四 西非国家经济共同体的形成与发展

比较西非地区曾经存在或依然存在的其他区域组织，西共体在打破独立前的殖民地结构方面迈出了一大步，打破了英语国家和法语国家的界限，成为一个真正意义上的覆盖整个西非区域的区域组织，是西非区域合作的最大成果，也是西非国家在新的国际政治经济形势下的一种自主选择，是将区域认同付诸实践的一个新起点。西共体提供了区域合作的制度性基础，尤其是规范了各国之间的关系。

1．西非国家经济共同体的建立

西共体从酝酿到成立前后历时10年。利比里亚前总统杜伯曼于1964年向西非各国提出建立“西非自由贸易区”的设想，并在当年与科特迪瓦、几内亚和塞拉利昂三国一起在蒙罗维亚开会讨论建立西非自由贸易区的问题。1965年2月，四国代表再次举行会议，起草通过了建立临时经济合作组织的协议。1967年4～5月，在非洲经济委员会的支持下，贝宁、加纳、利比里亚、马里、毛里塔尼亚、尼日利亚、塞内加尔、塞拉利昂、多哥和布基纳法索，以及后来的加蓬的代表在阿克拉签署了成立“西非共同体”的议定书。1968年4月，加纳、冈比亚、几内亚、利比里亚、马里、毛里塔尼亚、尼日利亚、塞内加尔和布基纳法索九国首脑出席的蒙罗维亚会议强调了“西非必须实行经济统一”，并宣布建立“西非集团”。但由于当时正是西非最大的国家尼日利亚的内战时期，英国仍然置身欧洲经济共同体之外，英法分歧的影响依然很大，上述西非国家区域合作的努力停滞不前。

尼日利亚内战改变了尼日利亚对西非区域政治经济合作的认识，直接促成了西非国家经济共同体的成立。法国在内战中对分裂的比夫拉的支持，英美的骑墙态度，尼日利亚邻国尤其是科特迪瓦和塞内加尔对比夫拉分离主义分子的支持，不仅使尼日利亚联邦政府丢弃了对西方国家的幻想，而且使尼日利亚政府理性审视与邻国的关系，以戈翁将军为首的军政府开始把尼日利亚的国家利益与西非区域利益联系起来。此时景气的石油经济所带来的收入使得戈翁政权致力于西非区域一体化的努力成为现实。尼日利亚首先获得了多哥的信任，1972年，尼日利亚总统戈翁和多哥总统埃亚德马共同倡议建立一个包括所有西非国家的经济共同体。接着两国与其他西非国家广泛磋商，于1973年12月在多哥首都洛美召开了西非15国经济部长会议，讨论并制订了成立西非国家经济共同体的总原则和时间表。1974年2月，在阿克拉召开了10国法律专家会议，起草了《西非国家经济共同体条约草案》。1975年1月，西非14国（不包括马里）在蒙罗维亚举行部长会议，讨论通过了《西非国家经济共同体条约草案》。1975年5月28日，拉各斯西非15国首脑会议，讨论签署了《西非国家经济共同体条约》（又称《拉各斯条约》），宣告了西非国家经济共同体（ECOWAS）的成立。

