第二节 学界和政党对劳工问题的关注

劳工群体的不良生存状况引起了学界和政党的极大关注。在他们的呼吁和宣传下，政府采纳他们的建议，开始重视和推行社会保险制度。

一 学界和基督教会对劳工问题的重视

基督教会从人道主义出发，最早在中国从事为劳工争取福利的工作。第一次世界大战爆发后，基督教会为救济遭受水灾的难民，成立了一个叫“教会工业”的临时组织，人数发展较快。在此基础上，全国基督教工业联合会于1923年成立，其目的是“互相讨论如何在中国发展这种工业，及如何在工业中施行基督教的人道主义”。该会主张实行8小时工作制，改善工厂劳动条件，并且提出工人的工资最少不能低于当地生活水平。他们所办的刺绣厂、编织厂、儿童服装厂，实行这一举措，一时间，其他雇主也仿效起来。1922年5月，中华全国基督教协进会在上海开会，讨论并通过保护劳工的提议案。会议认为，由于中国目前还不能立即实行国际劳工大会设定的有关标准，特定如下三条规则，作为临时保护劳工的举措：“（甲）工厂不得雇佣未满十二周岁之童工；（乙）七日中休息一日；（丙）保护工人健康，如限制工作时间，改良工厂卫生及设置安全机械等。”上述原则得到了各地基督教组织的广泛宣传。另有一个案例是，上海各工厂大量使用童工的现象，也受到基督教会的关注，基督教会专门上书上海租界当局要求保护童工。上海租界工部局接受基督教会的建议，着手酝酿制定保护童工的条例。上海工部局于1923年6月22日成立童工调查委员会，委托基督教女青年会的阿加莎·哈贝逊小姐和阿德莱德·安德森夫人，集中研究中国工厂的情况。以上举动受到当时北京政府的高度重视，次年3月北京政府农商总长颜惠庆和农商部劳工司司长颜鹤林还专门会见了阿加莎·哈贝逊小姐和阿德莱德·安德森夫人。尽管基督教会只是从人道关怀视角来审视中国劳工问题，但其开展的一些具体活动，还是推动了社会各界对劳工问题的体察与关注。

五四运动爆发后，“劳工神圣”的口号一度唤起了社会各阶层对劳工问题的关心。北伐战争期间，工人运动对北伐军的胜利进军在军事、政治上的有力支持，引起了更多人对工人群体生活遭遇的同情和注意。一些开明的民族资本家也认识到，“劳资问题表面虽属于雇主佣工，然于社会秩序，金融通商，物价低昂，关系全国人民之幸福至为密切”。他们也要求借鉴国外先进的管理经验，反对苛待工人，并指出：“间有苛刻之辈，以扣减辛工为能事，但求有形之减省，罔知无形之消耗。盖刻减辛工，大非工人之所乐，工人而不能乐其业，则惰心生，惰则出货迟而成本遂加重。此失之过于严者。”这一看法十分深刻。他们进一步认为，为善待工人以提高生产效率，应体恤工人。“工厂之生产力，大半属之于此辈劳动家之手，是不可不有以体恤而慰藉之。体恤慰藉之举之最显明、而最易使多数工人倾心者，莫如周济工人疾苦之一事。”1919年六三工人大罢工后，汉冶萍公司考功课认识到：“此后待遇工人势须妥筹体恤优待各办法”，“除为工人建造住屋及为其子弟设立学校外，尤莫急于代谋平价之粮食，免于食贵，生计自舒；他如工人保险法、工人储蓄法，均宜次第举行，平时既教养有资，不致有身家之虑，而老病不测之际复能薄有积蓄，亦自可以相安”。

