第三节 善用地方立法权为经济社会发展服务

新中国地方政府立法权限的配置经历了一个逐步发展演进的过程。改革开放以来，中央与地方的关系变化主要表现为逐步打破中央高度集权制的中央与地方关系模式，包括逐步扩大地方的立法权限。经过近30多年的发展，地方政府的立法权限以及与其他上位法律规范之间的关系已经基本得到明确。

《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对各类立法主体的立法权限、立法的位阶和效力等作出了规定。按照上述规定，地方立法包括地方性法规和地方政府规章。前者的立法权限由省、自治区、直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会享有；后者的立法权限则相应地由省、自治区、直辖市的人民政府以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府享有。为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，可以制定地方性法规；而地方政府规章也只能是由有权的地方政府“根据”法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规来进行创制，所能规定的事项只能是：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。当然，地方立法无疑应以本地经济社会发展为根本出发点，为改善民生服务。近年来，宁波市在推动“法治宁波”建设过程中，就十分重视用地方立法权推动本地经济社会发展。

一 提高地方立法计划的编制质量

宁波市把服务改革发展稳定大局和解决经济社会发展中的制度性深层次矛盾作为立足点，认真做好地方性法规和政府规章的立、改、废工作。立法计划的编制是关系到立法工作质量的重要环节。通过调研，宁波市人大发现，由于缺乏统一的制度，在立法计划的制定和实施中，还存在一些问题，诸如，立法建议项目的征集途径过于狭窄，征集方式单一；立法建议项目论证的主体、内容和方式不够明确，论证过程中存在随意性；部分立法计划制定项目缺乏充分调研和科学论证，匆促立项或随意增减，影响了立法的严肃性、科学性；有的部门和单位没有严格按照立法计划的要求如期完成调研和论证工作，影响了下一年度的立法工作等。为了做好立法计划的编制工作，宁波市第十二届人民代表大会常务委员会于2004年5月制定了《宁波市人民代表大会常务委员会立法计划制定办法》，将立法计划制定工作细分为征集、论证立法建议项目和拟订、通过、调整立法计划等环节，分别加以规范。

以2012年宁波市立法计划的编制工作为例，宁波市人大常委会在制定2012年立法计划时提出，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照完善中国特色社会主义法律体系的总要求，在总结本届地方立法工作经验基础上，紧紧围绕宁波市“十二五”规划主线，紧紧围绕发展社会主义先进文化要求，将社会管理、民生保障和文化产业方面的立法作为立法重点。在制定新法规的同时，宁波市人大还强调要把修改完善已有法规摆在更加突出的位置，积极探索科学立法、民主立法的新思路新办法，更好地发挥市人大及其常委会的立法主导作用，为宁波市的经济社会发展提供更加有力的法制保障。根据立法计划制定地方法规规章的程序，宁波市人大常委会办公厅于2011年8月上旬向市级各有关部门和单位、各县（市）区人大常委会、政府，社会各界和市人大代表小组发出书面通知，征集2012年立法建议项目，共收到立法建议项目近20件。法工委将建议项目进行了汇总、整理，并分送各工委、市政府法制办进行初步论证，同时对2011年立法论证调研项目实施情况、市人大有关专门委员会对代表立法议案审议结果、本届人大常委会立法规划项目库的实施情况以及法规清理后续工作情况等进行了综合分析。围绕全市工作大局，本着急需先立、立改废并重和少而精的原则，法工委与各工委和市政府法制办、有关部门进行反复协商，提出2012年立法计划（征求意见稿），分送各部门、各县（市）区人大常委会和政府、市人大常委会委员和代表小组，并在《宁波日报》、“宁波人大信息网”刊登通告向全社会公开征求意见。期间，法工委会同有关工委对拟列入立法计划的四个制定或修改项目召开了立项论证会，进行必要性、合法性、可行性论证；通过市政府法制办向市政府征询对立法计划（草案）的意见，同时与省人大常委会立法计划进行衔接；法工委全体会议也对立法计划（草案）进行了研究讨论。