条约致力于实现西非经济一体化的自由贸易区，目标主要是经济方面的。利比里亚内战推动成员国将政治与社会层面的区域一体化纳入区域合作的范畴，这就有了经过修正的1993年条约。1993年条约第三条明确了共同体的宗旨与目标：①促进合作与一体化，最终建立西非经济联盟；②分阶段促成：a）各国政策在食品、农业与自然资源、工业、交通与通信、能源、贸易、货币和金融、税收、经济改革政策、人力资源、教育、信息、文化、科学、技术、服务、卫生、旅游、法律等方面的协调统一；b）环境保护政策的协调统一；c）联合企业的建立；d）建立共同市场，废除区域内各国的进出口关税和非关税壁垒，创设自由贸易区；针对区域外的共同关税，针对第三方的共同贸易政策，消除阻碍人员、商品、服务和资本自由流动的障碍，保障西非人民的自由居住与迁徙权利；e）采取共同的经济、金融、社会和文化政策，以建立经济联邦和货币联盟；f）通过跨界投资区域协议等，促进私人企业和其他经济活动体的合资合作经营；g）实施促进私企一体化措施，优化中小型企业发展的宏观环境；h）创设一个良好的法治环境；i）协调各国投资法，最终实现共同体单一投资法；j）标准与规范的统一；k）促进区域平衡发展，对成员国之间的差异区别对待，尤其内陆和岛屿国家；l）促进信息的流通；m）制定区域人口政策，以实现人口指数与社会经济发展的协调；n）建立合作、补偿与发展基金；o）成员国所采取的其他政策都应致力于促进区域目标的实现。第四条指出了西共体成员国应恪守的基本准则：a）平等与相互依存；b）团结与集体自力更生；c）合作与政策协调和一体化；d）互不侵犯；e）促进加强睦邻友好关系，确保地区和平、稳定与安全；f）和平解决争端，和平环境是经济发展的前提；g）遵照非洲宪章中有关人权的条款促进人权保护的改善；h）促进问责，经济与社会公正和大众参与；i）确认并遵守共同体条约及原则；j）依照1991年在阿布贾签署的政治原则宣言，促进并巩固民主治理；k）保证经济合作与一体化成本与效益的公平公正分配。

国家元首和政府首脑会议是西共体的最高权力机构，每年召开一次，必要时将召开特别首脑会议。执行主席由各成员国轮流担任，任期一年。西共体还设有部长理事会、执行秘书处、6个技术和专门委员会、法院和议会等。执行秘书处设在尼日利亚政治首都阿布贾。西共体委员会、议会、法院和西共体投资与发展银行是西共体组织的四个主要运作机构。

为了更好地适应国际环境的变化，更有效地发挥西共体组织促进一体化和发展进程的作用，2006年首脑会议决定将秘书处改为委员会。变动后的机构有一名主席，一名副主席和分别负责行政与财政事务、农业与环境和水资源、人的发展与性别、基础设施、宏观经济政策、政治与安全、贸易和工业与自由迁徙事务的7名委员，以促成员国落实区域规划。依据平等、透明和效能原则对关键岗位实行轮换制。

委员会的权力大于原来秘书处的权力。改革有助于巩固西非共同体精神，强化超国家性，使共同体法直接适用于各成员国。过去共同体条约与议定书要对成员国产生约束作用，需要等待各国漫长的议会批准，从而延缓了区域一体化；而首脑会议决定则对成员国有即刻的约束作用，部长理事会的决定仅对西共体各机构有约束力。

西共体议会由来自各成员国的代表组成，成立于2000年，总部设在尼日利亚的政治首都阿布贾，是咨询和论坛性机构，参与西共体部分政策的制定。首脑会议决定了席位数目。目前有115个席位。每个成员国至少有5个席位，其余40个席位根据人口比例分配。这样贝宁、佛得角、冈比亚、几内亚比绍、利比里亚、塞拉利昂、多哥7国均有5席，布基纳法索、几内亚、马里、尼日尔、塞内加尔5国均有6席，科特迪瓦7席，加纳8席，尼日利亚35席。

从内容看，可以说是西非已经有了自己的共同宪法。

西非国家经济共同体的成立既是西非区域政治经济和社会发展的内在要求，又有外部因素的推动。20世纪70年代是非洲区域与次区域经济一体化蓬勃发展的时期，主要是因为1974～1975年世界经济危机严重影响了非洲的经济发展，在外部条件日益不利的情况下，非洲各种区域组织活跃发展起来。非洲国家开始意识到本国的工业发展与邻国的工业发展的密切关系，并把本国的发展与区域合作及区域一体化相联系。西非国家与其他发展中国家一样在反思协调发展的问题，反思20世纪60年代早期孤立地进行工业化的努力，这种反思反映在1973年非洲统一组织第十届首脑会议讨论通过的《关于合作、发展和经济独立的非洲宣言》上，在宣言中第一次明确提出非洲国家集体自力更生的方针。