除此以外，民族保险业的发展对社会保险的产生也起了一定的导向和推动作用。30年代，民族保险业得到政府的支持，发展较快。例如，商业性的人寿保险，因具有储蓄性质，又能在政府颁布的《保险法》的一定保护下，避免洋商操纵，故其推行具有有利条件。到1935年，民族商业保险公司已增加到30余家。虽然商业保险以营利为目的，与社会保险的宗旨有很大区别，但商业保险的发展可为零散的社会保险实务提供服务，从而加深了人们对办理社会保险必要性的认识。与此同时，保险界有志之士面对经济不景气的状况，也大力呼吁政府以社会保险事业保障劳工的生存权利，以促进经济的发展。不少民族企业家先后响应，并开始办理社会保险业务。上海是工商业集中之地，张元济执掌商务印书馆期间，员工除了享有分红、疾病医疗、子弟教育补贴外，还享有养老保险的福利待遇，一时成为沪上典范。华安合群保寿公司是民国时期保险业的翘楚，30年代即有各企业在该公司为工人承保团体寿险（见表1-3）。抗战时期，沿海工厂迁往内地，也促进了西南大后方保险业的初步繁荣，并使人寿保险业务得到初步发展。中央信托局保险部在重庆开展团体寿险业务，得到官方支持。重庆社会局规定：凡公务人员、企业职工人数在30人以上者，必须参加保险，保费由单位和职工各负担半数，参保单位一度占到重庆厂矿企业总数的93%。

表1-3 华安合群保寿公司承保团体寿险情况

资料来源：邢必信等编《第二次中国劳动年鉴》第3编第6章，北平社会调查所，1932，第195页。

此外，学界对社会保险的研究也是催生社会保险的重要动因。1936年中国保险学会第一届年会即敦促国民政府立法院编订社会保险法案，并要求教育部将保险基本知识编入教科书，以向国人介绍社会保险知识。该学会还认识到，保险业与外商的竞争，关键在于人才的竞争。因之，中国保险学会多次致函教育部、中英庚款会和清华大学，要求派遣留学生时分配保险学名额。可佐证的是，1944年8月，清华大学经济系毕业的李志伟通过考试，取得清华大学第6届公费留学资格，遂赴美专门研习社会保险。

20年代末和30年代初期，日本帝国主义发动了侵略中国的九一八事变和一·二八事变，中国经济的发展开始受到外患的困扰；同一时期，不断发酵扩散的世界经济危机，也深刻影响了国内工业发展，中国劳工的生活更为凄苦。因此，内忧外患下的学界对劳工问题更加关注。许多学者做了大量有关工人生活的调查，向大众报道中国工人的生存状况。如陶孟和的《北平生活费之分析》（1930年）、杨西孟的《上海工人生活程度的一个研究》（1930年）、林颂河的《塘沽工人调查》（1930年）、余启中的《广州工人家庭之研究》（1933年）等即为此例。这些学者通过调查加深了对劳工问题的认识，进而还提出了解决之道。吴耀麟明确指出：“我以为社会保险才是挽救现在中国劳动者的重要法门。”1929年，陈达对工人工资、工时、福利等情况进行了翔实的调查后，提出了建议：“工界永久和平安宁，要从保险入手。保险有好几种，中国急需仿办的为养老、保母、失业三门，这三门最好要行强迫制度。……其实行时期，当在工厂条例颁布之后。”