在上述工作基础上，宁波市人大常委会确定2012年立法计划由三部分组成，其中，制定和修改项目（共六件）为：（1）《宁波市出租汽车客运管理条例》（修订）；（2）《宁波市公共汽车客运条例》（修改）；（3）《宁波市市容环境卫生管理条例》（修订）；（4）《宁波市民办博物馆条例》；（5）《宁波市献血条例》（修订）；（6）《宁波市宗教活动场所管理办法》（修改）。其中，《宁波市公共汽车客运条例》（修改）是因为公交行业管理部门的调整，管理职能由市城管局移交市交通运输委，需要及时修改相应条款。《宁波市市容环境卫生管理条例》（修订）是2008年立法论证调研项目。按照法规清理的要求，需要对相关行政强制方面的内容作适当修改。同时，随着宁波市城市化的进一步深入，《宁波市市容环境卫生管理条例》已不适应当前市容环境卫生管理工作新要求，有必要进行修改和完善。考虑到修改内容较多，采用的是修订方式。其他四个项目属于2011年立法论证或调研项目，已经宁波市常委会有关工委会同有关单位论证调研，具有立法的必要性和可行性。废止项目（共一件）为《宁波市外国企业常驻代表机构管理条例》。该《条例》制定于1995年，已不适应实际需要，其大部分内容已被2011年3月1日施行的《外国企业常驻代表机构登记管理条例》（国务院令584号）所涵盖，故需要废止。论证或调研项目（共六件）为：（1）《宁波市养老服务促进条例》；（2）《宁波市工资集体协商办法》；（3）《宁波市职业技能培训与考核条例》；（4）《宁波市企业安全生产标准化建设条例》；（5）《宁波市溪口雪窦山风景名胜区条例》；（6）《宁波市燃气管理条例》（修改）。这些项目将分别由宁波市人大常委会有关工委牵头，组织有关单位进行论证调研，并向主任会议提出论证或调研结果的报告，为常委会制定下一年度立法计划提供依据。

二 健全地方立法机制

立法机制运行良好是立法成功的保障之一。为了做好立法工作，充分吸取民意，落实立法科学化、民主化，宁波市坚持开门立法，市人大及其常委会对审议的地方法规，采取召集人大代表、各阶层人士和有关组织代表座谈会的形式，直接听取利益相关方对法规草案的意见，对一审后的法规草案，均采取全文登报、网上公告的方式，广泛征求社会公众的意见；市政府坚持政府网站全文刊登规章草案，并研制面向社会公众的立法草案意见征集系统软件，着力提高立法意见处理的效率。为了提高立法的科学性，宁波市坚持民主立法与专家咨询相结合，市政府组建了行政立法专家库，聘请15名省、市法律界专家和学者为专家库首批成员。宁波市在立法中还十分注重坚持地方性法规与政府规章协调立法，建立了立法工作联席会议、立法项目起草工作动态管理等有关工作制度。

在具体的立法活动中，宁波市人大及其常委会十分注重相关立法规定的落实，以《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改为例，《宁波市出租汽车客运管理条例》于1997年8月1日经宁波市十届人大常委会第三十四次会议通过，1998年2月正式实施，2003年、2004年分别作了修改。该条例的颁布实施对宁波市出租汽车行业稳定健康发展起到了积极的作用。但是，随着宁波市经济社会的快速发展，对出租汽车运行管理提出了新的要求。一是国家及省相关法律法规的相继颁行，需要对条例加以修改。二是原有的出租汽车管理模式需要根据行业发展要求，作进一步的完善，如营运权的配置、运力投放机制、市场准入和退出机制、营运权到期处置等问题，亟待通过修改条例予以进一步明确。三是宁波市人大代表也多次就《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改提出议案。为了做好该条例的修改工作，宁波市人大财政经济委员会、市人大常委会财经工委提前介入《条例（修订草案）》的调研、修改和论证工作。2010年11月，市交通运输委员会全面启动了《条例（修订草案）》的修改工作，听取了方方面面的意见和建议，作了较大幅度的修改、完善和规范。2012年5月30日《条例（修订草案）》经市政府第四次常务会议讨论通过。与此同时，市人大财政经济委员会就《条例（修订草案）》又征求各县（市）区人大常委会和市有关部门的意见和建议。6月7日，市人大财经委召开全体会议，对《条例（修订草案）》进行了初步审议。审议过程中，各方面提出了以下问题。（1）关于出租汽车管理及利益处理问题。出租汽车管理的好坏，事关城市的整体形象。当前，宁波市的出租汽车管理有时不够到位，服务质量尚不够高。因此，在规范管理，优质管理，提高出租汽车行业的整体形象方面，要有具体的措施和办法。出租汽车事关各方利益，处理不当，容易引发各种问题，因此，在条例的修改中，应当明确新老体制的过渡、利益各方的权责，确保平稳、顺利过渡。（2）关于出租汽车行业的属性定位问题。出租汽车行业的属性定位应该是公共交通的必要补充，首先要满足百姓的出行需要。但是，目前宁波市出租汽车投放数量偏少，使之变成稀缺资源，造成百姓打的难，出租汽车营运权证私下炒卖价格畸高等问题。因此，应当加大出租汽车的投放力度，保持供求的相对平衡。（3）关于营运权使用问题。《国务院办公厅关于进一步规范出租车行业管理有关问题的通知》（国办发〔2004〕 81号）规定：所有城市一律不得新出台出租汽车营运权有偿出让政策，已经实行出租汽车经营权有偿出让的，要进行全面的清理和规范。这个规定已经实施8年，宁波市逐步实行无偿使用的规定还没有明确的时间表，需要及早明确。（4）关于营运权取得的问题。《条例（修订草案）》规定：客运出租汽车营运权除通过服务质量招标、投标、依法转让等三种方式取得外，第四种“以其他公平、公正的方式取得”的表述太过笼统，难以操作，最好能具体明了。（5）关于规模化、公司化经营问题。《条例（修订草案）》规定，客运出租汽车营运权期满终止后，原出租汽车个体经营者，经服务质量考评合格，按要求组建公司或由出租汽车公司兼并的，可以取得客运出租汽车营运权。但这样规定可能会出现假公司真挂靠现象，最好能有制约的措施。