法语西非国家的区域合作得到了法国的支持，很大程度上是因为法国要抗衡尼日利亚在西非的影响。但是随着法国经济的发展，法属西非国家在法国经济中的重要性逐渐下降，法国干预西非的意愿减小，客观上为西非大国尼日利亚发挥作用提供了条件。尼日利亚推动西共体成立的动力之一，就是要增加西非同区域外势力抗衡的能力，不仅是提高作为整体的西非地区与外部政治、经济实体的讨价还价的能力，同时要逐渐减少法国的影响。正是从这个角度看，多个国家间组织的存在尤其是以法语非洲国家划界的区域组织，不利于西共体的发展。

区域一体化的内在客观要求早于西非各国的独立，而外在要求是非洲大多数国家独立后的国际形势与非洲大陆形势的客观发展。如西共体条约中有关人员自由流动的条款，实际上是“从法律上确认存在了几个世纪之久的事实上的跨国劳力流动”。西共体的成立不仅是区域经济一体化的一种尝试，而且是一种预防冲突的政治合作和信任机制。西共体的成立反映了西非经济和战略利益的双重一体化，是西非各国做出的一种政治选择，是各国政策取向一体化的标志。

2．西共体对区域组织重叠问题的解决

表2-2和表2-3表明西非存在着多种区域组织，不利于资源的有效利用。根据西共体前秘书长的看法，西非地区40个左右的政府间组织中，多数是涉及特定领域的合作的，用于解决某个共同问题和/或促进共有资源的开发。彼此之间发生冲突的可能性较小，但是区域内三个经济共同体性质的政府间组织——西非经济共同体（CEAO）、马诺河联盟（MRU）与西非国家经济共同体（ECOWAS）之间的关系，尤其是西非经济共同体和西非国家经济共同体的关系对西非区域合作和一体化的深入有着重要的作用。如果三个经济共同体之间的关系处理得好，那么就有助于区域一体化；如果处理得不好，将阻碍区域一体化。西非经济共同体成立于1972年，前身是法语西非国家组成的关税和经济组织——西非关税和经济联盟（UDEAO），在1994年3月被西非货币与经济联盟（UEMOA）取代。马诺河联盟成立于1973年，成员国是几内亚、利比里亚和塞拉利昂。

众多区域经济共同体组织彼此重叠并相互竞争，减免关税的框架也不一样，在原产地、关税法则和补偿原则上也存在差异，尤其是西非国家经济共同体组织、西非经济共同体组织和马诺河联盟三大区域组织。这些组织不可避免地会彼此冲突，机构重叠而加重财政负担，妨碍一体化合作的开展。1975年西共体成立时并没有明确说明如何处理与其他区域组织的关系问题，直到1983年西共体国家才开始正视这个问题，逐步制订了对各种区域组织进行优化协调的计划。1991年西共体通过了在非洲经济委员会和西共体共同研究基础上提出的有关区域政府间组织体制改革的建议，认为确定一体化政策和监控区域一体化过程的区域经济组织应该只有一个，西共体的专门机构应该从现有的部门政府间组织中发展而来。1992年该建议又经过了修正。1993年，对西共体条约进行了修正，该修正条约在1995年生效，这个修正条约确立了西共体作为西非区域内的经济共同体的唯一性，协调了西共体与西非区域内的其他区域组织，尤其是与西非经济共同体和马诺河联盟的关系。

