔颖，2008）。发展中国家都有被殖民或半殖民统治的历史，独立后，包括资金、技术和人才等都控制在前殖民国家手中，借用外资的利用率差，到了外债还债高峰期拿不出钱还贷，处于不利的外贸地位。

第六，城市化的结构不合理，质量不高。一是表现为首位度高，首位度高是发展中国家城市化的普遍现象，如拉丁美洲有8～10个国家首位城市的人口占城市总人口的40%左右或更高，有的甚至高达70%（郑秉文，2011: 24），这就加大了城市基础设施、公共服务、社会保障、供给和就业的压力，违法犯罪率居高不下。二是大中小城市不协调，使大城市成了空中楼阁，缺乏支撑。中小城市发展不足，和大城市之间缺乏内在的联系。三是农业衰败，农村凋敝。这是发展中国家的普遍现象，像墨西哥庞大的贫困人口基数中80%来自农村，非洲国家有数亿人口缺乏粮食，忍饥挨饿。一些发展中国家虽然发展了城市和工业，但牺牲了农村和农业，是一种恶性循环。

（三）发展中国家城市化对我国的启示

第一，应慎重审视我国城市化的背景。一是我国由半殖民地半封建社会发展而来，尽管已经建国68年，但旧社会的影响依然可见，如我国城市的发展东部沿海最好，中部次之，西部较差。尽管这些与气候、自然环境有关，但半殖民地半封建社会的影响不能小看。二是我国是发展中的人口大国，城市建设的底子薄，城市化起步晚，主要靠自身内部的力量实现新型城镇化。三是时代特征变化大，生产力日新月异，国际竞争激烈，国际关系复杂多变，资金、技术和人才主要靠自力更生。四是有发达国家和其他发展中国家的经验教训可以借鉴和汲取。如发达国家对城市化的规划和管理的经验可以借鉴，发展中国家农业剩余劳动力盲目流动的教训可以汲取。在此基础上，探索有中国特色的城市化模式和道路。

第二，应处理好市场机制与政府调控的关系，使二者无缝对接并有机结合。要充分发挥市场在城市化中价值选择和评价、资源配置、利益分配、人员分流的作用，以激活城市化中社会发展的活力。政府要读懂市场释放的信号，补齐市场的短板和漏洞：限制市场调控可能产生的负面影响，如人口盲目流动、城市基础设施和公共服务压力大，违法犯罪率上升等城市病；政府应根据各国有关城市化的经验教训和我国的具体国情确定城市化发展战略目标，利用市场推动实施，对市场失灵的政府要补救，对市场过激的政府要遏制。做到既不能自由放任市场调控，也不能政府包办太多，政府要有驾驭市场的能力，变市场这只“看不见的手”为“基本可见的手”。政府要运用法律法规推进城市化。

第三，城市化是世界上最大且最复杂的系统工程，要做到环环相扣，步步为营，任何一个环节出了问题都将影响全局。城市化中最基础的工作是农村和农业。要依法有序全面放开农村二孩生育，集中力量抓好流动人口计划生育工作（吕世辰，2016），使农村的人口与经济协调发展，从根本上遏制盲流的出现。要畅通农地流转的渠道，实现农业的规模经营和现代化，农业现代化的实现可以为城市化和工业化提供农副产品、原料、市场和劳动力。发达国家城市化中的经验和许多发展中国家城市化中的教训都证明了这一点。在此基础上要进行新农村建设和农业转移劳动力的教育培训，城市化要做到统筹发展，农村和城市双赢，不能以牺牲农民农业为代价。然后是联通城乡关系，实现城乡生产要素，交通、信息和市场的无障碍对接，实现城乡协调发展。接着是挖掘城市发展的活力，发展城市经济，建设城市基础设施，发展城市的公共服务和社会保障事业。为城市的发展吸引更多的资金、更先进的技术、更高级的人才。最后是加强城市管理，加强对城市社区人口的管理，规范企业的行为，公平分配各种利益，坚持政治民主，实行有效的社会控制。