宁波市人大财政经济委员会将上述意见汇总分析后，提出具体修正建议提交市人大常委会，为市人大常委会的审议工作提供了有力的技术支撑。可以说，健全的立法机制确保了地方立法的质量和针对性。

三 加强规范性文件备案审查

规范性文件备案审查是地方人大常委会的一项重要法定职权，是地方人大常委会行使监督权的重要手段。为了做好这项工作，宁波市很早就制定了《宁波市规章备案审查程序规定》（2001年9月26日市十一届人大常委会第三十次会议通过，2005年7月21日市十二届人大常委会第五十三次主任会议修改）。根据该规定，市人民政府规章应当在公布后的30日内由市人民政府报市人大常委会备案，报送备案的文件包括备案报告、市人民政府令、规章文本、说明等，市人民政府法制工作机构应当在每年一月底前将上一年度的规章目录（含公布时间）报送市人大常委会法制工作委员会备查。为了加强对规章的监督，该规定要求，市中级人民法院、市人民检察院和各县（市）区人大常委会认为规章超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，同法律、法规规定相抵触的，或者有其他不适当的情形的，可以向市人大常委会书面提出进行审查的要求，由市人大常委会法制工作委员会报秘书长批请有关专门委员会进行审查。

此外，为了加强规范性文件的备案审查，宁波市政府还发布了《关于认真贯彻落实〈浙江省行政规范性文件管理办法〉的通知》（甬政发〔2011〕24号）。其中要求，行政规范性文件应当自发布之日起15日内，各级人民政府制定的行政规范性文件，报上一级人民政府备案；县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立派出机关的人民政府备案；县级以上人民政府所属工作部门、实行省以下垂直管理的部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。同时，制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估，经评估，行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以修改或者废止，避免行政规范性文件之间出现不协调、相互“打架”等现象，制定机关应当每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件，清理后应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录，并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件，未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。

以2011年的规范性文件备案审查工作为例，宁波市人大常委会当年共收到市政府报送备案的规章8件，其他规范性文件59件；共收到县（市）区人大常委会报送备案的规范性文件11件，其中江东区人大常委会报送8件，象山县人大常委会报送2件，镇海区人大常委会报送1件。宁波市人大常委会法工委将各有关专门委员会的审查意见、建议和自身主动审查中提出的初步意见进行了汇总分析，认为从法律审查角度来看，报送备案的规范性文件，基本上不存在与现行法律法规相抵触之处或者明显不适当的问题，但也发现个别规范性文件的有关规定与现行法律、法规的有关规定之间存在衔接不够严密的现象。例如《宁波市建筑垃圾管理办法》中第14条第1款列举的“申请建筑垃圾经营服务企业资格许可”的条件，与建设部根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）作出的《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》中第4项“城市建筑垃圾处置核准”的条件，在表述上存在不一致之处，容易产生歧义，可能会影响国家有关规定的正确理解和实施。宁波市人大常委会法工委就此专门与市法制办进行了沟通，请制定机关对有关规定的合法性、必要性、可行性等问题进行解释，并就有关情况作出书面说明。

此外，宁波市人民政府法制工作办公室也依法对各县（市）区人民政府和市政府各部门、各直属单位报送市人民政府备案的规范性文件进行审查，并逐月公布备案后的行政规范性文件目录。