同时，欧美的社会保险制度也通过知识界传入国内。早在晚清时期，就有人介绍国外社会保险制度。陈萸生在《德国百工保险新法》一文中介绍了德国刚刚通过的社会保险法。此后，《大德国工会养老》《大英国工匠新章》 《大奥国工匠保险》、美国《惠工有道》、比利时《惠工善政》也被相继介绍到中国。清末的统治者最关心的是统治秩序的巩固，加之工业不甚发达，劳工问题并未引起统治者的关注。进入民国后，西方的社会保险思想和理论进一步传入中国。1912年7月，《东方杂志》刊登了杨锦森翻译的美国学者的文章，介绍德国的社会保险制度：“业制造者，苟为法律所迫，不得不为其所雇之佣，一一保寿险及疾病之险，并代付保险费。”该年10月又有钱智修翻译加迪纳尔（A. G. Gardiner）的著作，对英国社会政策及实行的社会保险予以介绍，“关于劳动界之改革，事不一端，于其社会状况与经济状况，皆深有影响。其中三事，犹为有效，即商局律、保险律、劳动局律”。《东方杂志》在1918年和1919年又分别刊登了君实的《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》两篇文章。《劳动者失业保险制度》认为失业导致贫民和犯罪的增加，“宜令劳动者割就业时收入之一部分，以充其失业时之支出，其最简单之方法，莫如储蓄。但欲使彼无教育之劳动者，出于自由之意志，继续储蓄相当之金额，殊为事实上所难行。故吾人深信强制储金之一法之保险制度，实为达此目的最有效之方法”。作者简要介绍了西方失业保险制度由自治制度到公共自由制度，再到强制制度的三个发展阶段，还指出：“以国家或城镇乡之法律对于一般或特种之劳动者强制保险义务，即强制制度。此制度专为补救前记种种自由保险制度之缺点而设。”文章还介绍了学者们关于保险费负担问题的观点：全部由劳动者负担是勉为其难，应由社会负担一部分；雇主承担与否有相对的两种意见，作者倾向于雇主承担部分保险费。在《劳动者疾病保险制度》一文中，作者说明疾病给人们带来的弊害，强调“为多数之劳动者筹画关于疾病之设备，以保全其健康，使之脱免经济的困难，不可谓非社会政策的国家最重大之任务”。文章重点介绍了德国的疾病保险制度，“劳动者疾病保险制度始于德国，故其后各国之立法，多以德国为蓝本”。按保险费负担的不同，作者将疾病保险分为三种：第一种为德意志主义，国家不负担保险费用，由劳动者负担2/3，雇主负担1/3；第二种为塞尔维亚主义，劳动者和雇主各负担一半，国库补其不足部分；第三种为英国主义，国家、劳动者和雇主各负担1/3。对于妊娠保险、伤残保险和老年保险，作者也进行了简单介绍。1920年9月，《申报》刊登树屏的文章《中国急宜举办人工保险》：“人工保险的宗旨是谋保全工人所得同生计的安全。普遍分做四种，就是伤灾保险、疾病保险、老废保险、失职保险。”

见贤思齐，学者们也希望仿效西方实行保险立法，以建立社会保险制度来保障中国工人的生活。若愚撰文指出：“我们希望的社会主义既不能一期实现，而我们工人的病苦又有加无已。在此种状态之下，为临时救急的法子，只有实现社会政策，改良工人的待遇，保护工人的疾苦。”1930年，章渊若介绍了英国劳工立法的历史和现状，呼吁国民政府以积极保护劳工为立法原则，以达“一是工人智识能力的提高，一是工人社会地位之增进”。上海劳动大学的龚贤明博士则明确表达“我们希望执政当局，实践前后的宣言，厉行国家和社会的种种建设。……社会保险正在求人类生存的安全，所以国民政府应该注意到这一件事。”从上述情况来看，通过法律强制力量实行社会保险，以此来解决劳工问题，保障劳工的生产和生活，成为当时学者们的积极主张。

二 国共两党的劳工政策

在现代社会，“政党以制定社会政策为其主要任务，藉社会政策以宣示其政治主张”。当时执政的国民党，为南京国民政府社会政策的制定提出了指导思想。同时，中国共产党等其他政党，也提出了自己关于社会政策的主张。早在民国初年，中华民国工党中曾有人主张实行工人保险和职业介绍，但这一主张并未引起世人的注意。30年代，中国青年党在其政纲中确定社会政策之一为“制定劳工待遇、工作时间、薪津标准、工厂管理等法律，以增进劳工之福利”, 1946年又明确提出“实行社会保险制度”的主张。中国国家社会党在1938年宣言中主张“设立劳动保险，对于工人死伤疾病失业以国家力量救济之”。中国共产党和中国国民党是民国时期两大政党，它们提出了解决劳工问题的主张，对这一时期社会保险政策的提出产生了积极的影响。