第四，应加快城市经济发展，为城市化创造经济基础。一是加强农业发展。坚持工业反哺农业，城市支持农村，促进农业现代化。政府要在资金、技术和人才方面给农村农业以政策倾斜，实现城乡统筹发展和城乡一体化。二是发展现代工业，特别是现代制造业。要在模仿、借鉴的基础上实现创新。推进制度创新、管理创新和科技创新，实现弯道超车，跨越式发展。充分发挥工业，特别是制造业作为现代经济发动机的作用，引领工业化的潮流。三是充分发挥金融支持经济发展和城市化的作用。实行财政与政府融资、私人部门融资、资本市场融资多策并举，加强金融监管，防止出现金融风险。四是大力发展服务业。服务业科技含量低、资本有机构成低、社会需求量大，应作为农业富余劳动力转移的主导产业，加以引导和支持。发展中国家产生城市病的原因之一是经济没有得到充分发展，或者是经济虽然有所发展但分配不公平，导致了贫富悬殊，城市成了贫困人口的大本营，在城市化过程中出现了恶性循环。

第五，应指导和引导农民（或农民工）有序实现城市化。农民（或农民工）是发展中国家人口城市化的主要对象，占发展中国家人口城市化的60%左右。许多发展中国家城市化的经验和教训告诉我们，农民（或农民工）是城市化的发展之本，也可能是城市化的问题之源。我国的农民工在改革开放之后，创造的产值约占GDP的三分之一。广大农民工为了追求城市文明的生活，为了获得产业比较利益，为了子女受到良好的教育，为了享有城市的社会保障，来到城市，他们憧憬未来、充满希望，吃苦耐劳、勇于奉献，是城市充满活力的新市民。同时，他们的出现在一些地方也引发了许多社会问题，如盲目流动、违法犯罪等，增加了城市管理的难度。我们应该充分发挥这一群体的正能量，消除其负面影响；指导和引导其有序流动，全面提高其素质，组织其充分就业和创业；逐步实现其在养老、医疗、住房等社会保障方面与城市居民的均等化；维护其基本人权和民主权利。使其成为名副其实的市民，发挥其补充城市劳动力、拉动城市内需，为城市创造更多财富的积极作用。

第六，应统筹城市、城乡发展。一是根据城市发展的内在要求，布局城市发展，坚持特大城市、大城市、中小城市和小城镇协调发展，使其功能互补，相得益彰。形成各级城镇之间的产业链和物流线，形成城市网络。二是统筹区域城市发展。中国城市发展也打着深深的半殖民地烙印，东部城市化发达、西部城市化滞后。在新型城镇化建设中，政府应向西部实行人才、资金、技术倾斜，扶持中西部地区形成城镇网络，以城镇带动乡村发展。三是梯度推进区域城市发展，每个地区制定适合本地区的经济和城市发展战略。东部地区发展城市群，如京津冀、长三角、珠三角经济协作区，带动全国经济社会的发展；中部地区建设特色经济带，如构建长江中游经济协作区，黄河中游协作区，加强流域内城市经济联系，实现1+1＞2的效果；西部地区以发展中小城市和小城镇为重点，形成每个城镇的特色产业，并在发展中培育大中城市，作为本地区经济和社会发展的领头羊。

第七，提高城市发展的质量。一是避免许多发展中国家城市化过程中出现城市病的问题，城市发展规模要根据城市经济支撑能力确定，城市人口数量要根据城市承载能力确定，要对农民工进行职业技术教育和劳动管理，限制其无序流动（吕世辰，1996）。二是建设绿色低碳、生态环保新城镇。环境污染、供给紧张、交通堵塞等是发展中国家城市化中普遍存在的问题。要制定严格的城镇发展规划，按新型城镇化的要求约束城市建设的发展。三是鼓励多种力量参与城市建设，坚持政府、企业和民间共同参与城市建设，也可以适当引入外资参与市政工程建设和推动公共服务业的发展。