3．西共体在经济一体化方面的进展

金融贸易领域 金融与贸易领域在21世纪初发展很快，但单一货币目标的实现日期一再被推迟。

原西非法郎区的贝宁、布基纳法索、科特迪瓦、马里、尼日尔、塞内加尔、多哥于1994年成立了西非经济货币联盟（Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine, UEMOA）, 1997年，葡语的几内亚比绍加入。该组织是8个西共体成员国之间建立的一个关税和货币联盟，旨在提升经济竞争力，使宏观经济政策和指标趋同，创建共同市场，协调部门政策和财政政策。自成立以来，该联盟已经实施了区域结构政策和区域行业政策，宏观经济标准的趋同，有效的监督机制，实现了关税同盟和共同的对外关税，统一了间接税法规。2002年9月，国际货币基金组织的调查指出，该组织是非洲所有区域组织中一体化进展最大的。

西共体和西非经济货币联盟在贸易自由化和宏观经济政策趋同上已采取了共同的行动计划，且在贸易原产地原则上适用共同的法则，西共体同意采纳西非经济货币联盟的关税申报形式和补偿机制。1998年10月，西共体决定发行西共体旅行支票，这实际上是西共体未来共同货币的雏形。西非货币学会（WAMI）已设立专门贷款，支持通过调整市场结构和健全安全保护体系，促进实时在线支付的发展，这为西非中央银行的成立进行了热身。此外，该学会努力推动冈比亚、塞拉利昂和利比里亚的股票交易市场。1999年，第22届西共体首脑会议就通货膨胀率、外汇储备、货币逐渐统一设定了要实现的目标，提出要在2004年实行单一货币。2001年要求各成员国严格执行共同体宏观经济指标，2001年成立了西非货币机构，为统一货币（Eco）的实现开展研究准备工作。2002年阿克拉声明，启动了冈比亚、加纳、几内亚、尼日利亚和塞拉利昂5个国家组成的西非第二货币区（West Africa Monetary Zone），期望同西非经济货币联盟的法郎区实现合并。2009年开始为两个货币区的合并做准备，并敦促两个货币区之外的佛得角和利比里亚加入到两个货币区中来，但单一货币的发行被多次推迟，从2004年到2007年，又到2015年，再到2020年（截至2013年7月）。

由此看来，西非国家为推动区域货币一体化进行着不懈的努力与尝试，但一体化遇到的困难是巨大的，这使单一货币发行一再被推迟。如果单一货币能够尽早实现，将大大推动西非一体化的发展，因为共同货币的实现，有助于西非的融资与投资，有助于资本在区域内的流动。但各国政府对货币一体化或者说“货币合作的政府的直接成本要显著高于贸易合作的政府的直接成本”的担忧，主要是“当政府共享或附属于共同货币时，它将失去一个重要的经济和政治上的工具”。

2001年，西共体第25届首脑会议通过了关于将西共体基金转变为“西共体投资和开发银行”（ECOWAS Bank for Investment and Development）的决议。西共体投资和开发银行于2003年2月成立，总部设在多哥首都洛美。西共体投资和开发银行在继续履行其摆脱贫困和促进区域发展的使命的同时，促进自身向商业化方向发展。2004年，西共体投资和开发银行成功地把以前共同体的发展、补偿与合作基金重组为控股公司，同时成立了西共体地区投资银行和地区发展基金。

西共体自由贸易区计划始于1981年，当时规定免除区域内原产地非加工产品和传统手工艺品关税。各成员国取消区域贸易非关税壁垒。2000年3月，西共体自由贸易区提案得以通过，标志着一体化设想和规划开始付诸实施。从2000年4月15日起，共同体决定彻底废除经审批合格的区域内原产地工业产品、农产品和工艺品的关税。2003年3月，西共体出台了新的政策，规定工业产品的原产地成分必须达到60%，修订了海关申报单，简化了审批程序，修订了补偿机制。区域内贸易1995～2001年间达到年均200亿美元，2001～2007年，区域内贸易年均增长11%，成员国之间的经济一体化在加深，一些国家间的贸易相互依存达60%～80%，如科特迪瓦与布基纳法索、马里之间，塞内加尔与马里之间，尼日利亚与贝宁、尼日尔之间等。2006年1月，西共体部长理事会和首脑大会同意了对外共同关税（Common External Tariff, CET）的实施计划，创设了共同关税管理委员会。关税的取消增加了成员国之间的贸易量，也给相应国家造成了财政损失。