中国共产党成立后，将领导工人运动作为自己的中心任务，并争取改善工人的劳动条件和生活条件，还提出了实行社会保险的主张。1922年5月，中国共产党领导的劳动组合书记部在广州召开了全国第一次劳动大会，号召各劳动团体大力进行劳动立法，重点在6个方面提出要求：（1）承认罢工权，（2）制定工会法，（3）制定工厂法，（4）制定八小时劳动法，（5）保护童工、妇工，（6）制定劳动保险法。这次大会拟定了《劳动法案大纲》，提出有关社会保险的要求：为保障劳动者之最低工资计，国家应制定保障法，制定此项法律时，应许可全国劳动总工会代表出席，公私企业或机关之工资均不得低于最低工资；一切保险事业规章之订立，均应使劳动者参加，俾可保障政府、公共及私人企业或机关中劳动者所受之损失，其保险费完全由雇主或国家分担，不得使被保险者担负；对于需要体力之女子劳动者，产前产后均予以8星期之休假，其他女工，应予以6星期之休息，休息期间，工资照给；16岁以下之男女工不得雇佣，激烈有害卫生及法定工和时间外之劳动，不得使18岁以下之男女工为之；国家以法律保障男女劳动者享受补习教育之机会；等等。

其后，中国共产党于1922～1929年召开了四次全国劳动大会。第二次全国劳动大会通过的《经济斗争决议案》中第5项内容为“劳动保险与社会保险”，提出“应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时，能得到赔偿；于病疾失业老年时能得到救济”。第三次全国劳动大会通过的《劳动法案大纲决议案》要求“国家设立劳动局”，“国家设立劳动保险，保险费由雇主或国库支出”，并在《失业问题决议案》中强调“失业保险，是工人应有的权利”。1927年4月，中华全国总工会要求“编订劳动保护法，工厂法，及国立劳工保险制”。1927年5月，太平洋劳动大会要求“施行工人保险，如疾病，遇险，残废，失业等各项保险。保险之责任，由厂主与政府担负之”。在1927年6月召开的第四次全国劳动大会上，再次提出了“为了保障工人的生活条件，对不可避免的疾病、死伤、失业、衰老等，实行社会劳动保险”。1929年11月第五次全国劳动大会通过了《中华全国工人斗争纲领》，明确提出“工人或工人家属发生疾病伤害，应由资本家给以医药费，听其自由医愈为度；病假期间不得扣发工资”；“因工作致死伤之工人，应给以优厚抚恤金”，并强烈要求政府“举办工人社会保险（失业、养老、疾病等保险），所有费用应由资方与政府分担”。

中国国民党以孙中山的三民主义为宗旨，民生主义是其社会政策的指导思想。1923年，孙中山在《中国国民党宣言》中提出，“制定工人保护法，以改良劳动者之生活状况，徐谋劳资间地位之平等”。1926年，中国国民党中央执行委员会及各省联席会议通过了《中国国民党最近之政纲》，规定了工人工资和工时的限制、劳工法和劳动保险法的制订及协调劳资冲突、改善劳工教育和卫生、居住情况等。南京国民政府成立后，为体现其“扶助农工”的政策，在一定程度上改善工人的生产条件和生活条件，颁布了《工厂法》《工会法》等法规。中国国民党还于1929年3月召开的第三次全国代表大会上通过了《训政时期施政纲领》，对“社会救助、农民福利、劳工组织、劳工福利、劳资关系”等作出规定。两年以后，即1931年5月，国民会议在通过的《训政时期约法》中纳入了训政纲领的相关内容。1945年5月5日，国民党第六次全国代表大会通过《中国国民党政纲》，对社会保险及社会福利等作出了规定，并通过了社会部关于《民族保育政策纲领》《劳工政策纲领》《农民政策纲领》《战后社会安全初步实施纲领》。其中，《劳工政策纲领》明确提出：“劳工政策之目标，在依国家民族至上之原则与国际合作之精神，发展劳工组织，提高其地位，改善其生活，并促进劳资合作，调节劳力供求，增进劳动效能，加强国际劳工联系，以确保社会安全，适应国防民生之需要”，并要求“厉行伤害赔偿及死亡抚恤，并尽先创办疾病及伤害保险，逐渐推行其他各种社会保险”。