西共体还开发了贸易机会管理系统（Trade Opportunities Management System）以促进区域内不同公司间的贸易交流，推动贸易自由化框架（Trade Liberalization Scheme）。西共体交易会定期举行。

基础设施领域 西非在公路和能源等方面的区域一体化进展显著。这些层面的合作是西非国家的一种区域战略合作。在公路方面，从尼日利亚的拉各斯至毛里塔尼亚首都努瓦克肖特的沿海高速公路和由塞内加尔首都达喀尔至乍得恩贾梅纳的横跨撒哈拉沙漠草原的高速公路基本建成。2006年西共体成员国国际公路运输议定书（Inter-State Road Transit, ISRT）在加纳的特马正式启动。ISRT规定，商品可在西共体成员国之间穿越一国或者多国境内自由运输，以最快速度运抵目的地。一条连接尼日利亚首都拉各斯与科特迪瓦首都阿比让的“西共体高速公路”将于2014年投入建设。此公路建设项目主要由沿线5个西非国家及西共体合作完成。项目投资渠道多元化，包括国家银行和私人及合作伙伴等。拉各斯至阿比让的公路是首条“西共体高速公路”，将打通西非地区国家间的交通壁垒，最大限度地减少各国海关和警察关卡，为该地区人员自由流动及货物跨境运输创造便利条件，为全面实现西共体经济一体化发挥重要作用。

西共体在能源建设方面取得了较大突破，主要表现在两大多边能源项目，即西非天然气管道工程（West Africa Gas Pipeline）和西非电力联营（The West African Power Pool）两个项目上。1981年，西共体成员国就能源开发制订了工作计划，在区域基础上分析能源问题，提高能源的使用效率，并寻找可替代能源；1982年，能源发展基金（Energy Resources Development Fund）成立，致力于建立一个能源数据支持中心。西非天然气管道项目是尼日利亚与贝宁、多哥、加纳等国共同投资5.9亿美元建设的大型工业项目，旨在将尼日利亚生产的天然气通过678公里长的管道输送到贝宁等3个国家。

此外，在电力上，许多国家的电网都实现了连接，如马里、毛里塔尼亚和塞内加尔建设了马南塔里大坝（MANATLI），使三国首都的电网连接起来。位于几内亚湾的科特迪瓦、多哥、贝宁和加纳四国的电力实现了联网。尼日尔和尼日利亚的电力也实现了联网。

工农业领域 西共体工业领域的目标是加快区域工业化步伐，主要体现在协调各成员国工业政策和吸引外国投资方面，但实质进展很小。目前进行的工作主要有：①完成了《工业和固体矿产开发报告》，秘书处将召集各成员国对报告进行讨论和修正，然后付诸实施；②与联合国工业发展组织（United Nations Industrial Development Organization, UNIDO）合作完成了与贸易有关的基础设施和服务标准与控制文件，以提高区域产品的质量、标准和检测手段。西共体农业农村区域发展计划主要集中在制定区域农业政策、保障食品安全和促进区域农业项目合作方面。1982年，西共体制定了农业发展战略，计划到2000年时实现区域/次区域粮食自给自足，土壤分析、种子挑选、牲畜发展都包括在该战略中。

2005年1月，西共体阿克拉会议通过了西共体共同农业政策，制订了2006～2010年中期行动计划，为实现西共体农业一体化奠定了基础。2006年第29届国家和政府首脑会议批准实施共同农业政策（ECOMAP）计划。西共体还在9个成员国中建立了种子生产中心，在3个成员国中建立了牛养殖基地和家畜疾病监控系统，取得了较好的效果。

2010年西共体部长理事会（Council of Ministers）通过了西共体共同产业政策（the West African Common Industrial Policy）及其行动计划和补充条款。三项文件立足于全球视野，力图使成员国发挥比较优势，实现优势互补，尤其是要实现西非的产业多样化，希望在2030年时实现本地产品率30%的目标。通过支持新产业生产能力和发展，升级现有的产业，促进本地制造业在GDP 的贡献由6%～7%增至20%，区域内贸易由13%升至40%，西非对全球市场的出口由0.1%提升至1%。

上述情况表明，自1975年成立以来，西共体在许多方面致力于推进西非区域一体化的进展，且取得了一定的成效。然而，西共体在成立时所确定的许多目标并没有实现，或实现目标的期限一再被推迟，如前文提及的反复被推迟的货币统一的时间，20世纪80年代确定的在2000年实现区域粮食自给的目标也没有实现。共同对外关税的实施也一再拖延。各成员国在执行区域内贸易的有关规定时缺乏协调和保障，各国各自为政，为商品流通设置障碍，不遵循共同体规定的情况时有发生。就吸引外商直接投资来说，西共体比不上本区域的西非经济共同体，也比不上世界发展中国家的其他区域一体化组织如东南非优惠贸易区（PTA, 1982）、东盟（ASEAN, 1967）、中美洲共同市场（CACM, 1960）、拉美一体化组织安第斯集团（ADEAN GROUP, 1969）、加勒比共同体（CARICOM, 1973）。

邓宁指出，西共体外商投资少的原因是“共同体未能对区域内的行政机器和组织能力进行必要的改革”。阿迪比（Adibe）指出，区域一体化在贸易自由化的开展上未能达到预期目标，首要原因是缺乏解决技术层面问题的政治决心，如对各国税率不一，以及对商品双重收税的问题；其次是四大国不愿在赔偿机制上让步；最后，产品产地原则不仅限制了有限的制造业，导致走私增加，而且把区域内的最大贸易国家科特迪瓦排除在外。

西非区域一体化未能实现既定目标，除了各国政治意愿不足外，或许也与制订目标时对客观存在的困难考虑不足、脱离实际等因素有关，当然也同评估一体化的标准有关，目前评估区域一体化的标准，主要还是经济标准。如果考虑到西非区域一体化的基础薄弱，各国独立时的内部一体化有限，各国横向联系不足，或者能从综合方面评估西非的区域一体化发展，或许，人们对刚刚独立就能致力于一体化的西非国家会有更积极的评价。西非国家领导人也已经意识到，一体化起步虽由各国政府推动，但必须实现从“国家的西共体到人民的西共体的转变”，使自上而下的一体化与自下而上的一体化结合起来。

本章回顾了欧洲殖民大国，尤其是法国、英国对西非行政区划的决定性影响，追溯了当代西非国家边境形成的历史缘由，及当代西非国家受制于这种行政区划的原因，同时描述了当代西非国家致力于打破这种局限追求一体化的实践过程。这种历史的回顾可以让我们看到殖民地国家所继承的殖民遗产的双重性特征：殖民统治在造成西非地区被分割、小国林立的同时，也促进了西非区域意识的发展，催生了西非民族主义思想，从而使西非成为区域意识比较强烈、各种区域组织较为活跃和发达的地区。西非国家民族主义和区域意识二者之间既联系又对立的关系，贯穿西非独立运动的始终，虽然以领地为基础的民族主义思想构成了西非国家独立的主流，但是区域意识并没有因此彻底消亡，而表现为西非国家寻求国家间合作、建立各种区域组织、致力于区域一体化的实践。不同合作形式的尝试和经验的积累为西非最大的区域组织西非国家经济共同体的成立奠定了基础。西共体执行秘书长钱伯斯在西共体成立30周年接受采访时说，未来西共体的发展取决于区域的和平与民主，各国政策的协调及区域基础设施的完善。